1.3?從政府激勵到官員激勵

對于企業的經理和普通員工，只有給予適當的激勵他們才可能努力工作。對于政府部門的官員，合適的激勵同樣重要。而在一個政府居于經濟社會樞紐和中心地位的國家，政府官員的激勵則更為重要。

我們關注地方政府及官員的激勵，是因為它觸及政府治理的一個核心方面。政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權和政府所從事的公共職責的特殊性質。當政府權力不受或較少受到約束時，政府官員擁有巨大的隨意處置權，而這些權力因為公共服務的壟斷性以及國家暴力機器的支持而容易變成“合法傷害權”。[10]雖然市場個體消費者或企業也可能擁有一定的合法傷害權（如逆向選擇和道德風險），但在影響范圍和程度上與政府相比不可同日而語。換句話說，政府官員既可以成事，也可壞事，這就是文獻里著名的“掠奪之手”與“幫助之手”的區別（Frye and Shelifer，1997）。另一方面，政府職責具有多維度、多任務的特征且不易量化（Tirole，1994），政府目標需要同時考慮諸如經濟發展、公眾福利、社會公正、環境污染等多重目標，有些目標容易考核（如經濟發展），有些目標難以量化（如社會公正），目標之間還可能存在潛在沖突（如經濟發展與環境保護之間）。政府權力的合法傷害潛力、政府目標的多維性及量化的困難使得激勵政府官員成為各國行政治理的難題。

在中國，政府官員手中的自由裁量權更具特殊性：一是行政權力巨大，經濟社會的方方面面都在行政的監管和控制之下；二是權力所受的約束有限（如“一把手”現象），政府經常被形容為“閑不住的手”。中國長期以來流行的屬地化分級管理模式也賦予了地方政府重要的經濟與社會的治理權，而這些權力主要靠上級政府的監督和制約，但因為信息不對稱，使得垂直監督非常困難。而了解政府所作所為的群體，如企業、居民和媒體，又缺乏監督的權力。過去30多年的市場化改革已經顯著改變了我國資源配置的方式，許多計劃控制（如投資、外貿、原材料分配）被取消了，市場的作用不斷上升，但是，政府仍然牢牢控制著關鍵性經濟資源（如資金、土地、產業政策、經營環境）。地方政府是區域內資源的掌控者和規則的制定者，一個企業經營者所需的生產要素和政策環境都不同程度地受到地方政府的控制和影響。如果政府官員只關心權力租金，向企業收取賄賂；或者亂作為，干擾企業正常經營；或者懶政不作為，那么，當地經濟和社會的發展就會遇上嚴重障礙，甚至被扼殺。從這個意義上講，一個區域的經濟發展如果離開了地方政府的支持和推動是難以想象的。

政府治理的核心就在于設計一個合理的激勵機制，阻止自由裁量權演變成合法傷害權，將“掠奪之手”轉化成“幫助之手”，實現政府官員個人利益與政府治理目標之間的激勵兼容。因此，我們需要把中國的官員激勵和政府治理作為一個專門的研究領域去認識和解析。我們不能僅僅局限在政府職能轉變的必要性和理想路徑的討論上，而是需要首先揭示現實中官員激勵和政府運行的微觀機制及其影響。如果不打開政府這個“黑箱”，我們就不可能真正理解政府部門發生的種種系統現象，也無法真正理解政府治理轉型的困難所在和未來方向。

東亞經濟的崛起引發了經濟學家和政治學家關于經濟發展過程中政府職能的重新思考和激烈辯論。從80年代開始，有一種所謂的“發展型國家理論”（developmental?state?theory）在政治學界影響很大（Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990）。這種觀點認為，一些東亞國家和地區的經濟崛起，如日本、韓國和中國臺灣，在于政府有意識的干預，用政府干預替代市場失效；通過精心設計的產業政策和財政補貼政策故意扭曲價格（getting the prices wrong），使一些具有戰略性意義的行業得以發展，最后實現國家工業化和經濟趕超。經濟學家則從東亞經濟的崛起中看到了市場化的力量。1993年世界銀行發表了一份著名的研究報告，認為東亞經濟的成功在于綜合使用了市場導向和政府引導的政策，如自由競爭、出口導向、減少政府管制，從而實現了資本積累、資源有效配置和技術趕超（World Bank，1993）。與“發展型國家理論”不同，世界銀行不認為政府替代市場是東亞經濟奇跡的唯一經驗，東亞國家和地區也采取了很多政府政策促進和完善市場的協調作用，關鍵還是在于“把價格搞對”（getting the prices right）。

上述爭論把政府和市場當做對立面，兩者之間要么是政府取代市場，要么市場替代政府。Aoki等（1997）指出，發展型國家理論和世界銀行的觀點都忽略了一個基本事實：政府不是一個中立和萬能的代理人，不能把政府想象成可以根據政策目標的需要自動糾正市場失靈。政府也是這個過程內生的參與人，它面臨著特定的信息和激勵約束，而這些信息與激勵約束決定政府政策干預的性質和效果。換句話說，政府官員在具體實施產業政策時不一定自動按照社會最優的方式行事，他們可能秉公行事，也可能濫用權力，謀取私利，這取決于他們具體面臨的信息和激勵約束。所以要理解東亞的經濟成功，還必須深入到東亞經濟中政府治理和政府官員的激勵方式。這是一個重要的思想轉變，從強調政府替代市場到強調政府官員激勵和政府治理的意義。如前所述，Easterly（2005）反思了半個世紀以來發展中國家的經濟增長過程，認為強調“把價格搞對”只是一個方面，關鍵是“把激勵搞對”，如何賦予廣大的參與人合適的激勵，而其中政府的激勵尤其重要。

與東亞國家相比，中國的改革開放和經濟發展所面臨的政府與市場問題更為特殊，政府與市場的關系也更為復雜和微妙。中國長期推行計劃經濟，它所遺留下來的經濟監管和調控制度（如行政審批、額度分配、價格管制）與市場經濟的運行邏輯嚴重抵觸，市場生長發育面臨制度和政策環境的重重阻力。在改革開放的過程中，國有企業長期占據了中國經濟的主體地位，民營企業從制度的夾縫中成長，意識形態、政策、法律和管制條例長期以來歧視民營企業，市場發展所需的基礎設施（包括硬件和軟件）供給不足。即使到了今天，相比國有企業，民營企業在市場準入、融資、產權保護等諸多方面仍然遇到各種各樣的制度障礙，政府官員對市場和民營企業的“亂作為”時有發生。

對于中國的經濟轉型與發展來說，政府和市場的關系不是簡單的市場失靈或政府失靈的問題，也不是政府替代市場還是市場替代政府的選擇問題。目前所有關于市場與政府關系的討論都隱含了一個假定，即已經存在一個正常運行的市場以及與之配套的基本制度條件；在此基礎之上，給定市場與政府的潛在功能與缺陷，然后考慮是讓市場還是讓政府在經濟中發揮更多的作用。這個假定既不構成中國經濟發展和市場化進程的歷史起點，也不是構筑中國政府與市場關系的邏輯起點。中國面臨的現實處境是，市場脫胎于計劃經濟體制，一直在政府管制和權力干預的“包裹”之下運行和發展，市場和政府“相互糾纏”在一起。關鍵在于如何打破制度束縛，為市場松綁助力，推動市場化進程和區域經濟發展。市場本身無法為自己松綁，這一切還需要依靠政府主導去完成。在中國，最吊詭的事實是，市場化本身如果離開了有為政府幾乎寸步難行，市場化所需的“去政府化”和“去行政化”是通過政府推動甚至“自我革命”來完成的。在這個意義上，中國的市場化改革，乃至于整個經濟發展，如同“與虎謀皮”，這里的“老虎”就是地方政府，因為政策、管制、經濟資源都掌握在各級政府手里，如何讓“老虎”愿意拿出自己的“皮肉”推動市場和企業的發展，其艱難程度可想而知。我們不能盼望市場從天而降，更不能盼望市場化所需的政府改革從天而降，這一切都內生于中國的經濟發展的過程，內生于官員激勵和政府治理的制度框架之中。因此，如何塑造一個合適的激勵體系，使得政府和官員愿意為市場和民營企業提供良好的制度、政策和硬件環境，愿意讓渡手里掌握的各種關鍵性資源支持非國有企業的發展，是中國市場化進程和經濟發展面臨的關鍵性問題。

關注政府及官員的激勵有助于使我們可以更好地理解官員的行為，為政府治理和相關機制的理性設計提供必要的基礎。比如人們常說官場有一個“59歲現象”，即官員在59歲退休之前腐敗案高發的現象。這個現象顯然不是說人到了59歲就更為貪婪，或者權力監督在這個年齡節點就變得更為松弛，而是臨近退休，官員仕途前景激勵完全消失，節制的意義不大；與此同時，如果不再趁機“撈一把”權力過期就作廢了。“59歲現象”容易理解，可是根據一些媒體報道，在官場同時也出現了所謂的“35歲現象”，即貪腐行為逐漸年輕化。[11]這看不上去不可理喻，仕途尚早為什么就開始墮落呢？其實它和“59歲現象”是一個道理。在中國的基層政府，最近十多年流行“退居二線”制度，即未到正式退休年齡就強制“賦閑”在家，或者失去提拔機會，而且這個退居二線年齡越往基層就越年輕，使得一些鄉鎮干部在35歲如果未能成功晉升到某個職位就可能永遠失去未來的晉升機會。[12]所以“35歲現象”和“59現象”符合一個相同的邏輯，就是晉升機會的完全喪失導致貪腐動機的上升。在日本，資深政府官員退休之后可以重新被私人部門聘用，“發揮余熱”，這在日本被稱為“神仙下凡”。退休后獲得的高額收入可以補償在政府部門相對較低的薪水。退休后“神仙下凡”也會對官員在任時的行為產生積極的約束作用，因為他們必須維持良好的聲譽，否則會影響其退休后的結果。為了抑制腐敗，我們要加強對官員的權力監督，使其在陽光下運行，但與此同時，也決不能忽視官員必要的激勵結構的設計。否則，官員在扭曲的激勵下行事，對地方經濟和社會肯定會產生不利影響。

國內外關于地方政府的研究可謂汗牛充棟，其中關于中國地方政府的研究文獻中，最有影響的是錢穎一、Weingast 等學者提出“中國特色的聯邦主義”（Federalism，Chinese Style）假說（Montinola et al.，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；Jin et al.，2005）。[13]該理論認為，中國地方政府的強激勵有兩個基本原因，第一個是行政分權，中央政府從80年代初開始就把很多經濟管理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權。第二個是以財政包干為內容的財政分權改革，中央把很多財權下放到地方，而且實施財政包干合同，使得地方可以與中央分享財政收入。財政收入越高，地方的留存就越多，其中預算外收入屬于100％的留存。正是行政分權和財政包干使得中國地方政府有充分的激勵去維護市場，扶持非國有企業，推動地方經濟增長。所以，“中國特色的聯邦主義”假說也被表述為市場維護型聯邦主義（market-preserving federalism）。Jin等（2005）利用財政包干時期中央與各省財收收入分成比例的差異估計了財稅激勵對地區經濟發展的影響。Kung和Li（2015）利用2000—2002年企業所得稅由地方稅過渡到中央和地方的分享稅帶來的稅收分成的變化，發現地級市企業所得稅分成比例的下降導致工業增長率有所下降，而用于“經營城市”的資源投入（如城市基礎設施）增加，土地出讓收入上升。

本書的研究視角與“中國特色的財政聯邦主義”理論有相似之處，我們都聚焦于地方政府行為背后的激勵結構以及政府治理對經濟發展的影響。但是我們之間也存在諸多的不同，以下三點最為重要。

首先，財政聯邦主義理論假設地方政府的目標函數是最大化可支配的財政收入，突出地方政府作為經濟代理人的特征。我們則認為，財政收入固然重要，居于政府體系之中的官員更應該是政治代理人，因而更關注其職位、權力和晉升，晉升激勵是官員行為的關鍵性驅動力。

其次，財政聯邦主義理論的分析的基點仍然是作為整體的地方政府，而我們側重在地方官員的個人特征與行為。財政分成和行政分權都是在中央與地方政府的層面上發生，這里“只見機構不見人”。事實上，地方政府的整體行為是對官員個體的激勵和行為進行“加總”的結果，在分析上仍然是一個需要打開的“黑箱”。在中國的制度背景下，地方政府的決策最終也是一些主要地方官員決策的加總結果。為了理解地方政府的決策與行為，我們必須深入理解這些主要地方官員個體層面上的激勵與行為。

第三，類似于很多討論中國央地關系的文獻，“中國特色的財政聯邦主義”趨向于參照美國政府間關系（如聯邦制）看中國的央地關系；而我們想強調的是，中國政府間關系本質上是權威組織內部不同層級間的上下級關系，這是區別于西方國家的一個最重要的制度特征。在美國，聯邦與州政府之間不存在權力統屬關系，而是由憲法保證的平等的契約關系；即使在單一制的英國，地方政府不享有聯邦制下的地方自治地位，但中央和地方政府的關系并不等同于權威組織內的上下級關系。從權威組織的內部層級和上下級關系看中國的央地關系是本書采取的最重要的分析視角。本書所借助的兩個基本分析概念——行政發包制和政治錦標賽都是基于這個視角提出的。

強調地方官員的微觀激勵承襲了經濟學一以貫之的個體主義（individualism）方法論傳統，即任何集體行為（如政府的決策和行為）或加總的行為（如市場價格的變動、經濟增長等）都必須在微觀個體（如消費者、企業或政府官員）的水平上進行理解，然后借助合適的均衡概念（如市場均衡或納什均衡）把這些個體行為“加總”到中觀或宏觀水平上，然后再對作為均衡現象的集體行為或加總行為進行解釋。

本書聚焦于地方官員的晉升激勵及其影響，側重分析地方官員的個體特征和行為，然后在此基礎上解釋我們在政府層面所觀察到的諸多現象及其對經濟的影響。這是本書所采用的方法和以往大多數研究地方政府的文獻最重要的區別。我們試圖理解地方政府的各種行為，如地區競爭、經營城市、地方保護主義、政府間關系、土地財政等等，但是我們把分析的觸角伸向地方政府背后的地方官員，分析他們在相關制度環境下的激勵和行為，比如財政分成體制下地方政府的財政激勵會加強，但政府的財政激勵如何和地方官員個人的激勵掛鉤呢？同樣，我們可以問，行政分權會如何和地方官員個人的利益聯系起來呢？而本書研究就試圖打開政府運行這個黑箱，深入認識地方官員的激勵來源及所產生的行為后果。

近年來經濟學家開始越來越關注中國政府官員的個體激勵，從地方官員的晉升激勵研究中國政府內部治理的特征（Blanchard and Shleifer，2001；Maskin et al.，2000；Whiting，2001；Bo，2002；Zhou，2002；周黎安，2004，2007；周黎安等，2005；Li and Zhou，2005；Xu，2011）。這種觀點認為，雖然財稅激勵無疑構成地方政府行為的一個重要動力，但作為處于行政金字塔之中的政府官員，除了關心地方的財政收入之外，自然也關心其在“官場”升遷的機遇，而這種激勵在現實中可能是更為重要的動機。中國政府治理的一個重要特點就是將地方官員的晉升與地方經濟發展的績效聯系起來，讓地方官員為了政治晉升而在經濟上相互競爭，形成了政治錦標賽模式（周黎安，2004，2007）。Li和Zhou（2005）、周黎安等（2005）運用中國改革以來的省級水平的數據系統地驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關聯，為地方官員晉升激勵的存在提供了重要的經驗證據。研究發現，省級官員的升遷概率與省區GDP的增長率呈顯著的正相關關系，而且，中央在考核地方官員的績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。周黎安（2004）從晉升激勵的角度探討處于政治晉升博弈之中的中國地方官員的“非合作”傾向，以此解釋中國跨區域經濟互動上所表現出來的地方保護主義和重復建設問題。周黎安（2007）從中國地方官員激勵和治理的角度對中國特有的政府激勵模式——政治錦標賽的系統特征及其影響進行了研究。該文認為，政治錦標賽作為中國治理政府官員的激勵模式，它是中國經濟奇跡的重要根源，但由于政治錦標賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重沖突，它又是當前經濟面臨的許多重大問題的重要根源。徐現祥等（2007）和張軍、高遠（2007）均發現中國省級官員的交流對地區經濟增長有正面的影響。傅勇、張晏（2007）發現，財政分權和政府官員的晉升激勵導致政府公共支出結構偏向于經濟建設而非公共服務和人力資本投資。張軍等（2007）發現，在控制了經濟發展水平、金融深化以及其他因素之后，地方政府之間在“招商引資”上的標尺競爭和政府治理的轉型是解釋中國基礎設施投資決定的重要因素。

如果說政治錦標賽是本書所依賴的一個分析支點，著重于橫向的官場競爭的視角，那么另一個分析支點就是行政發包制，即從中央到地方的縱向視角理解中國的官員激勵和政府治理模式。行政發包制這個概念最早在本書的第一版提出來，經過一系列的提煉和發展（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014，2016），已經演變成一個比較成熟的分析框架，并用于解析中國政府間關系和治理過程的諸多現象。[14]作為一種政府治理形態，行政發包制在三個方面上與韋伯意義上的現代官僚制形成鮮明對照；第一，雖然發包方擁有正式權威和剩余控制權，但在執行發包方的指令過程中承包方享受大量的自由裁量權，甚至實際控制權；第二，在財政和預算安排上，承包方承擔相當程度上的自我籌資的任務，具有財政或預算包干制的色彩；第三，在內部控制和績效考核方面，承包方面臨結果導向的問責與考核，程序和法理的約束相對較少。這三個方面相互耦合，相互支持，構成一個內在一致的治理體系。行政發包制作為一種分析概念不僅被用于分析中國政府間關系的主要特征及其演變過程，而且還與政治錦標賽相結合，在縱向與橫向兩個維度上深入探討中國政府治理的內在機制。

總之，本書在廣泛吸收現存文獻的基礎上，試圖大力推進目前關于官員激勵與政府治理的理論分析，揭示中國傳統政府治理的獨特模式及其演變邏輯，將官員激勵、政府治理與中國經濟增長與運行特征聯系起來，建立中國特色的政治經濟學基礎，強調中國故事對于當前制度經濟學和政治經濟學研究的重要啟示。[15]