導?論

1.1?地方政府與中國經濟增長之謎

中國經濟自改革開放以來保持了30多年的高速增長，被世人譽為“增長奇跡”。自現代以來，世界上除了中國還沒有任何一個大國能在如此長的時段保持如此高的增長速度。日本戰后的高速經濟增長也只持續了20年。中國的GDP總量2010年趕超日本，成為僅次于美國的世界第二大經濟體，四年之后已兩倍于日本的經濟總量。2010年中國趕超美國成為世界第一大制造國，美國保持第一大制造國的記錄長達110年之久。與此同時，中國經濟的國際競爭力大幅度提高，從一個基本處于封閉狀態的計劃經濟體成長為高度開放、高度競爭的經濟體。2007年中國外貿總量超過亞洲排名第二、第三位的日本及韓國之和；2009年出口總額達到1.2萬億美元，取代德國成為世界第一大出口國；2013年進出口貿易總額高達4.16萬億美元，取代美國成為全球最大貿易國。截至2016年4月底，中國的外匯儲備高達3.22萬億美元，雄居世界第一。過去30多年，中國的經濟發展讓6億人口脫離貧困，這是人類歷史上最大規模的脫貧記錄。

一種流行的觀點認為，中國經濟增長迅速是因為中國經濟的起點低，人均收入低下，農業和農村的人口比重高，擁有大量廉價勞動力，這些事實都說明中國的增長潛力巨大，因此高速增長不足為奇。這種觀點其實不值一駁：按照這種邏輯，全世界增長最快的國家應該出現在最落后的非洲國家，而不是中國。經濟學家很早就認識到，經濟貧困是一種自我循環的低水平陷阱，如果不借助大推進的力量，徹底走出貧困是非常困難的（Rosenstein-Rodan, 1943）。在巨大的增長潛力與持續高速的增長現實之間如同鴻溝壕塹，顯然需要驚險的跳躍才能跨越。自二戰以來，完成這種跳躍的國家為數不多，問題是為什么只有少數國家能夠完成這樣驚險的跳躍？

另外一種觀點認為，中國經濟增長是完全靠高投資、高投入支撐的，言下之意這是一種廉價的低效率增長。高水平的資本積累率是任何低收入國家實現高速增長所依賴的，許多低收入國家長期發展遲緩所對應的事實恰好是投資不足。我們要回答的問題是：為什么中國能夠維持如此高的投資率水平？更重要的是，一些實證研究表明，中國高速經濟增長不單單靠物質資本增長，全要素生產率的快速增長也是其中的重要源泉（Zhu, 2012；Liu, 2015）。這就解釋了為什么中國所經歷的不僅是經濟總量的增長，人均收入水平也實現了奇跡般的增長。

我們需要看到，與中國經濟增長相伴隨的是一個艱難的制度轉型和市場化過程。中國從一個高度集中、高度管制的計劃經濟體制向市場經濟為主導的經濟體制轉變，企業、投資、外貿、金融等方方面面的體制改革絕非自動發生，每一步改革推動都需要精心的政策設計和有效的政策執行，更需要打破既得利益格局的勇氣和魄力。中國在改革開放之初不僅經濟起點低，更重要的問題是舊體制的束縛多、負擔重，在這種情況下如何通過體制改革啟動和支撐中國的經濟趕超是一項極其嚴峻的挑戰。20世紀90年代初以來，俄羅斯、東歐等轉型國家也進行了艱難的經濟改革，而成功轉型且實現經濟持續增長的例子并不多見。雖然中國的經濟改革尚未完成，近些年更是進入改革深水區，但中國漸進改革所取得的巨大成就是國際公認的。

基于道格拉斯·諾思的開創性貢獻（North and Thomas，1971；North，1981），近年來經濟學家開始關注制度尤其是經濟和政治制度對經濟增長的重要作用。物質和人力資本的增長以及技術進步被認為只是增長的結果，而不是增長的內在源泉，更深層次的決定因素是一國的制度安排。大量的研究表明一國的司法制度對金融市場和經濟的發展有著巨大影響，而政府的結構以及政府面臨的權力約束也同樣影響經濟增長（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998）。近年來以阿西莫格魯（Acemoglu）為代表的經濟學家通過一系列開創性的理論與實證研究進一步揭示了產權保護制度和包容性政治制度對于長期經濟增長的關鍵性意義。[1]然而，這些重要文獻的相繼問世愈加凸顯出中國高速增長的悖論性質。正像Allen等（2005）指出的那樣，按照西方主流文獻所列出的評判標準，如La Porta等（1998）和Levine（2002）給出的標準，中國目前的司法及其相關制度，如投資者保護、公司治理、會計標準和政府質量均排在世界大多數國家的后面。但是，中國在過去三十多年一直是世界上增長速度最快的國家之一，這又如何解釋呢？

中國增長故事的“非常規”性質反映在過去一系列觀察中國經濟而產生的各種令人困惑的判斷與預測上。在某種意義上，中國經濟是伴隨著各種版本的關于中國經濟崩潰的預測而頑強成長的。從美國農業經濟學家萊斯特·布朗（Lester Brown）于1994年發表的名噪一時的著作《誰來養活中國》(Who Will Feed China?: Wake-Up Call for a Small Planet)，到投行經濟學家章家敦2001年出版的《即將崩潰的中國》（The Coming Collapse of China），再到2010年以來國外經濟學家關于房地產泡沫令中國經濟崩潰的種種預測，你方唱罷我登場，不一而足。當然，中國經濟的活力和韌性讓所有這些驚世預言相形見絀。

2014年瑞士世界經濟論壇發布了《全球競爭力報告2014—2015》，中國在144個經濟體中排名28位，與韓國和以色列相近。同一年世界銀行發布了針對189個經濟體的企業經營便利指數（Ease of Doing Business），中國被排在了96位，位于俄羅斯和牙買加之后，與所羅門群島、納米比亞比肩，這顯然與世界第二大經濟體的身份很不相符。在一些分項指標上中國的排名更是讓人吃驚：建筑許可185位，開辦企業158位，稅收繳納120位，獲取電力119位，投資者保護98位。很顯然，這兩份國際機構的報告對于中國經濟的評價相去甚遠，如何協調這兩者的分歧是一項挑戰性的工作。

上述討論是不是意味著產權保護、司法、金融體系、政商環境等制度安排就不重要了呢？制度安排顯然是重要的，因為任何投資、尤其是私人投資都需要在一定的激勵下發生。如果投資人感覺到資產安全性無法保證，投資收益隨時可能被剝奪，投資的熱情就一定會下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，經濟增長需要提供“合適的激勵”才會發生，因為人們確實對激勵做出反應。而影響這一激勵的任何因素都會最終影響經濟增長。根據這個觀點，中國經濟高速增長，尤其是對于產權保護和投資環境極為敏感的民間投資和外商投資一路高歌猛進，其背后一定有與之相對應的強大激勵和提供這些激勵的制度安排。問題的關鍵在于，中國提供這些激勵的制度安排具備很多“本土”特色，與西方世界的標準范式大相徑庭。

為了解釋中國的經濟增長，我們必須尋找那些具有中國特色的支持經濟增長的制度安排。我們把觀察的視角投向了中國的政府治理，尤其是地方政府的獨特作用。眾所周知，改革開放以來，地方政府在區域經濟增長中扮演了極為重要的角色。中國地方官員對于招商引資、謀求區域經濟發展的熱情在世界范圍內都是罕見的。為了吸引外部投資，促進企業成長，地方官員投入巨資修建基礎設施，提供各種優惠政策，不斷優化招商環境。這方面的努力集中體現在經濟技術開發區、高新技術開發區等各類開發區的建設和運營上。截至2014年6月，中國共有439家國家級開發區[2]，1627家省級開發區，425家市級開發區，以及數以千計的縣鄉級開發區。[3]有系統的實證研究表明，經濟開發區顯著提高了全要素生產率，增加了外商投資、就業和工人收入，促進了城市的經濟集聚和商業發展（Wang, 2013；Zheng et al., 2015）。

20世紀90年代以來席卷全國的“經營城市”運動也是由地方政府發起的，反映了地方官員在更高的層面上尋求城市發展和經濟增長的動力。“經營城市”以撬動土地價值和盤活城市資產為核心理念，改造城市的結構和功能，大規模修建城市基礎設施，徹底拋棄長期以來依靠單一財政投入和政府經營的城建模式，使城市的公共基礎設施和經濟活力大為改觀。當然，經營城市在土地拆遷、文物和生態保護等方面也暴露出諸多問題，飽受爭議。但是我們需要看到其積極的一面，即在沒有顯著增加社會稅收負擔的情況下，地方政府主要利用土地有償使用和轉讓制度，在相對短的時間里完成了絕大多數城市的改造和重建任務，建立了高度發達的城市基礎設施和跨區域的交通運輸網絡，為中國經濟的持久增長打下了堅實的物質基礎。

地方政府不僅是區域經濟發展的直接推動者，同時也是改革開放過程中破解集權體制弊端、引領制度創新的關鍵力量。過去30多年中國絕大多數的重要改革都是由地方政府發起、推動和直接參與的，這構成中國改革進程中最亮麗的風景線。作為中國改革起點的農村聯產承包責任制就是安徽省鳳陽縣小崗村的18名村干部和村民冒著生命危險率先發起，從縣委書記、地委書記到省委書記，頂著各種政治壓力，最終得以在安徽全省推行，然后引發全國效仿，中國農村經濟改革的序幕就此拉開。

經濟特區一直以來是中國改革開放的“窗口”和“橋頭堡”，被公認為中國漸進式改革的偉大創造。特區最初是由當時的廣東省委向中央提出的一個大膽設想，得到鄧小平等國家領導人的鼎力支持。經濟特區無數成功的改革實踐，如中外合資企業的創立、外貿體制的改革、用工制度改革、土地有償使用轉讓、行政體制改革、地方大部制改革等等，都是先在特區嘗試和探索，然后經中央層面的總結和宣傳在全國推廣。這里尤其需要提及80年代初在深圳特區開創的土地有償使用制度，突破了計劃經濟時代國有土地計劃調撥、無償使用的制度，可謂是中國城市土地管理制度最重要的變革。然而，深圳特區最早借鑒香港的土地批租制度，向部分土地征收使用費，這一做法在當時具有突破傳統政策法律框架的性質。正是深圳特區的成功創舉直接推動了1988年我國關于土地使用制度的憲法修正。

由計劃經濟時期的社隊企業演變而來的鄉鎮企業開創了中國農村工業化的獨特道路，一度在中國工業中占有“半壁江山”，曾經被鄧小平譽為“異軍突起”，而它們就是由鄉鎮政府、村委會所有、鄉村干部直接或間接經營的農村集體企業。80年代這些鄉鎮企業被排斥在計劃經濟體制之外，人才、資金、原材料、銷售渠道無法像國有企業那樣從國家計劃獲取，都需要自己想辦法解決；每逢國家宏觀調控之時鄉鎮企業都是被政策打壓和整頓的對象。就是在如此艱難的制度環境下，鄉鎮企業憑借優于國有企業的生產和經營效率頑強生長，對中國的工業化做出了重要貢獻。

在改革早期，農村的私人企業在當時的經濟體制和政治環境下面臨嚴重的歧視和約束，從國家政策、意識形態到原材料購買、產品銷售，都沒有給予私人企業多少生存空間。因為在國家工商部門無法注冊，私營企業沒有合法身份，連簽合同的公章都沒有。然而，正是在鄉鎮政府的“默許”下，這些私營企業被戴上了“集體企業”的“紅帽子”。溫州地區的地方政府大膽創新，為這些非公有制企業量身定做了一個新名字——“股份合作制企業”，使其在國家工商部門獲得了合法身份。

1998年中央提出“抓大放小”的改革思路，全國開始了大規模的國企改制，然而其最早的嘗試始于1993年山東諸城的股份制改革。山東諸城當時的市委書記陳光為了擺脫國企大面積虧損的困局，在一年的時間里“變賣”了全市272家國有（集體）企業，因此獲得了“陳賣光”的稱號。諸城國企改革經媒體曝光之后立刻引起了全國范圍的巨大爭議，作為改革者的陳光面臨空前的壓力。1996年中央派出聯合調查組進駐諸城進行調查，最后的結論是諸城改革為“放活國有小企業”創造了寶貴經驗。

從小崗村改革到給私營企業戴“紅帽子”，從土地有償使用到國企股份制改革，所有這些重大改革的開啟者在當時的制度和政策環境下均面臨巨大的政治風險，在他們身上體現了政治企業家的冒險和創新精神。

然而，如果我們把目光轉向發展中國家和轉型國家，不難發現許多國家的政府表現并不令人滿意。在世界銀行長期從事發展問題研究的著名經濟學家威廉·伊斯特利（William Easterly）曾經尖銳地指出，在影響經濟增長的各種因素中，政府是頭號殺手，政府的無能、腐敗和低效率對經濟增長產生了致命的危害，導致許多發展中國家經濟增長長期遲緩（Easterly，2005）。為什么中國的地方政府能有這么高的激勵去推動地方的經濟增長？為什么在大多數的發展中國家很難激勵政府官員積極作為，推動當地的經濟發展，而中國能做到這一點？中國如何解決地方官員的激勵與政府有為的問題？

當然，中國的高速經濟增長也導致了一系列經濟社會問題，有些問題長期積累，不斷惡化，引起社會高度關注，如粗放型增長、收入分配不公、地區差異、環境污染、醫療保障體系落后、官員腐敗、地方保護主義等等問題。這些問題的長期存在威脅著中國經濟的可持續發展。從根源上看，所有這些問題都屬于政府公共服務不足和缺位，是“政府失效”的產物，與地方官員的激勵和行為有著千絲萬縷的內在聯系。如果我們認為地方政府和官員在中國經濟增長中扮演了極其重要的角色，那么這一系列經濟社會問題又是如何與我國官員激勵和政府治理的模式聯系在一起的呢？

本書試圖系統地回答上述這些問題，側重從地方官員的激勵和政府治理的視角，揭示中國高速經濟增長所依賴的政經條件和制度基礎，提供一種關于中國經濟增長的政治經濟學解釋。在這種解釋中，我們強調中國解決政府官員激勵和政府治理問題的獨特方式以及地方官員在其中扮演的獨特角色。沿著同樣的視角，我們還將看到中國經濟增長所帶來的各種問題產生的制度性根源。

針對中國經濟增長面臨的各種問題，中央及時提出了一系列新的施政理念，旨在轉變經濟增長方式，縮小地區差異，保護生態環境，讓經濟增長的成果能夠惠及廣大民眾，走共同富裕的道路。為了更好地實現中國的經濟轉型，我們必須深入理解傳統增長模式的激勵和制度基礎，其中地方官員的激勵和政府治理無疑是其中最為關鍵的一部分。我們希望本書可以為設計中國經濟轉型所需的激勵機制提供重要啟示。