2.1?中國政府間關系的特征：文獻回顧

國內外學者關于中國政府間關系的研究文獻不勝枚舉。關于中國處于計劃經濟體制下政府間關系，尤其是中央和地方的關系，有兩個相互關聯的理論概括。第一個很有影響的理論是許惠文（Vivienne Shue，1988）提出的。她認為，中國的基層政府組織像是一個蜂窩式（cellular）的結構，每個鄉村都是一個“小而全”、相對自給自足的單元，各個鄉村之間聯系很少，而主要在垂直方向與上級政府發生聯系；雖然國家的建制直接滲透到鄉鎮一級，但鄉鎮和村干部并不是簡單的服從上級指示的國家代理人，而是極力維護和伸張地方利益，變通執行甚至抵制對當地不利的國家政策。鄉村社會對于國家行政力量的抵制和制衡與中國歷史上長期存在的鄉紳自治的傳統有著密切的關系。許惠文的理論在學術界之所以富有影響，主要在于她突破了絕大多數西方政治學家的傳統主流觀點，這些主流觀點從極權主義模型出發認為中國的國家對社會和基層政府組織的滲透和垂直控制是全面而深入的，地方政府被理解為國家政策和利益的直接代理人和被動的接受者。許惠文強調了在一個看似中央高度集權的體制下，中國呈現出明顯的相對獨立的“地方主義”傾向。第二個有影響的理論概括是錢穎一和許成鋼提出了關于計劃體制下中國經濟的“M型結構”假說（Qian and Xu, 1993）。他們認為，蘇聯的計劃經濟接近于一個U型結構，中央和地方（共和國）的關系體現為一種是垂直的、縱向的計劃管理關系，而各個共和國之間的經濟聯系根據專業化分工的原則加以組織，服從中央計劃委員會的專業部委的垂直管理和協調。而在改革前的中國，計劃經濟采用的是一種M型結構，即一個結構和功能類似的多層次和多地區的管理結構，又稱“塊塊經濟”，各個省區之間經濟上相對獨立，每一個省區都試圖建立相對完備和獨立的工業體系，變成一個相對自給自足的經濟單元。U型結構在利用規模經濟、實行專業化方面相對于M型結構有著優勢，這是蘇聯工業一度高度發達的原因之一。但是U型結構的缺點在于難以應對復雜的經濟環境。而相比之下，M型結構在信息處理上的低成本、應對外界反應的靈活性，以及在進行制度試驗方面的可控性等優勢就凸顯出來。“M型結構”假說以非常簡明和清晰的方式刻畫了中國傳統經濟結構的基本特征，說明中國即使在高度集中的計劃經濟體制下也維持了地方經濟的相對獨立性，在高度集權的行政體制下保留了相當程度的地方分權。

改革之后，中國政府間關系在傳統的蜂窩式結構和M型結構的基礎上進一步加強了地方分權的力度和廣度。以錢穎一、溫加斯特為代表的經濟學家提出了著名的“中國特色的財政聯邦主義”理論（Qian and Weingast，1997）。該理論認為，改革開放以來中央向地方政府的行政性分權和以財政包干制為特征的財政分權是中國高速經濟增長的制度基礎。經濟管理權限和財權的下放促進了地區之間的要素競爭，而競爭導致了地方政府對于國有企業預算約束的硬化。

關于中國政府間關系的描述，除了地方分權之外，還有一些其他值得注意的特征。容敬本等（1998）提出，在中國行政性分權體制下，90年代以來縣鄉結構日益呈現為一種“壓力型體制”。所謂“壓力型體制”，是指一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務，各級政府組織（以黨委和政府為核心）向下級組織和個人層層分解任務指標，責令其在規定時間內完成，并配之以相應的行政和經濟方面的獎懲措施。這種層層壓指標、定任務的方式如同政治承包制，各級組織也就是在這種評價體系的壓力下運行。壓力型體制雖然催生了官員企業家的出現和經濟的快速發展，但也帶來了許多問題，比如在分稅制造成的地方財政壓力下，縣級政府傾向于把財政責任和負擔向下推卸，而把財力從下而上加以集中，導致鄉鎮財政負擔加重，引發農村“亂收費、亂罰款、亂攤派”現象越演越烈，屢禁不止。朱光磊、張志紅（2005）揭示了中國政府間的“職責同構”現象，即在政府間關系中，從中央到地方各級政府，不同層級的政府在縱向上職能、職責和機構設置上高度統一和高度同構。每一級政府管理大體相同的事情，在政府機構設置上也相應表現為“上下對口，左右對齊”。與和西方發達國家政府間分工合作關系有很大的不同，中國的中央和地方關系體現為事權分配職責模糊、上下錯位、機構從上到下重疊等問題。

基于中國人事權高度集中的事實，周黎安（2004，2007）提出了政治錦標賽理論，從晉升競爭的角度理解中國地方官員的政治激勵的性質及其影響。周黎安（2008）結合政治錦標賽理論，引入了“行政發包制”的新概念，使用縱向行政發包和橫向晉升競爭兩個維度概括中國政府間關系和治理的基本特征，以此分析中國的“集權—分權”悖論及其他重要的政府治理現象。Landry（2008）和Xu（2011）均強調，中國政府間關系體現為政治集權與經濟分權相結合的治理體制。周雪光（2011）從矛盾—應對的角度提出，中國政府間關系和治理的許多現象內生于中央統轄權與地方治理權之間的矛盾及其對矛盾的應對機制。曹正漢（2011）從統治風險的控制角度分析了中國長期以來“上下分治”的治理體制。

上述理論文獻雖然從不同的角度揭示了中國政府間關系和政府治理的某些重要特征，但都有各自的問題和局限。比如“中國特色的財政聯邦主義”理論假說，與中國的現實存有較大的差距，主要體現在兩個方面：第一，在中國，中央政府擁有無上的權威以及任意干預權，這與強調基于制度分權的聯邦制的安排難以兼容；第二，聯邦制對統一國內市場的要求（如美國的聯邦制）以及聯邦法律高于州法律的要求也顯然與中國的現實不符。長期以來中國盛行各種地方保護主義（市場、司法等方面），使得國內消費者和企業飽受地區行政割據之苦。中國《立法法》將國家部委制定的法律條例與省級政府制定的法律條例置于相同的法律地位，也與美國聯邦制呈現巨大反差。榮敬本等（1998）提出的“壓力性體制”理論雖然在一定程度上解釋了在政治承包制下基層政府的運行特征和生存現狀，然而，只注意到在政府間責任狀之下鄉鎮政府如何被迫接受上級的高壓指標是片面的，因為基層或下級官員從晉升競爭的角度也可能會主動提出指標加碼，“層層加碼”現象也可能是下級政府在晉升競爭中自愿加碼的結果（周黎安等，2015；Li et al.，2012）。另外，榮敬本等（1998）主要探討了縣鄉兩級政府間的關系特征，對于中國整個政府間關系該理論的推廣性究竟如何仍然不清楚。Landry（2008）和Xu（2011）概括了中國集權與分權并存的重要特征，但沒有解釋這種制度特征背后的驅動因素，因而無法揭示中國政府治理及其演變背后的邏輯和機理。周黎安（2008）提出的行政發包制強調其構成要素之間的互補性和治理形態的系統性，試圖將政府治理的研究朝著分析性和構建性的方向推進，同時結合政治錦標賽理論，從縱向發包和橫向競爭兩個維度解釋中國政府治理的現象、特征及其演變。但是行政發包制在概念上仍有許多不清晰之處，比如它如何區別于其他有關組織的理想類型（如科層制、外包制、M型結構、聯邦制等），尤為關鍵的問題是行政發包的程度由何種因素決定也不清楚，分析概念上的模糊限制了該理論進一步發展的空間。

本章試圖系統論證行政發包制如何成為分析政府間關系、官員激勵和政府治理的一種理想類型，其獨特的內涵、價值和意義何在。我們將看到，“行政發包制”既區別于韋伯意義上的科層制，又區別于純粹的外包制，與文獻里用來描述多層級公司或政治組織的M型結構、聯邦制也風格迥異。已有文獻所涉及的關于中國政府間關系的不同特征，如“蜂窩式結構”、“M型結構”、“壓力型體制”、基層政府的政治承包制、政府間“職責同構”現象以及面向地區分權的權威主義體制，看似是相互獨立、互不相關的一組現象。然而，如果從行政發包制這個新框架出發，我們就會發現這些不同文獻所揭示的不同側面和現象其實是內在一致、相互關聯的有機統一體，都是行政發包制更深層特征的折射和反映。