行政發包制

絕大多數國家的政府是一個從中央到地方的多層級結構。我們要了解某一級地方政府的運行特征和深層邏輯，必須把它置于這個多層級的結構中，研究它與其他層級政府間的關系。把握政府間關系的基本特征對于我們理解地方官員的激勵、行為和影響來說是至關重要的。這一章我們試圖揭示出中國政府間關系長期以來所呈現的基本特征以及深層的制度邏輯。我們認為，中國政府間關系呈現出的一系列特征，主要體現為多層級權力關系下以屬地管理為基礎的行政逐級發包制，或者說是政府內部的發包制，簡稱為“行政發包制”。行政發包制作為一種理想類型，既區別于韋伯意義上的官僚科層制，也區別于純粹的外包制（即政府通過契約方式向非政府組織（如企業）發包政府事務），屬于一種居于兩者之間的混合形態。[1]行政發包制并非新中國所獨創，它的基本原型至少可以追溯到明清時期的政府間關系，甚至是秦漢時期中國官僚體制的形成階段，而新中國成立之后進行了重要的發展和改造。改革開放以來，行政發包制作為中國政府治理的獨特模式歷經一系列改革和創新的過程，經濟一體化、全球化以及信息技術和互聯網的迅猛發展更是使之處于前所未有的變革關口。然而，制度的路徑依賴在行政發包制上也得以充分體現，它的一些核心特征在歷史演變的長河中一直保持頑強的生命力和延續性，對中國的行政、經濟和社會各方面產生了廣泛和深刻的影響。