2.2?行政發(fā)包制：定義與特征

“行政發(fā)包制”概念與經(jīng)濟學(xué)的企業(yè)理論有著密切的關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟學(xué)的企業(yè)理論區(qū)分了企業(yè)治理的兩個基準(zhǔn)模式：發(fā)包制（subcontracting）與雇傭制（employment relations），前者對應(yīng)著兩個企業(yè)之間的市場交易關(guān)系，后者對應(yīng)著企業(yè)內(nèi)部的行政命令關(guān)系。在組織形式上，企業(yè)如果是“自己生產(chǎn)”，則是對應(yīng)著“雇傭制”，即企業(yè)主提供生產(chǎn)性資產(chǎn)，雇傭工人，進行生產(chǎn)；而“外部購買”對應(yīng)著“發(fā)包制”，意味著承包企業(yè)負(fù)責(zé)組織生產(chǎn)，提供生產(chǎn)工具和雇傭工人。雇傭制也可以看做是韋伯意義上的科層制或官僚制。企業(yè)究竟是在企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)，還是把一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給市場上獨立的組織，涉及企業(yè)組織最優(yōu)邊界的決定問題，這是自科斯以來經(jīng)濟學(xué)企業(yè)理論討論的核心問題（Coase，1937；Williamson，1975，1985；Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。

在關(guān)于企業(yè)邊界的各種理論中，Holmstrom和Milgrom（1994）提出的“企業(yè)作為一種激勵系統(tǒng)”的觀點獨具特色。他們從資產(chǎn)的所有權(quán)（asset ownership）、激勵契約（incentive contract）和任務(wù)分配（task assignment）三個角度對發(fā)包制和雇傭制進行了更系統(tǒng)的區(qū)分。[2]在發(fā)包制下，承包方擁有資產(chǎn)所有權(quán)，給定發(fā)包企業(yè)支付的價格，承包方所耗費的成本越低，凈收益越高，所以承包方面臨高強度的激勵契約（即報酬與企業(yè)績效高度相關(guān)）；作為委托人的發(fā)包方只是支付給代理人（承包方）一定的價格，購買其產(chǎn)品或服務(wù)；產(chǎn)品如何生產(chǎn)完全由承包企業(yè)決定，后者自由裁量權(quán)非常大。雇傭制的特征是委托人擁有生產(chǎn)性資產(chǎn)的所有權(quán)，向雇員（代理人）發(fā)布指令進行生產(chǎn)，雇員的自由裁量權(quán)比較少；鑒于雇員在企業(yè)內(nèi)部要完成多任務(wù)，為了不誘使雇員厚此薄彼，雇傭制設(shè)計了一種弱激勵的薪酬體系（即薪酬與企業(yè)績效的相關(guān)性較弱）。[3]

經(jīng)濟學(xué)關(guān)于企業(yè)發(fā)包制與雇傭制的區(qū)分很有啟發(fā)意義，但其分析框架無法簡單復(fù)制到我們關(guān)心的行政組織和政府治理的領(lǐng)域。這里主要存在三個問題： 首先，在行政組織領(lǐng)域，交易費用理論和產(chǎn)權(quán)理論均強調(diào)的資產(chǎn)專用性在大多數(shù)場合不是一個關(guān)鍵性因素（Moe，1990）。其次，企業(yè)的利潤最大化假設(shè)無法簡單復(fù)制到行政組織。最后，雖然政府的邊界問題如同企業(yè)的邊界問題一樣重要，但是政府組織邊界內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)（如行政權(quán)分配，預(yù)算與內(nèi)部控制）對于我們理解政府組織的性質(zhì)和特征極為重要，而上述企業(yè)理論完全沒有涉及。

周黎安（2008，2014，2016）借鑒企業(yè)理論中關(guān)于發(fā)包制與雇傭制的觀點，提出并完善了“行政發(fā)包制”的概念。目前經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)文獻主要研究純粹的“科層制”和“外包制”，而“行政發(fā)包制”作為一種理想類型屬于一種混合的中間形態(tài)，即在行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”：在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系。這如同農(nóng)村集體土地制度下的“分田到戶”：土地從所有權(quán)來看仍然屬于集體所有制，村集體擁有對土地的控制權(quán)（如土地分配權(quán)），但是“分田到戶”相當(dāng)于在集體所有的框架下植入了發(fā)包的內(nèi)容，農(nóng)民享有相對獨立的生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)。[4]

為了描述行政發(fā)包制的特征，我們將行政發(fā)包制與典型的科層制和外包制做一個對比。這里我們借鑒Holmstrom和Milgrom（1994）的思路，同時注意到行政組織與企業(yè)組織之間的重要區(qū)別，提出區(qū)分行政發(fā)包制、科層制與純粹外包制的三個維度。這三個維度分別是行政權(quán)的分配、經(jīng)濟激勵及內(nèi)部考核和控制。行政發(fā)包制與純粹的科層制和外包制在這三個維度上存在系統(tǒng)的差異。

首先，在行政權(quán)的分配上，行政發(fā)包制呈現(xiàn)以下兩個基本特點：第一，委托人（發(fā)包方）擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)）。這反映了行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配，而非純粹外包制下發(fā)包方和承包方平等的契約關(guān)系。[5]第二，具體的執(zhí)行權(quán)（即通常所說的事權(quán)）交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)，即所謂的“天高皇帝遠”的情形。

其次，在經(jīng)濟激勵方面（即財政預(yù)算和人員激勵），行政發(fā)包制與科層制存在鮮明的區(qū)別，總體上表現(xiàn)為承包方擁有“剩余索取權(quán)”[6]和面臨強激勵[7]的特征，即承包方所能控制的財政預(yù)算和人員的薪酬福利均與行政府服務(wù)的數(shù)量和人員努力的程度高度相關(guān)，承包方面臨自籌資金的壓力。在預(yù)算權(quán)分配上行政發(fā)包制有以下兩個基本特征： 第一，承包方與發(fā)包方處于財政或預(yù)算分成關(guān)系，承包方擁有剩余索取權(quán)，通俗地說就是“交夠上級的，剩下就是自己的”。在現(xiàn)實生活中最常見的情況是，處于承包地位的下級政府或行政部門需要向上級上交一個定額或固定比例的預(yù)算收入，或者上級單位設(shè)定一個補助額（或撥款額），政府單位實行財政或預(yù)算包干制；如果上級補助撥款或預(yù)算不足，下級承包方則需自籌解決，自負(fù)盈虧。[8]第二，承包方的預(yù)算支出能力高度依賴于其籌集財政收入或收費的能力，即所謂的“收支一條線”。行政發(fā)包制在承包方的人員薪酬決定和激勵體系上比較接近市場化的安排，薪酬和福利（包括獎金、晉升甚至灰色收入）與創(chuàng)造的收入或服務(wù)高度掛鉤，是一種收入分成的強激勵形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。

行政發(fā)包制之下的財政（預(yù)算）包干制意味著承包方的支出責(zé)任與財權(quán)、財力是脫節(jié)的。發(fā)包方基于上下級權(quán)力關(guān)系，以行政事務(wù)包干的方式要求承包方承擔(dān)所有相關(guān)的支出責(zé)任，而與此同時未必安排了與這些支出責(zé)任相對應(yīng)的財權(quán)和財力。承包人必須自尋財路，彌補兩者之間的缺口。發(fā)包人和承包人有一個隱含的契約或約定，承包方自尋財路的做法只要在一定限度內(nèi)都是被允許的，也就是說，承包方擁有某種事實上、非正式的“財權(quán)”，如征收附加稅或額外收費。

第三，相比強調(diào)程序和規(guī)則的科層制，行政發(fā)包制的內(nèi)部控制是一種結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的責(zé)任分擔(dān)。中國長期沿用的“屬地管理”所強調(diào)的就是“誰主管，誰負(fù)責(zé)”，即轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有事情，不管是否與轄區(qū)內(nèi)部的管理有關(guān)，都屬于轄區(qū)行政首腦的責(zé)任。上級下達的任務(wù)指標(biāo)，往往以結(jié)果論英雄，不管下級是否有能力和條件完成，或者執(zhí)行過程是否嚴(yán)格合乎程序和規(guī)則。有不少公共事物屬于跨區(qū)域性質(zhì)（如剿匪、污染治理、物價控制、食品安全），或者具有跨區(qū)域的溢出性（如教育收益），按照“屬地發(fā)包管理”的邏輯，這些事情也是地方政府的責(zé)任。這種結(jié)果導(dǎo)向和人格化的問責(zé)便于減少中央的責(zé)任和管理負(fù)擔(dān)，對于承包方來說則是責(zé)任明晰和考核壓力大的一種制度安排，但在屬地之間聯(lián)系緊密、承包方自主程度不高的情況下容易導(dǎo)致責(zé)任、權(quán)力和能力的脫節(jié)。由于在行政發(fā)包下承包方具體執(zhí)行發(fā)包方交辦的事務(wù)，擁有許多自由裁量權(quán)，同時也控制了相關(guān)信息的向上披露，所以上級經(jīng)常也只能依賴最終的結(jié)果進行考核和控制。

關(guān)于行政發(fā)包制上述三個特征，尤其是第一個特征，容易引起誤解和爭論[9]，原因在于行政發(fā)包制是一種混合形態(tài)，兼具理性科層制和純粹外包制兩者的一些重要特征，但又區(qū)別于兩者；它同時包含了決策權(quán)、預(yù)算薪酬和問責(zé)方式三個維度的特征，這些特征還是一個內(nèi)在一致、相互支持的有機體。目前文獻中關(guān)于中國政府治理特征的描述，如M型結(jié)構(gòu)、地區(qū)分權(quán)的權(quán)威體制、財政聯(lián)邦主義等，均只涉及其中一個（如決策權(quán)）或兩個維度（決策權(quán)和財政權(quán)）。所以我們需要做進一步的解釋。

關(guān)于在行政發(fā)包制下委托人和承包方的權(quán)力分配關(guān)系，我們以當(dāng)今中國的政府間關(guān)系為例加以說明。所謂委托人所擁有的正式權(quán)威如“指導(dǎo)權(quán)”“監(jiān)督權(quán)”和“干預(yù)權(quán)”以及承包方擁有的具體實施權(quán)，就是對應(yīng)著下述情況：中央關(guān)于某些戰(zhàn)略目標(biāo)給出一些綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意見，具體實施方案交由地方政府決定；由于中央給出的指導(dǎo)意見往往只是一些大的路線方針（即“指導(dǎo)權(quán)”），地方政府在決定實施細則時面臨較大的決策空間[10]；中央對于地方具體實施的效果也經(jīng)常會進行事后檢查驗收（即行駛“監(jiān)督權(quán)”），如果發(fā)現(xiàn)地方在執(zhí)行政策時出現(xiàn)重大偏差也可能會進行必要的干預(yù)。如果考慮到多個層級間的政府關(guān)系，那么“指導(dǎo)權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)”就是相對的，上一級對下一級的工作具有指導(dǎo)權(quán)，而下一級總是具有執(zhí)行上一級指示的相當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g（即執(zhí)行權(quán)和相應(yīng)的決策權(quán)）。比如政府的“五年計劃”，從中央到省、市、縣都會提出各自版本，而上一級政府的五年計劃就是下一級政府五年計劃的指導(dǎo)意見，下一級的五年計劃相當(dāng)于是上一級五年計劃的具體實施細則。[11]

這里定義的發(fā)包方與承包方的行政權(quán)分配在現(xiàn)實當(dāng)中的對應(yīng)最接近于我國政府間的“塊塊”關(guān)系，如果將此概念延伸至政府間“條塊”關(guān)系、“條條”關(guān)系或者“條—塊—條”關(guān)系，發(fā)包方的行政權(quán)力的內(nèi)涵要發(fā)生相應(yīng)的變化。比如上級環(huán)保部門將一些環(huán)境整治任務(wù)（如治理霧霾）發(fā)包給下級地方政府，并定期考核環(huán)保任務(wù)的完成情況。在這種情況下，發(fā)包方就沒有對于承包方的人事任免權(quán)，但擁有監(jiān)察和指導(dǎo)權(quán)，甚至可以找地方領(lǐng)導(dǎo)人約談或通報批評。當(dāng)然，發(fā)包方擁有的行政權(quán)力大小和組合直接影響行政發(fā)包制的治理特征和結(jié)果。

為了更清楚地理解行政發(fā)包制的特征，我們不妨將它與嚴(yán)格意義上的官僚制或科層制進行比較。韋伯（2010）定義了現(xiàn)代官僚制的一系列特征，從我們的角度看，有如下五個特征值得強調(diào)：第一，官員有穩(wěn)定的職業(yè)前景和晉升機會；第二，科層制內(nèi)部存在上下級權(quán)力關(guān)系，職位的權(quán)限（管轄權(quán)）由法令清晰規(guī)定；第三，官員有可靠、合理的薪酬；第四，行政工具的集中化；第五，官員受到紀(jì)律和規(guī)則控制。第四個特征是指官員自己不提供行政所需的設(shè)備和費用，科層組織集中提供。韋伯認(rèn)為官員的管理權(quán)與行政工具所有權(quán)的分離是現(xiàn)代官僚制的一個核心特征，據(jù)我所知，這個特征在現(xiàn)有的關(guān)于韋伯官僚制的研究中沒有給予足夠的重視，而行政發(fā)包制理論使我們重新認(rèn)識它的重要性。

我們所定義的劃分官僚制（科層制）與行政發(fā)包制的三個維度——行政權(quán)的分配，經(jīng)濟激勵與內(nèi)部控制，與韋伯對科層制特征的描述有著明顯的對應(yīng)關(guān)系。行政權(quán)的分配對應(yīng)著韋伯科層制的第二個特征，行政發(fā)包制意味著在上下級的權(quán)威關(guān)系中，作為下級的承包人享有大量的自由裁量權(quán)（實際控制權(quán)），與官僚制下由法令嚴(yán)格控制的職權(quán)相對應(yīng)。經(jīng)濟激勵（即財政預(yù)算與人員激勵）對應(yīng)著韋伯科層制的第三和第四個特征，行政發(fā)包制意味著財政和預(yù)算包干制，承包人必須全部或局部自我籌資，以完成財政上繳和經(jīng)費支出的任務(wù)，人員的報酬取決于提供服務(wù)的收費或收入分成，這和官僚制的全額財政預(yù)算及人員收入與業(yè)務(wù)活動無關(guān)的固定薪酬形成對照。內(nèi)部控制對應(yīng)著第五個特征，行政發(fā)包制意味著以結(jié)果為導(dǎo)向的考核與監(jiān)控，紀(jì)律、規(guī)則和程序作用有限，而官僚制強調(diào)規(guī)則、程序和法理約束。

行政發(fā)包制的“行政性”內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，發(fā)包人與承包人同處于一個權(quán)威體系，發(fā)包人具有支配性權(quán)力（所謂“權(quán)大一級壓死人”），且雙方處于“不完全契約”的關(guān)系，發(fā)包人有剩余控制權(quán)；這區(qū)別于正常情況下市場外包關(guān)系，雙方處于自由平等的契約關(guān)系。第二，承包人具備晉升到上一級發(fā)包人的可能性，即具有“仕途前景”，如果存在多個相似的承包人，則承包人處于“官場競爭”關(guān)系。晉升序列是決定行政內(nèi)包與外包邊界的核心維度，雖然不是唯一維度（周黎安，2016）。第三，承包人面臨一定的官僚規(guī)則約束和程序控制。而“發(fā)包”所刻畫的是承包方所承擔(dān)職責(zé)的范圍和壓力、自由裁量空間、籌集“預(yù)算外”收入的責(zé)任、參與分享收入的剩余索取權(quán)以及結(jié)果而非程序、規(guī)則導(dǎo)向的問責(zé)與考核。行政發(fā)包制當(dāng)中“行政性”設(shè)置的重大意義體現(xiàn)在：委托人的正式權(quán)威和剩余控制權(quán)是用來控制重大決策，否決、制止和監(jiān)督承包人的決策和行為。上級政府對下級政府定期和不定期的指導(dǎo)、巡視和監(jiān)察，針對某項規(guī)定實施效果的檢查等等，都是委托人的防范和糾偏行為。官僚規(guī)則和程序控制則是約束承包人的常規(guī)化制度設(shè)置。簡言之，“行政性”的核心就是約束“發(fā)包制”在政府內(nèi)部可能造成和放大的扭曲及傷害效應(yīng)，就是試圖通過一系列管控機制、激勵機制（如晉升機制）和官僚規(guī)則，將承包人狹隘自利可能傷及委托人的行為限制在可以接受的范圍。從這個意義上說，政府發(fā)包離開了行政性約束就像脫韁的野馬一樣不可收拾。在政府內(nèi)部引入發(fā)包其實對行政性設(shè)置提出了更多的要求。當(dāng)然，“行政性”設(shè)置越有效，承包人所享受的自由空間就越小，發(fā)包制的成分也就越少。在這種情況下，行政與發(fā)包是替代關(guān)系。[12]

行政發(fā)包制的總體特征是正式組織內(nèi)部的層層發(fā)包關(guān)系，類似于在企業(yè)內(nèi)部引入市場交換關(guān)系，讓原來受行政協(xié)調(diào)和控制的兩個子公司之間的投入產(chǎn)出關(guān)系變成市場的競爭性交易關(guān)系。行政發(fā)包制不同于西歐中世紀(jì)的封建莊園制，后者不存在大領(lǐng)主與小領(lǐng)主之間的行政隸屬和統(tǒng)攝關(guān)系，而是平等的契約關(guān)系和合作關(guān)系。在莊園制下，君主和分封的諸侯或莊園主屬于一種非常松散的“市場交換”關(guān)系，君主分封“采邑”或“莊園”給諸侯和莊園主，換取后者的進貢、效忠和保護，在必要時封建諸侯必須為君主出兵打仗。封建莊園主和諸侯是非常獨立的政治和經(jīng)濟組織，他們擁有自己獨立的行政、土地、軍隊和司法，君王不干涉封建莊園和諸侯的任何內(nèi)部事務(wù)。君王如同在市場上通過支付報酬（如采邑、封地）購買諸侯和莊園的行政和軍事服務(wù)。中國周朝的分封制也不屬于行政發(fā)包制，周王室與諸侯在權(quán)力關(guān)系上沒有嚴(yán)格的統(tǒng)攝關(guān)系，諸侯擁有自己獨立的行政、領(lǐng)土和司法。與西歐封建莊園制所不同的是，周朝的分封更多是基于宗法和血緣關(guān)系。

因此，行政發(fā)包制作為一種混合形態(tài)的組織類型，相當(dāng)于在科層制內(nèi)部引入了“分封”和“包干”的因素，或說在科層制的外殼之下植入了“發(fā)包制”的靈魂。

進一步看，行政發(fā)包制相比科層制來說其整合性和一體化協(xié)調(diào)的程度更弱，但因為承包方擁有較大的剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)，承包方激勵強度較高；相比純外包來說則其整合性和協(xié)調(diào)性則更強一些，畢竟委托人和代理人尚屬于政府內(nèi)部的上下級關(guān)系，在統(tǒng)一的權(quán)威框架之內(nèi)，激勵強度和自由度也相應(yīng)地要弱一些。因此，行政發(fā)包制并不意味著完全沒有一體化協(xié)調(diào)和整合性，它在這方面所呈現(xiàn)的特征，取決于我們要比較的基準(zhǔn)。然而，正是因為行政發(fā)包制糅合了科層制和外包制的特征，它自身往往呈現(xiàn)出一系列看似矛盾的組織現(xiàn)象，比如發(fā)包方占有絕對的權(quán)威和剩余控制權(quán)（即相機干預(yù)權(quán)和否決權(quán)）與承包方擁有充分的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)共存，嚴(yán)格、繁復(fù)的官僚規(guī)則與大量的變通、潛規(guī)則和違規(guī)行為并立，正式與非正式制度高度結(jié)合。

正式制度中的非正式運作及其各種策略運用和變通實踐在社會學(xué)中有大量的研究（王漢生等，1997；歐陽靜，2011；周雪光，2013），這些文獻均以韋伯的科層制為基準(zhǔn)看待中國行政組織內(nèi)的實際運行和策略運用如何有悖于科層理性的原則。從我的角度看，其實這些非正式運作和策略變通正是行政發(fā)包制下正式的權(quán)威關(guān)系和科層規(guī)則、承包方自由裁量權(quán)的積淀以及“結(jié)果導(dǎo)向”的考核邏輯三者之間互動的必然產(chǎn)物。對于嚴(yán)格科層制的一系列系統(tǒng)“偏離”也許納入行政發(fā)包制的分析范疇更容易被解釋，因為后者將這些非正式制度和變通實踐作為“均衡”的常態(tài)現(xiàn)象而不是“偏離”來看待。行政發(fā)包制本身就包含了科層制的權(quán)威性、正式性與發(fā)包制的相機性、便利性和結(jié)果導(dǎo)向的共存與交織。[13]換句話說，用嚴(yán)格的科層制作為我們看待中國政府現(xiàn)象的基準(zhǔn)也許過于理想了，而以行政發(fā)包制為觀察基準(zhǔn)可能提供了更貼近也更有價值的視角。