2.3?歷史原型

行政發包制這個概念的提出對于刻畫中國的政府間關系和政府治理的現實有何特殊的分析意義呢？雖然行政發包制作為一種理想類型無法與中國的現實建立嚴格和精確的對應，中國從古至今的行政體制和治理模式也非一成不變，但是，我們認為，行政發包制適合于中國政府間關系和政府治理一些長期穩定和顯而易見的重要特征。說起中國的政府體制的特征，人們經常認為中國是現代文官制度和科層制的發源地，在歷史上最早引入基于考試招聘政府官員的科舉制，在西方國家還處于中世紀封建制度之時，中國早已是朝廷統一任免地方各級官員，早在隋唐就開始了科舉取士。從這些事實看，使用科層制或官僚制來概括中國政府體制似乎更為合適。然而，我想強調的是，中國政府的科層制與現代韋伯意義上的科層制相比，更多是一個外在的特征和表象，在其核心運行的機制上，其實更接近于行政發包制的一些主要特征，即使今天也是如此。

為了理解行政發包制與中國從古到今的政府間關系治理的現實對應，首先讓我們對中國古代的政府間關系的架構進行一番簡要的描述。我們先從古代的行政管理體制開始，一是因為中國當今的行政體制承襲了古代行政體制的許多重要特征，具有強烈的“路徑依賴”性質；二是古代政府的職責和職權、政府間關系相對單一，因而比較容易看清并概括其主要的特征。一旦解剖清楚古代行政體制的基本特征，再來反觀現今的體制，就比較容易發現兩者的聯系和區別了。

中國自古以來的政府治理具有兩個基本的特征：一是屬地化管理，一是行政逐級發包。我們將看到，這兩者之間有著密切的內在聯系。

中國行政管理體制自古以來就是推行“屬地化”分級管理模式，平民百姓所有的事情均服從其所隸屬的行政管理層級的控制和管理。自商鞅變法以來，“五戶一保，什戶一甲”的戶籍制度和“重農抑商”政策把農民牢牢的限制在土地上，束縛在“生于斯，死于斯”的地緣范圍。政府一直把流民和游民作為對社會穩定的威脅而加以限制，因為流民和游民是“非屬地”的，是對屬地管理的一種沖擊和威脅。[14]在縣以下的鄉村，由鄉紳作為政府的代理人，負責鄉村事務的管理，主要是征斂稅賦。中國鄉村長期以來流行的宗法宗族制，將血緣和地緣紐帶的治理作用發揮到極致，進一步加強了屬地化管理。宗族以族田和義莊為基礎給其子弟提供資助、救濟，設置學堂，傳播詩書禮儀，與此同時又用嚴厲的族規家法制約族內子弟的行為。宗族變成一個縣級以下基層準行政組織，有序管理個體和家族內部的各種事務。

屬地化管理模式最重要的特征是：第一，平民百姓的日常事務（如戶口登記、納稅、訴訟、災荒救濟）只和所在地的地方政府或行政組織發生聯系，并由它直接管轄，與其他層級或區域的政府發生聯系也一定要通過管轄政府這個中介。這個特征的一個直接后果就是信息的屬地化，只有地方政府掌握轄區內百姓的相關信息。這可以解釋為什么長期以來中國的信息收集和匯報一直是采取“層層上報”模式。第二，地域與地域之間橫向聯系較少，各自為政。屬地之間自發自愿的橫向聯系也不被鼓勵，每個地域屬于一個相對自給自足和自我封閉的經濟社會單元。屬地化管理與經濟一體化是內在矛盾的。第三，即使中央的機構派駐地方，其經費、后勤也主要由當地地方政府提供。

自秦漢以來中央和地方的行政關系一直體現出如下基本模式：朝廷無所不管，一切政令條例皆出自朝廷，但具體實施則全部由地方政府負責。一方面，一切權力來自中央。自隋唐以來，中央設置六部，分轄吏、戶、禮、兵、刑、工，即官員任免和監察、財政、禮儀教化、軍事、司法和營造六大方面，無所不包。但另一方面，在地方政府的建制中，唯有州縣一級的行政長官屬于“親民官”，直接和百姓打交道，而在此之上的均屬于“治官之官”（瞿同祖，2003，第29頁）。雖然歷經兩千多年，自秦漢以來基層地方政府的職能和職權結構卻一直非常穩定，歷代縣級長官的職能范圍也大致一致，主要包括征斂賦稅、維護地方治安、倡導教化、主持司法、興修地方公共工程等。事實上，介于中央政府與基層政府之間的各色各樣的督政機構，其設置和功能依不同朝代而變化，如秦漢的郡，隋唐的節度使，兩宋的路，元代以來的省、道，但其職責主要是傳遞和貫徹中央的指令和監督基層官員，這一點倒是亙古不變。

歷史上政府間的關系更像是組織內部的層層發包的關系。中央首先將行政和經濟管理的具體事務全部發包給省一級政府，然后省政府再往下逐級發包，一直到縣鄉一級。上級行政指令和下級政府需要完成的職責可以看作是對發包內容的規定和要求。這些發包內容的規定和要求可以是顯性和量化的，如每年上解的稅賦，也可以是隱性和模糊的，如維持地方治安和禮儀教化。行政事務的逐級“轉包”過程就是政府職責和職權的向下轉移過程，中央以下每一級“承包方”必須向作為發包方的上級政府負責，而每一次發包方都有義務監督所有后續的承包方的職責。縣（鄉）作為最終的承包方，直接面對百姓大眾，具體實施政府管理的各項事務，因此他們屬于“父母官”或“親民之官”，而介于中央和縣鄉之間的地方政府就是政府事務的中間“轉包方”，主要履行控制和監督之責，屬于“治官之官”。

識別行政發包制特征的關鍵，不能拘泥于政府治理的各種正式制度和名義規定，而應關注這些制度運行的常態化特征和隱性規則。在清代，一省之內的所有地方官員，從總督、巡撫到州縣官員，均由吏部任命，屬于朝廷命官。其次，地方政府的物質資產的所有者是皇帝，而不是地方政府。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，這非常形象和準確地說明了皇帝名義上擁有所有臣工的任免權和政府資產所有權的事實。但是在現實生活中，皇帝的絕對權力受制于信息不對稱、交通和通信成本等因素，無論是任免權還是資產所有權實際上程度不同地被地方官員“劫持”。雖然地方官員的任命權在中央，吏部對省以下地方官員的人事任免最終做出正式決定，但省級官員可以就下屬官員的晉升、降級、免職提出建議而施加重要影響。由于吏部不可能獲得關于基層官員的許多具體信息，主要依靠省級官員提供，此時省級官員手上的“建議權”就變成了事實上的“任免權”。政府資產的產權問題也是類似的，皇帝名義上擁有一切政府資產，包括“官田”，但很顯然，政府資產的實際使用權和支配權是在地方官員的手里。按照歷史學家黃仁宇的說法，中國古代政府歷來不善于用“數目字管理”，每年應交的田賦一直是一筆糊涂賬，至于官田等政府資產的數額更是難以統計和掌控了。[15]歸結起來，正因為古代的交通通信技術的落后，加上中國幅員遼闊，各地條件千差萬別，中央的監控能力受到嚴重的限制，這使得名義上屬于中央掌控的人事任命權和資產所有權不得不大打折扣，從而賦予了地方官員事實上的人事控制權和資產支配權。

關于清朝的州縣官和基層政府的特征，馮友蘭先生基于其父親的親身經歷，提供了一段非常形象的描述：

“縣官的收入，無論增加或減少，朝廷是不管的。實際上，朝廷是把這一塊地方包給縣官了，縣官只要把每年規定的銀子定額上繳國庫，就算盡職了。縣官實際上等于一個封君，他所管的一縣就是他的‘采邑’。所不同于古代的封君者，就是古代的封君把采邑的收入全歸自家享受，而縣官則必須照定額向國庫交銀子。在這些地方，可以看出古代分封制的殘余痕跡。縣官確實像個百里侯。”（馮友蘭，2008，第18頁）

上述描述的要點是，州縣官一方面是朝廷任免，處于帝國行政體制的最底層，看上去是科層制的鮮明特征，但是另一方面，州縣官更像是一個封君和百里侯，用我們的術語則是朝廷行政事務和財政任務的承包方，地方政府的治理保留了“古代分封制的殘余痕跡”。這在一定程度上印證了我們前面的觀點：行政發包制的特征在于將發包制的靈魂植入科層制的外殼之內。瞿同組（2003）將清朝的基層地方政府描述為“一人政府”，州縣官儼然成為朝廷基層事務的總承包方。

明清時期的財政制度從名義上說屬于高度集權的管理模式。地方政府并不存在獨立的財政預算，像當今所謂的“一級政府，一級財政”在古代是不存在的。在明代，地方政府征集的稅賦分為“起運”和“留存”兩部分，“起運”屬于上解朝廷或稅源地之外區域的部分，“留存”為保留在本地的余額，可用于地方官員的薪水、生員稟米、宗藩祿稟及地方性的開支（黃仁宇，2001）。最重要的一點是，“留存”并不屬于地方政府可以自由支配的財政收入，理論上它是朝廷留存在地方、讓地方官員托管的收入，如何開支均聽命于朝廷。如果朝廷要求地方政府坐辦，或修建船只，費用也是從留存中支付。在這個意義上，地方官員是朝廷在各地的財務總管，明清時期的政府間財政制度屬于典型的“統收統支”。

然而，明清時期的財政實踐體現出強烈的“財政包干”的色彩，與行政事務的發包制相呼應。長期以來，地方財政采取“雙軌制”運行，以朝廷核定的正額為一軌，正額之外（各種雜稅浮收）為另外一軌，近似于當今中國的預算內和預算外財政的并行。地方政府只需向朝廷上解相對固定的賦稅，而剩下的稅賦用于本級政府的行政支出和地方官員個人的收入，不足部分就全靠各種雜費和附加彌補，對于后者地方官員擁有幾乎完全的自主權。

韋伯在描述中國古代賦稅的“配額化”特點時指出：“官吏就像是封建領主或總督，負責向中央（下級官吏則向州省政府）上繳一定的租稅額，而他自己則從實際征收來的租稅和捐稅中支付行政經費，并將余額保留給自己。”(韋伯，2003，第49頁)比如在兩漢，按規定田賦應該是按比例納稅，十五分之一或三十分之一，但隨著時間推移，地方每年上繳的田賦就逐漸“定額化”了，不再以田畝的變化、糧食的豐歉為轉移（鄭學檬，2000）。在明清也是如此。基層政府向中央上解大致固定的稅賦，剩下部分屬于地方官員的薪俸和地方的一些行政費用，非常類似于“固定租金制”，即上交中央一個大致固定的稅賦（相對于租金），剩余部分歸地方政府使用。在很長的時間里，明代朝廷征收的稅收定額大約在2700萬石（黃仁宇，2001，第56頁）。需要強調的一點是，正如古代皇室收入與國家收入的區分并非涇渭分明一樣，地方官員的個人收入和政府收入也是模糊不清的。比如清代朝廷只給州縣官非常微薄的薪俸，遠不足以支付日常開支。不僅如此，州縣官還需要用自己的薪俸支付雇傭幕僚等相關行政人員的費用。如果考慮到基層地方官員在上繳稅賦時附加的“火耗”和各種雜費，那么地方官員就成為嚴格意義上的稅收承包方了，交夠國家的，剩下就是自己的。清代雍正時期“火耗歸公”的改革就試圖把各種稅收附加予以合法化，先上繳省庫，然后再下撥給地方官員，作為薪俸和其他行政費用的開支，以杜絕官吏的腐敗，但這場改革最后以失敗告終（曾小萍，2003）。

上述分析說明，對于中國的財政體制的理解，不論古代還是當代，如果我們只限于國家正式的財政體系而無視預算外財政的運行，只關注正式制度的規定而忽略非正式規則的變通，那一定會得出非常錯誤的認識和結論。

與財政分成和包稅制相一致的安排是，朝廷或者上一級政府總是希望下級政府減少對上級政府的財政依賴度，盡量使之最小化，讓下級政府成為一個依靠其資源稟賦和財源生存的自給單位。只有在重大饑荒和災害的情況下，上級政府才會啟動應急機制，給予一些救濟和補助。這可以解釋在歷史上中央對地方之間的轉移支付的規模何以那么小，也可以解釋為什么中國各地區之間的經濟發展和人均財政支出水平何以差別那么大。值得我們注意的是，這種上級政府要求下級政府盡可能自力更生、實現財政自給的傳統治理理念一直延續至當代。

黃仁宇在分析明代財政制度時指出：“因為定額制度和稅收收入不足，上級政府通常都將財政責任推給下一級政府，下一級政府為了彌補赤字不得不盡其所能，常常將這些負擔轉嫁給那些被僉派的民間稅收代理人”（黃仁宇，2001，第60頁）。漕糧解運京師，運輸費用卻由納糧戶按比例承擔。軍隊維護理應中央負責，但實際上地方承擔幾乎全部的財政責任。皇帝要求軍隊屯田，至于財力、物力則屯軍自己籌措。一個更極端的發包制的例子是，作為明代國家最大的修造漕船的工廠之一的清江船廠，被分成82個廠，依次分布在淮河岸邊，每個廠的管理者不僅對其正常運轉負責，而且還要為造船計劃籌措船料費用。最后許多廠官不得不自己背負虧累負欠。

行政發包關系不僅出現在中央至地方政府的各級正式層級之間，還出現在州縣官與鄉村之間。美國政治學家杜贊奇研究了在清末民初的現代化過程中國家政權力量對鄉村的滲透和控制（杜贊奇，1995）。在19世紀末期，縣官并不直接與鄉村的農民打交道，而是采取國家經紀型體制來征收賦稅并實現其統治職能。國家經紀型體制包括兩種基本形式，一是“贏利型經紀”體制，即利用下層吏役代理在鄉村的各項事務，尤其是包收稅賦等，吏役從中獲取傭金和非正式的報酬。這是清朝末期國家治理鄉村社會的一種主要形式。這些吏役并非國家正式任命的官員，國家基本不給他們薪俸，或者薪俸非常之低，可以看作是縣官的雇員。杜贊奇指出：“封建國家的代表——知縣，只有將許多行政職能‘轉交’給有辦事經驗的個人或集團，他才能統治約有30萬之眾的縣。而作為回報，這些下層吏役被默許從百姓身上收取‘禮物’而不受嚴厲懲罰。”（1995，第40頁）另一種形式是保護型經紀體制，即村莊自愿組織起來負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務，以避免與贏利型經紀打交道，而出面承擔組織和協商任務的通常是鄉紳。在第二種形式下，國家在征收賦稅和攤派的過程中是以村莊而不是土地所有者的個人為對象，村莊自己制定向各戶攤派的辦法。正如杜贊奇所指出的那樣，在清末民初的現實中，這兩種國家型經紀體制的邊界有時并不清晰。首先，當國家的財政需求不斷增加的時候，鄉紳在征收捐稅時難免以公謀私，保護型功能最終讓位給贏利型體制；其次，在清朝臭名昭著的“包攬”型體制（即由地方劣紳代征糧錢）反映了保護型和贏利型體制的合一。一方面，地方劣紳代平民納稅而從中收取傭金，另一方面，鄉紳代他人納稅也有保護性質，它在一定程度上避免了吏役的掠奪。總之，一方面是國家向吏役和鄉紳發包各種事務，尤其是征收賦稅，另一方面是承包方經費自籌，并從中獲取正式和非正式報酬，與鄉村以上的政府間關系非常類似。

晚清政府在征收商稅時也采取了包稅制，即將商稅征收轉包給私人團體，如牙人。牙人的最初職能是將交易雙方撮合到一起，在當時沒有商業立法保護商人收益的情況下，牙人作為交易的見證人可以為交易提供一定的保證，并提供標準度量服務。民國以后，牙人的主要職能轉向了征取商稅。縣政府邀請各包稅人投標，中標者充當包稅人，他也可以將征收市場上的某種商品稅收權轉包給中層包稅人，后者又轉包或雇傭集市甚至農村的商人代其征取商稅（杜贊奇，1995，第219—221頁）。

上述這些例子清楚地說明，古代時期尤其明清以來的政府管理體制中存在一種明顯的逐級層層發包的傾向，在名義上是“統收統支”的集中預算管理，實際上是典型的“財政包干制”。行政事務的逐級發包和財政包干制是相互支持的。中央盡可能把行政事務層層分解給基層政府[16]，同時也盡可能把財政責任交給基層政府，允許它們自籌經費。明清時期州縣官的名義薪俸非常之低，不足以維持家庭的基本開支，更不用說聘任幕僚和支付官場的應酬。這種低薪的安排進一步表明一切行政經費盡量地方自籌的財政包干原則。這樣，在中央層面，需要處理的事務相對集中，主要維持一個發號施令的權力機構，而不用關心實施中央指令所需的財政經費問題。

在歷史上，行政逐級發包和屬地管理一直是高度合一的。[17]行政逐級發包從來都是以屬地為原則進行的，實行“塊塊”管理；“條條”管理在古代非常少見。古代的漕運和鹽政有點類似于現今的條條管理，但是漕運和鹽政仍然是按照屬地化的原則管理的，即它們所要求的人員、經費和后勤都是由屬地地方政府負責的。按屬地為單位進行行政發包便于界定地方官員作為承包方的行政責任，地域邊界決定了責任邊界，便于實施“誰主管，誰負責”的原則。

綜上所述，行政逐級發包制概括了古代中國政府間關系的幾個基本特征：

第一，委托人的發包指令是逐級向下傳遞的；層級越高的指令越具有權威性，越具有否決權。皇帝作為最高級別的發包方，可以自主決定發包的方式和內容，即所謂的機制設計權，因而是一切權力的中心和來源，地方官員的權力從正式意義上說均是皇帝相機授權的結果。這可以說明中國古代行政體制的高度集權的一方面，

第二，每一級“承包方”只對直接的上一級負責，并以滿足它的要求為主，因為它可以在很大程度上決定本級承包方的去留，即“縣官不如現管”。這可以解釋一個悖論性的現象，一方面，層級越高，權力越大，否決權越大，另一方面，就每一級政府官員的命運而言，直接的上級，而不是最高層，有實際上的決定權和處置權。這種安排容易導致相鄰行政層級之間的串謀，共同對付更高級別的監督，同時也經常導致下級官員對于上級領導的人身依附關系。給定監督費用的存在和串謀的可能，中央對下級政府的監督能力是逐級下降的。“誰來監督監督者”成為一個巨大的挑戰。地方官員手里由此掌握了大量的自由裁量權或合法傷害權，這造成了中國行政管理體制實際上高度分權的事實。

第三，逐級發包的任務最后落實到最基層的承包方具體實施，而它之上的所有發包方都只是在傳遞指令和監督執行；只有縣官是具體管事的，與普通老百姓打交道，而在此之上的官員都是管人的，不直接為老百姓提供服務。這說明上級和下級政府的事權不是分工協作關系，而是層層發包和逐級監督的關系，政府間職責高度重疊和覆蓋。[18]

第四，地方政府尤其是基層政府承包了幾乎所有的公共事務，面臨來自上級的人格化的問責壓力、剛性的財政上解任務，而帝國財政制度賦予的財力又是極其有限的，這導致了地方政府以各種方式征收附加稅，尋求“預算外”收入。當然地方政府施加的苛捐雜稅不完全都是彌補預算內財力的不足，相當一部分其實變成了各級地方官員及辦事人員的個人收入。

上述這些特征孕育在古代政府治理的體制之中，歷經幾百年的滄桑變化，即使到了今天，我們仍然可以看到它們留下的深刻印記。