2.4?新中國(guó)成立以來的演變

新中國(guó)成立以來，中國(guó)政府治理體制發(fā)生了一系列重要變化，在不同層面上對(duì)傳統(tǒng)的屬地化行政發(fā)包制進(jìn)行了程度不同的改造。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，最引人注目的一個(gè)變化是眾多中央垂直管理部門的出現(xiàn)，中央垂直管理和傳統(tǒng)的屬地管理模式相結(jié)合形成了條塊管理的新格局。上世紀(jì)50年代初，中國(guó)采取“一邊倒”的戰(zhàn)略，全面模仿蘇聯(lián)模式，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理強(qiáng)調(diào)中央各部委的直接計(jì)劃管理，形成以“條條”為主的經(jīng)濟(jì)管理體制。全國(guó)大型國(guó)營(yíng)企業(yè)均由中央工業(yè)部門直接領(lǐng)導(dǎo)，地方和企業(yè)的基本建設(shè)計(jì)劃絕大部分由中央部委集中統(tǒng)一管理，主要物質(zhì)的分配權(quán)和定價(jià)權(quán)、勞動(dòng)力配置和工資水平的決定等等也都是由中央集中控制。發(fā)生這些變化的原因不難理解，新中國(guó)成立之初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立和迅速工業(yè)化的目標(biāo)勢(shì)必加強(qiáng)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的計(jì)劃控制，如能源、原材料、鋼材的計(jì)劃調(diào)配，工業(yè)產(chǎn)品跨地域生產(chǎn)和銷售，人員異地調(diào)動(dòng)等等。地域之間的人、財(cái)、物的頻繁流動(dòng)需要有中央機(jī)構(gòu)管理跨地域事務(wù)，而傳統(tǒng)的純粹屬地發(fā)包模式根本無法滿足這些新的要求。

為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的管理，最大限度地控制農(nóng)業(yè)剩余，使之為大規(guī)模工業(yè)化服務(wù)，基層政府的建制從傳統(tǒng)的縣延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部列入政府的正式編制，由上級(jí)任命。由于全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)目太多，古代一直沿襲下來的朝廷任命所有正式官員的傳統(tǒng)自然不可能再繼續(xù)下去了。新中國(guó)成立后縣鄉(xiāng)基層干部不由中央任命，而是由省級(jí)政府任命，實(shí)行下管兩級(jí)的人事管理模式。[19]國(guó)家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，極大地加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的動(dòng)員能力和汲取能力。

與此同時(shí)，新中國(guó)成立之后的政府間關(guān)系還加入了極為獨(dú)特的黨政關(guān)系，貫徹“黨管干部”的基本原則。政府部門的權(quán)力高度集中于黨委，黨委實(shí)行“一元化”領(lǐng)導(dǎo)。黨政干部的觀念和行為受到黨的意識(shí)形態(tài)和組織路線的深刻影響。

然而，上述三個(gè)方面的重要變化并沒有徹底改變中國(guó)政府治理的傳統(tǒng)模式。相反，屬地化行政發(fā)包制的一些核心特征仍然被新中國(guó)承襲下來了，并和上述三個(gè)方面的發(fā)展形成有趣的互動(dòng)、耦合和演化，使得新體制的方方面面都被烙上了舊體制的深刻印記。

從各級(jí)政府行政管理的事項(xiàng)范圍來看，除了國(guó)防和外交之外，中央政府與省、地級(jí)市、縣非常相似，地方政府的事權(quán)幾乎是中央政府的翻版，仍然是一個(gè)層層重疊的設(shè)計(jì)架構(gòu)。政府間事權(quán)的劃分不是按照公共產(chǎn)品的外溢范圍（全國(guó)性還是地方性公共產(chǎn)品）、而是根據(jù)行政隸屬關(guān)系和屬地原則進(jìn)行人為切割和分解。上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的分工很少，基層政府分擔(dān)了絕大多數(shù)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)的具體執(zhí)行。[20]這就是所謂“上下對(duì)口”“上下一般粗”的特征。從這些方面看，新中國(guó)的政府間關(guān)系仍然具有濃厚的行政發(fā)包制的色彩。而新中國(guó)成立之后實(shí)行下管兩級(jí)的人事制度，允許地方政府任命某些層級(jí)的干部，以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立基層政府，事實(shí)上進(jìn)一步加強(qiáng)了行政逐級(jí)發(fā)包的性質(zhì)。

在中央和地方的行政權(quán)分配中，中央負(fù)責(zé)制定大政方針，但中央制定的這些國(guó)家層面的戰(zhàn)略和政策絕大部分是由下級(jí)政府具體實(shí)施，即“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散”。中央保留重大決策權(quán)、否決權(quán)和干預(yù)權(quán)，但事權(quán)下放，下級(jí)政府擁有大量的自由裁量權(quán)。中央統(tǒng)攝重要的人事權(quán)，上級(jí)控制的人事權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)直接的下一級(jí)，而不是對(duì)所有的官員。中央每次提出重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略之后，各級(jí)地方政府都要層層傳達(dá)和部署，戰(zhàn)略目標(biāo)也不斷被分解下達(dá)。在這個(gè)過程中，各級(jí)地方政府被賦予了相當(dāng)?shù)淖灾餍匀?shí)施上級(jí)的任務(wù)和目標(biāo)，如果把各級(jí)地方政府基于自由裁量權(quán)而進(jìn)行的“創(chuàng)造性”實(shí)踐（既有積極意義上的政策變通和制度創(chuàng)新，也有消極意義上的應(yīng)付和走形式）包括在內(nèi)，則更是如此。

即使在最強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中和全局協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃方面，行政發(fā)包的色彩也是明顯的。中央制定全國(guó)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，通常擬定一個(gè)初步輪廓，確定一些控制數(shù)字，然后交給各部門、各省市編制自己的規(guī)劃，然后由中央?yún)R總平衡（薄一波，1991，第290頁）。省一級(jí)又進(jìn)一步向下分解，同時(shí)謀求在本省范圍的計(jì)劃平衡。由于中國(guó)一直缺乏專業(yè)統(tǒng)計(jì)和計(jì)劃人員，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的覆蓋面和精確度無法和蘇聯(lián)老大哥相比，全國(guó)性的計(jì)劃其實(shí)是每個(gè)部門和省區(qū)力圖尋求自我平衡的過程，有時(shí)甚至不得不允許企業(yè)通過灰色市場(chǎng)去購買所需的原材料。所以中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一直就具有中央計(jì)劃和地方計(jì)劃相結(jié)合的特征，計(jì)劃制定過程更像是將計(jì)劃指標(biāo)層層分解、層層分包的過程。

古代傳統(tǒng)的屬地化分級(jí)管理模式也以一種“路徑依賴”的方式得以延續(xù)，而且還有新的發(fā)展。新中國(guó)成立以后中央和地方的關(guān)系由傳統(tǒng)的塊塊管理演變成“條塊結(jié)合，以塊為主”：塊塊管“人、財(cái)、物”，而垂直部門重要負(fù)責(zé)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，這與蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)條條管理的U型結(jié)構(gòu)相區(qū)別。在過去很長(zhǎng)時(shí)間里，中央垂直部門在地方的分支機(jī)構(gòu)仍然在人事和財(cái)政上由地方政府支配，中央條條部門并沒有一個(gè)從上到下的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即編制、人事和財(cái)務(wù)完全與地方獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，這使得中央要做任何事情都必須得到地方政府的配合。1958—1976年間中央和地方之間經(jīng)歷的幾次放權(quán)與收權(quán)運(yùn)動(dòng)都是在屬地和行政隸屬關(guān)系的范圍內(nèi)進(jìn)行的。

中國(guó)在50年代初引入蘇聯(lián)高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理模式，將行政集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)相結(jié)合，是對(duì)政府間關(guān)系的一次重大調(diào)整。但這種移植體制在中國(guó)經(jīng)歷了短暫的實(shí)驗(yàn)之后，很快就與中國(guó)傳統(tǒng)的屬地管理模式發(fā)生了嚴(yán)重的沖突。沖突的根源是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所要求的垂直管理和整齊劃一與中國(guó)屬地化行政發(fā)包制度所需的“各自為政”和“因地制宜”之間的矛盾。1956年毛澤東論“十大關(guān)系”其實(shí)就是在傳統(tǒng)體制與外來體制之間產(chǎn)生沖突的背景下提出的。毛澤東在《論十大關(guān)系》中批評(píng)了蘇聯(lián)的過度集中的計(jì)劃體制，提出要調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”的問題。新中國(guó)成立以后第一次大規(guī)模的權(quán)力下放運(yùn)動(dòng)由此啟動(dòng)，體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)屬地化分級(jí)管理模式的頑強(qiáng)力量。之后中央和地方的關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，但地方分權(quán)化成了主旋律。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府間財(cái)政關(guān)系也很好地體現(xiàn)了從集權(quán)到分權(quán)的變化，并非像人們普遍認(rèn)為的那樣一直維持“統(tǒng)收統(tǒng)支”的集權(quán)體制。[21]50年代初新中國(guó)建立了全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制，中央集中了全國(guó)大部分的財(cái)政收入，并對(duì)地方財(cái)政支出進(jìn)行集中管理。從1954年開始，統(tǒng)收統(tǒng)支的體制逐漸被打破，財(cái)政包干的因素被引入。到了1958年，伴隨著中央向地方政府大規(guī)模分權(quán)和地方工業(yè)的興起，財(cái)政體制也進(jìn)一步走向分權(quán)化。“大躍進(jìn)”造成的經(jīng)濟(jì)混亂局面致使中央決定收權(quán)，重新回到集中管理。70年代初中國(guó)又開始了新一輪大規(guī)模的地方分權(quán)，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例不斷上升，1978年已經(jīng)接近52.6%。70年代后期中央已經(jīng)開始了財(cái)政包干制的試點(diǎn)改革。從這些方面看，中國(guó)的財(cái)政體制即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)呈現(xiàn)高度分權(quán)的特征，與計(jì)劃、投資、物質(zhì)分配等方面的分權(quán)化相一致。當(dāng)時(shí)各種包干形式的制度也時(shí)有出現(xiàn)，如基建大包干、財(cái)政包干等等。

在微觀層面上，屬地管理和行政發(fā)包進(jìn)行了奇妙的組合和發(fā)展，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的組織單元，這就是城市的單位制和農(nóng)村的人民公社。城市居民生活在各類行政、企業(yè)、事業(yè)單位里，即使無業(yè)在家的待業(yè)青年也屬于街道居民委員會(huì)管理；廣大的農(nóng)民則被組織在政社合一的人民公社體制之下。我們一般把國(guó)家行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體和公有制企業(yè)等都統(tǒng)稱為“單位”，幾乎所有的城市居民都隸屬于某個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單位組織。[22]

單位制有兩個(gè)非常鮮明的特征：首先，單位是一個(gè)準(zhǔn)行政的基層組織，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能高度合一，它承擔(dān)了政府應(yīng)該承擔(dān)的大量職責(zé)，比如協(xié)助組織基層人大代表的選舉，落實(shí)計(jì)劃生育和擁軍優(yōu)屬政策，傳達(dá)中央文件精神，向單位成員提供就業(yè)（包括子女）、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房（規(guī)模大一些的單元還有自己的小學(xué)和中學(xué)）等幾乎無所不包的基本服務(wù)和保障。即使作為純粹的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的企業(yè)也采取了單位制“小而全”的模式，企業(yè)職工的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、子女教育和就業(yè)等等事務(wù)都屬于企業(yè)的管轄范圍，即所謂的“企業(yè)辦社會(huì)”。這方面最典型的例子包括企業(yè)為解決職工子女的就業(yè)問題而興辦勞動(dòng)服務(wù)公司，為職工舉辦托兒所、幼兒園。在這個(gè)意義上，單位被認(rèn)為是一種層級(jí)更低的行政管理單元，承接了政府發(fā)包的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，單位領(lǐng)導(dǎo)就成為政府在單位的代理人。和地方政府一樣，單位組織也呈現(xiàn)“全能化”的傾向。單位組織可以看作是中國(guó)政府過程在縱向上的“末梢”，它不屬于一級(jí)政權(quán)組織，但卻屬于政府的在非政府組織的延伸（朱光磊，2002，第306頁）。

其次，單位是高度屬地化的管理組織，單位成員的工作、生活完全依賴于其所隸屬的組織。政府和單位之間的聯(lián)系以垂直控制為主，各單位之間自發(fā)和自愿的橫向聯(lián)系，除非是政府所指定的，一般是禁止的。個(gè)人也不允許在單位之間自由流動(dòng)，單位成員與外界的一切聯(lián)系均通過單位這個(gè)界面發(fā)生。即使到了80年代末90年代初，如果沒有單位開證明，到外地出差住旅館都成問題。事實(shí)上，離開了單位組織，個(gè)人很難生存，而個(gè)人這種對(duì)組織的高度依賴性最后演化為個(gè)人對(duì)組織的完全服從，進(jìn)而為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效動(dòng)員奠定了堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

1958年以后成立的人民公社是與城市單位制在農(nóng)村的對(duì)應(yīng)物，兩者極具同構(gòu)性。人民公社是集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)于一體的單元，農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)、醫(yī)療保障、子女教育都在公社范圍內(nèi)進(jìn)行，并由公社籌資解決。用毛澤東的話說，“還是人民公社好，它的好處是，可以把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵結(jié)合在一起，便于領(lǐng)導(dǎo)。”（《人民日?qǐng)?bào)》1958年8月10日）人民公社這一模式還被推廣到城市，學(xué)校、工廠、街道都辦成公社，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合以及政社合一的社會(huì)組織。后來城市人民公社因浪費(fèi)嚴(yán)重、組織成本過高而最終被放棄了。人民公社實(shí)行的是高度的黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，黨委包辦幾乎一切事務(wù)。

單位制和人民公社把社會(huì)全體成員都置于組織的管理和控制之下，政府管理社會(huì)的交易成本大幅度下降了。政府不需直接接觸個(gè)人，而只需與單位組織發(fā)生關(guān)聯(lián)。社會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)兩極結(jié)構(gòu)：一極是權(quán)力高度集中的國(guó)家與政府，另一極則是大量相對(duì)分散和相對(duì)封閉的一個(gè)一個(gè)的單位組織（李漢林，2004）。而大量的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)則是由政府發(fā)包給各個(gè)單位去負(fù)責(zé)管理和實(shí)施。這讓我們想起中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的宗族組織作為準(zhǔn)行政單位的性質(zhì)。事實(shí)上，單位組織和我們傳統(tǒng)的家族文化以及傳統(tǒng)的家族組織與制度有著割不斷的聯(lián)系和影響（李漢林，2004）。

1978年開啟了中國(guó)改革開放的新時(shí)代，在接下來的30多年的時(shí)間里政府治理體制進(jìn)行了一系列重大改革。從我們的視角看，這段時(shí)期制度調(diào)整與改革直接涉及政府間行政發(fā)包制的一系列深刻的變化，其中主要包含了兩個(gè)時(shí)期，首先是80和90年代屬地化管理和行政發(fā)包進(jìn)一步強(qiáng)化的時(shí)期，其次是2000年以來行政發(fā)包制經(jīng)歷局部改造的時(shí)期。

1979年開始，中央實(shí)施“簡(jiǎn)政放權(quán)”，即把一些屬于中央部委的行政管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給地方，主要下放給了地方政府；許多原來屬于中央直屬的企業(yè)交給地方政府所有；這被學(xué)術(shù)界稱為“行政性放權(quán)”，因離期望的“經(jīng)濟(jì)性放權(quán)”（向企業(yè)放權(quán)）太遠(yuǎn)而屢受抨擊。盡管如此，行政性分權(quán)仍然開啟了一個(gè)政府間關(guān)系的新時(shí)代，自此以后地方政府逐漸獲得了越來越多的自主決策的權(quán)力，如投資決策權(quán)、吸引外資的權(quán)力、企業(yè)的管理權(quán)、對(duì)外貿(mào)易權(quán)等等。深圳、廈門、珠海和汕頭被開辟為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有別的地區(qū)沒有的一些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，成為經(jīng)濟(jì)改革和開放的試驗(yàn)區(qū)，加上自1984年開始建立計(jì)劃單列市以及14個(gè)沿海開放城市，都代表了中央條條部門的權(quán)力進(jìn)一步向地方一級(jí)下放和轉(zhuǎn)移。這些權(quán)力的下放增加了新中國(guó)以來?xiàng)l塊管理中“塊塊”的權(quán)重，使地方政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者變成積極的管理者，大大調(diào)動(dòng)了地方政府參與改革和發(fā)展的積極性。

1980年以來，我國(guó)的干部人事管理制度有一系列重要改革。首先，在地方干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)方面，中央強(qiáng)調(diào)干部的“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”，尤其是注重地方官員在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的績(jī)效。其次，在人事任命上由過去的“下管兩級(jí)”過渡到“下管一級(jí)”的新制度，這賦予了地方政府對(duì)下一級(jí)官員的正式任命權(quán)。由“下管兩級(jí)”過渡到“下管一級(jí)”使得中央管理的干部減少了三分之二，由原來的1.3萬多人減少到4200多人，其余的近9000名干部交給了地方組織部門管理。地方各級(jí)黨委根據(jù)新的干部管理體制也相應(yīng)下放了人事權(quán)，直接管理的干部也相應(yīng)減少了三分之二（陳鳳樓，2003，第238頁）。在人事任命上，“下管一級(jí)”的體制更接近行政逐級(jí)發(fā)包的特征。

改革開放以來，中國(guó)沿襲了中央提出重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、各級(jí)地方政府層層傳達(dá)和部署、層層分解與包干的做法。80年代中期以來政府間各種形式的“責(zé)任狀”和量化的目標(biāo)責(zé)任制成為政府間行政管理的慣例，目標(biāo)責(zé)任制涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、環(huán)境治理、扶貧救濟(jì)、疾病預(yù)防等政府職責(zé)的各個(gè)方面（榮敬本等，1998；王漢生、王一鴿，2009）。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資上，各地政府間通常采取簽訂政府責(zé)任狀的形式，下級(jí)政府或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些數(shù)字指標(biāo)承擔(dān)行政責(zé)任。計(jì)劃生育對(duì)地方官員長(zhǎng)期采取“一票否決”的問責(zé)制。“壓力型體制”和“政治承包制”越到基層表現(xiàn)越為明顯。近年來關(guān)于地方政府處理維穩(wěn)和信訪問題，中央明確提出“包息包訟”的要求，信訪治理在基層流行“包保責(zé)任制”（田先紅，2012）。

在環(huán)境治理方面，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包干制較為普遍。例如，無錫為治理太湖的污染，2008年首次推出“河長(zhǎng)制”，由無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任64條河流的“河長(zhǎng)”。河長(zhǎng)制被云南昆明借鑒用于治理滇池，逐漸在全國(guó)推廣。浙江省為進(jìn)一步推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，2013年也大規(guī)模實(shí)施“河長(zhǎng)制”，從省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，全省至少有1500名“河長(zhǎng)”“上崗”工作。在一些地方，甚至在村一級(jí)還設(shè)立了由村官擔(dān)任的“河（段）長(zhǎng)”，層層落實(shí)，層層分解，把責(zé)任具體落實(shí)到每一個(gè)河流的斷面。浙江省蘭溪市地處金華江的下游、錢塘江的中上游，是金華、衢州兩市大部分河水的交匯地，治水任務(wù)十分繁重。因蘭江支流滸溪的排污問題被媒體曝光，蘭溪市委書記吳國(guó)成向浙江省有關(guān)部門立下“軍令狀”：由他來任這條蘭溪最臟河流的“河長(zhǎng)”。[23]

包干制也引入地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和規(guī)劃。例如，2008年金融危機(jī)之后上海決心發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，列出九大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)，以上海市委市政府領(lǐng)導(dǎo)“責(zé)任包干”的方式加以落實(shí)，上海市委書記親自掛帥落實(shí)“新能源”和“新能源汽車”；上海市市長(zhǎng)落實(shí)“民用航空制造業(yè)”和“先進(jìn)重大裝備”。在很多地區(qū)，重要企業(yè)和重大項(xiàng)目也經(jīng)常是以領(lǐng)導(dǎo)包干的方式進(jìn)行日常管理和責(zé)任落實(shí)，既便于工作分工，又利于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的潛能。

更關(guān)鍵的是，對(duì)于上級(jí)指定的任務(wù)目標(biāo)，下級(jí)政府通常需要全力調(diào)動(dòng)自身的財(cái)政和其他資源去完成，經(jīng)常的情況是“中央請(qǐng)客，地方買單”，或者“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”。而為了完成上級(jí)任務(wù)和籌集必要的財(cái)政資源，地方政府又是“八仙過海，各顯神通”。這對(duì)應(yīng)著行政發(fā)包制中的財(cái)政和預(yù)算包干制的情形。行政發(fā)包制的“財(cái)政分成”特征在改革開放之后尤其突出。上世紀(jì)80年代初期開始至1993年中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)入了一個(gè)較為徹底的“財(cái)政包干制”的時(shí)代：“交夠中央的，剩下就是省里的”。1994年進(jìn)入“分稅制”時(shí)代之后，中央和地方仍然是在維持過去的事權(quán)分配的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不同稅種收入的分享，行政事務(wù)的層層發(fā)包格局并未改變，省以下還是“財(cái)政包干制”。預(yù)算外資金長(zhǎng)期以來在地方政府的財(cái)政收入中占據(jù)重要比例，一直扮演著補(bǔ)償?shù)胤秸A(yù)算內(nèi)收入不足的角色。[24]

除了從中央到地方各級(jí)政府間實(shí)行“財(cái)政包干制”，各色各樣的“包干制”貫穿了中國(guó)許多經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。1979年農(nóng)村地區(qū)推行聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，即所謂的“包產(chǎn)到戶”。1981年國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)中開始推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，給予企業(yè)更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但與此同時(shí)強(qiáng)化企業(yè)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即上繳利稅的責(zé)任。經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制成為80年代至90年代初期國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)基本思路。雖然承包經(jīng)營(yíng)的形式各異，但基本思路是“包死基數(shù)，確保上交，超收多留，欠收自補(bǔ)”（宋新中，1997年，第481—482頁）。1987年，中國(guó)進(jìn)入全面的包干制，在企業(yè)、財(cái)政、外貿(mào)、投資、信貸五大領(lǐng)域?qū)嵭袆潐K包干。

“包干制”還推廣到了事業(yè)、行政單位的預(yù)算管理制度。改革開放之前事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的預(yù)算管理基本上采取統(tǒng)收統(tǒng)支的形式。從1980年起，國(guó)家對(duì)文教、衛(wèi)生、科學(xué)、體育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利及氣象等事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)試行“預(yù)算包干”的辦法，即經(jīng)費(fèi)包干，節(jié)余留用，超支不補(bǔ)。與此同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)一切有條件組織收入的事業(yè)單位挖掘潛力，合理組織收入，解決經(jīng)費(fèi)不足的問題。單位可以從節(jié)余的經(jīng)費(fèi)中提取一定比例的福利基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于改善單位職工的福利待遇。

即使到了今天，預(yù)算包干制仍然是一種普遍的行政體制的預(yù)算管理方式。在許多地區(qū)，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位（如大學(xué)、醫(yī)院、研究所）的財(cái)政預(yù)算撥款主要是根據(jù)人頭費(fèi)來撥款，只能夠保證這些單位最基本的辦公經(jīng)費(fèi)，除此之外的經(jīng)費(fèi)來源必須依靠各種方式創(chuàng)收，比如收費(fèi)、罰沒以及從事營(yíng)利性活動(dòng)。這就相當(dāng)于這些行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位與財(cái)政部門簽訂了一個(gè)預(yù)算包干合約，上級(jí)撥款只負(fù)責(zé)最基本的支出，超收自用，短收不補(bǔ)，上級(jí)部門只給政策不給錢。[25]周天勇等（2008）指出目前行政體制最大的問題之一是“稅收權(quán)的外延”（即行政事業(yè)單位的收費(fèi)行為）和行政事業(yè)單位的商業(yè)化，使得中國(guó)大量的財(cái)政收支都高度分散在政府的各個(gè)部門，出現(xiàn)了“國(guó)家財(cái)政部門化”的趨勢(shì)。這些問題的存在，周雪光（2005）稱之為“逆向軟預(yù)算約束”，從我們的角度看，其實(shí)是行政發(fā)包制下預(yù)算包干的必然產(chǎn)物。

地方政府的工作績(jī)效要接受上級(jí)政府的驗(yàn)收考核，這種績(jī)效考核更多是結(jié)果導(dǎo)向的，以結(jié)果論英雄。行政事務(wù)層層發(fā)包之后，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察能力其實(shí)相對(duì)有限，只能依靠例行檢查、專項(xiàng)整治和結(jié)果考核進(jìn)行內(nèi)部控制。尤其在90年代以來政府間各種形式的目標(biāo)責(zé)任制、承包責(zé)任制非常盛行，各種評(píng)比排名、末位淘汰大行其道。這些做法的核心特征是程序和規(guī)則作用的弱化，結(jié)果決定一切。

以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包，高度依賴于各級(jí)地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查，這三個(gè)方面恰好構(gòu)成了我國(guó)政府間關(guān)系和行政治理的基本特征。三者相互聯(lián)系，內(nèi)在一致，呈現(xiàn)為一個(gè)系統(tǒng)的三個(gè)側(cè)面，而這正是行政發(fā)包制的核心內(nèi)涵。

80年代初開始事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)依次從中央向地方政府的轉(zhuǎn)移和集結(jié)，事實(shí)上是突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)地方政府的嚴(yán)重束縛，使之變成一個(gè)行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的真正承包者。蘇聯(lián)高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制作為我國(guó)曾經(jīng)全心效仿和強(qiáng)制嵌入的模式終于被徹底摒棄了。在一定意義上，我們又回歸到了傳統(tǒng)的行政管理體制，即屬地化行政逐級(jí)發(fā)包制，在這種體制下地方政府享有大量的正式或非正式的自主權(quán)。所不同的是，在古代傳統(tǒng)體制下，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能非常有限，而1949年以后中國(guó)處于工業(yè)化和城市化的重要階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府的重任，已不是古代兩千年長(zhǎng)期維持的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所能比擬。改革開放之后，地方政府承擔(dān)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的重任。后面的發(fā)展過程清楚地表明，中國(guó)在事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)方面一系列分權(quán)改革重新塑造了地方政府在改革開放過程中的特殊角色，為中國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了前所未有的活力，為一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡奠定了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。蘇聯(lián)體制在中國(guó)的命運(yùn)使我們?cè)俅握J(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政力量的巨大影響，為我們研究體制嵌入問題和制度的路徑依賴提供了絕好的案例。

隨著地區(qū)放權(quán)，尤其是鄧小平南方談話之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期。價(jià)格管制的逐步放開、國(guó)企改制和非公有經(jīng)濟(jì)的興起，使得傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成為資源配置的主導(dǎo)力量。如果說1949年后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的確立和前蘇聯(lián)模式的引入尚未在根本上沖擊傳統(tǒng)的政府間關(guān)系的基本架構(gòu)，有些方面屬地化發(fā)包的特征還有加強(qiáng)（如單位制的形成），那么，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所帶來的沖擊則是根本性的和全方位的。90年代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的屬地化的行政發(fā)包體制正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)基本方面。一方面，傳統(tǒng)屬地化管理的基礎(chǔ)——即個(gè)人和企業(yè)對(duì)屬地的依賴關(guān)系（如個(gè)人對(duì)戶籍和單位的依賴、企業(yè)對(duì)政府的依賴）在市場(chǎng)力量的沖擊下被嚴(yán)重削弱，個(gè)人和企業(yè)的跨地域流動(dòng)性不斷增強(qiáng)；另一方面，傳統(tǒng)的以屬地為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制日益成為市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的嚴(yán)重障礙。市場(chǎng)化的發(fā)展意味著生產(chǎn)要素沖破一切地域的阻隔和壁壘跨地域充分流動(dòng)，從而在根本上沖擊著屬地化行政發(fā)包制的制度邏輯。下面我們進(jìn)一步闡釋這兩方面的挑戰(zhàn)的具體含義。

首先，一個(gè)值得注意的巨大變化是，新中國(guó)成立以后形成的具有屬地管理和發(fā)包特色的中國(guó)單位制在改革浪潮中逐漸瓦解和消失。人民公社制度早在1984年就被廢除，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行致使農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的聯(lián)系大為減弱，與此相聯(lián)系，以前由集體提供的農(nóng)村合作醫(yī)療和福利制度因經(jīng)費(fèi)來源問題難以為繼。在城市，始于上世紀(jì)90年代中后期的“抓大放小”和國(guó)有企業(yè)改制致使大量國(guó)有企業(yè)被拍賣或收購，累計(jì)幾千萬工人下崗。住房制度改革取消了長(zhǎng)期以來的單位福利分房的政策。傳統(tǒng)的企業(yè)辦社會(huì)的社會(huì)福利模式已經(jīng)徹底退出歷史舞臺(tái)。農(nóng)民工大量涌入城市，城市職工經(jīng)常變換工作，跨地流動(dòng)。個(gè)人與單位的聯(lián)系不再是過去的依附和隸屬關(guān)系，更多是一種市場(chǎng)契約關(guān)系，員工進(jìn)入和退出單位變得非常自由。企業(yè)和個(gè)人不再固定地束縛于某個(gè)屬地。在跨地域流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的條件下，屬地化管理面臨的問題越來越多，管理效率將不斷降低。比如隨著單位制的消失，居民小區(qū)等各類社區(qū)成為城市基層政府面對(duì)的治理對(duì)象，社會(huì)管理模式必須創(chuàng)新。另外，城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障已經(jīng)逐漸脫離所在單位，走向社會(huì)化管理的模式，但目前仍然采取屬地管理的原則，這和人們跨區(qū)域流動(dòng)性不斷加強(qiáng)的事實(shí)必然產(chǎn)生矛盾。

其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一體化與傳統(tǒng)的屬地化行政發(fā)包制的沖突日益突出。這里我們?cè)嚺e兩例加以說明。第一個(gè)例子是大眾非常關(guān)注的“假冒偽劣商品”的問題。從80年代后期以來，產(chǎn)品質(zhì)量問題一直困擾著廣大的消費(fèi)者和企業(yè)，各種假冒偽劣商品泛濫成災(zāi)，制假販假技術(shù)也是“日新月異”，令人目不暇接。近年來中國(guó)產(chǎn)品的質(zhì)量問題在國(guó)外市場(chǎng)上不斷引起關(guān)注，還演變成中美經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略對(duì)話的議題之一。在這個(gè)問題的背后當(dāng)然和中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育階段有關(guān)，如產(chǎn)業(yè)集中度低，一些中小企業(yè)不關(guān)心產(chǎn)品的名牌和長(zhǎng)期聲譽(yù)，成為假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售主體。除此之外，產(chǎn)品質(zhì)量問題還與政府監(jiān)管缺位和司法裁決懲罰不力有著密切關(guān)系（周黎安、崔兆明，1996）。中國(guó)目前產(chǎn)品質(zhì)量問題仍然是以屬地管理為主要原則，而地方政府和司法部門均有地方保護(hù)主義傾向，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不愿意對(duì)本地的企業(yè)采取嚴(yán)格的監(jiān)管和執(zhí)法。Eberhardt等（2014）發(fā)現(xiàn)，各省治理違規(guī)虛假醫(yī)藥廣告的案例中來自外省企業(yè)的廣告占了90%以上，也就是說，所謂的處罰虛假廣告其實(shí)是變相地保護(hù)本地企業(yè)和官員的利益。與此相聯(lián)系的是司法地方保護(hù)主義，它不僅表現(xiàn)在對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的處理上，在其他一些領(lǐng)域也程度不同地存在，比如對(duì)上市公司的違法行為的判決。這使得我們?nèi)狈Κ?dú)立于屬地影響的全國(guó)統(tǒng)一的司法體系，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和司法公正。

第二個(gè)例子是關(guān)于企業(yè)和個(gè)人征信體系的建設(shè)問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要建立在個(gè)人和企業(yè)的信用之上，而社會(huì)征信體系的建立必須依賴于一種高度集中的信息數(shù)據(jù)庫。在發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)、日本），私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的征信業(yè)為全社會(huì)潛在用戶有償提供個(gè)人和企業(yè)的征信服務(wù)，一個(gè)人或企業(yè)一旦有失信記錄將失去貸款、租房等許多機(jī)會(huì)。征信記錄體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石之一。在中國(guó)目前的情況下，征信業(yè)尚不發(fā)達(dá)，更嚴(yán)重的問題在于，企業(yè)和個(gè)人的基礎(chǔ)信息和信用信息分散在各個(gè)屬地和職能部門之間，當(dāng)前我國(guó)條塊分割的信息管理體制導(dǎo)致征信信息過度屬地化和分散化，無法在一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的信息平臺(tái)上進(jìn)行整合。

醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)體系的建立同樣面臨上述問題，即如何從一個(gè)以屬地為原則的保障服務(wù)體系過渡到全國(guó)統(tǒng)一的保障服務(wù)體系，以最大限度地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，保證基本公共服務(wù)的均等化，同時(shí)又為公民的自由遷徙提供便利。目前統(tǒng)計(jì)、環(huán)境保護(hù)仍然具有非常強(qiáng)烈的“塊塊”管理的特征，受到屬地分級(jí)管理的支配和影響。

這些例子說明，傳統(tǒng)的屬地化行政發(fā)包制無法解決全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供問題，如穩(wěn)定的金融秩序、良好的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系、統(tǒng)一的司法體系、全國(guó)性醫(yī)療和社會(huì)保障體系、企業(yè)和個(gè)人征信體系等。而這些公共產(chǎn)品構(gòu)成市場(chǎng)有效秩序的技術(shù)和制度基礎(chǔ)。如前所述，在屬地化分級(jí)管理模式下，社會(huì)公共產(chǎn)品的提供不是按照公共產(chǎn)品的覆蓋范圍而是按照行政隸屬關(guān)系和屬地化原則管理。屬地化的行政發(fā)包制的核心是將一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)盡可能發(fā)包給一個(gè)個(gè)相對(duì)分割的屬地，以減輕中央的統(tǒng)轄負(fù)擔(dān)，而不論這些事務(wù)的性質(zhì)是屬于局部的公共產(chǎn)品還是跨地域的全國(guó)性的公共產(chǎn)品（如教育、司法服務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量信息、個(gè)人與企業(yè)的誠(chéng)信信息、社會(huì)保障等）。地方官員之間的政治錦標(biāo)賽則進(jìn)一步固化了這些全國(guó)性公共產(chǎn)品的屬地化和局部化的特征。因此，那些本質(zhì)上屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)在屬地間進(jìn)行了人為的切割。[26]

以1994年分稅制改革為起點(diǎn)，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的“垂直管理的收權(quán)浪潮”。分稅制改革對(duì)中央稅和地方稅進(jìn)行區(qū)分，相應(yīng)地，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也成立了國(guó)稅局，與地稅局分開，國(guó)稅局由中央直接提供行政經(jīng)費(fèi)，人員任命權(quán)也獨(dú)立于地方政府。這改變了過去由地方政府代收的做法。中國(guó)“條條”部門的垂直化管理出現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)。一是中央推行對(duì)國(guó)稅、銀行、海關(guān)、海事和糧食儲(chǔ)備管理等部門的中央垂直管理；二是對(duì)“條條”部門的省（市）層級(jí)上的垂直管理，如2000年工商、技術(shù)監(jiān)督、藥品檢驗(yàn)監(jiān)督等部門由以前的“塊塊”管理變成省以下的垂直管理體系。[27]一方面是越來越多的部門垂直管理，另一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設(shè)立，在一些區(qū)域中心城市，如上海、廣州、成都等，已云集了銀監(jiān)、證監(jiān)、審計(jì)、環(huán)保、國(guó)土等來自不同中央部門的大區(qū)機(jī)構(gòu)，對(duì)地方形成近距離監(jiān)督的態(tài)勢(shì)。所有這些改革，一方面是滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的新的要求，另一方面，分稅制改革之后的中央財(cái)力的大幅度上升為改革奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

在這些收權(quán)過程中，有一些重要的變化值得注意。在1993年以前，中國(guó)實(shí)行“條塊管理，以塊為主”的原則，即條條部門只提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人財(cái)物均由地方政府提供，“屬地化管理”的色彩非常濃厚。所以垂直管理不得不受到地方利益的牽制，尤其是地方政府控制了垂直部門在地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人事任命權(quán)，當(dāng)?shù)胤嚼媾c垂直部門的利益出現(xiàn)沖突時(shí)，地方利益通常占據(jù)主導(dǎo)。當(dāng)前的垂直管理與以前的“條條”管理的不同之處是，在人事任命、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面完全由上級(jí)統(tǒng)一管理，而不再依賴于地方政府。國(guó)稅、海關(guān)和銀行的垂直化管理旨在突破屬地的約束，讓部門的管理真正擺脫地方政府的利益牽制。最近司法的垂直化管理進(jìn)入正式的改革議程。在這個(gè)意義上，這些改革真正觸及到了中國(guó)流行了兩千多年的屬地化管理體制的核心。