2.5?行政發包程度和范圍的決定因素

雖然我們用行政發包制概括中國政府間關系和政府治理的核心特征，但在政府管理的不同領域，行政發包程度還是有差異的。[28]國防、外交、鐵路都是中央直接控制，行政發包成分很少，一些長期性或階段性國家級戰略產業和項目（如航天技術、南水北調工程）也是以中央管理為主，地方支持為輔。教育、醫療衛生、環境治理、扶貧救濟等則是屬地層層發包管理的事務。當然，即使在國家級項目上，如航天技術和南水北調工程，也存在局部發包的成分，如地方屬地上的支持；所以與那些較為純粹的屬地發包制相比更多的是一種程度的區別。有些領域，如人民銀行和海關，曾經是屬地發包式的管理模式，后來改為中央垂直管理。因此，一個核心問題的是：行政發包事務的范圍和程度是如何決定的？

關于行政發包和科層治理的決定因素，我們在理論層面上延續威廉姆森交易費用經濟學的思路（Williamson，1975，1985），將行政治理的基本分析單位聚焦于單項的政府事務或由需求方（公眾）和供給方（政府）完成的行政服務交易。行政服務的類型和特性本身決定行政治理模式的選擇。Hart，Vishny和Shleifer（1997）從不完全契約理論出發，以監獄管理為例，考察了政府服務內部生產和外部發包的邊界和范圍。他們認為監獄管理的質量要求和成本壓力是決定該項公共服務是政府內部提供還是外包給市場的核心因素。我們沿襲了他們的研究思路，但是在行政治理的背景下拓展了公共服務的質量要求和成本壓力的具體內涵，尤其是引入了合法性預期、統治風險和財政約束等新的分析維度。概括起來，主要有兩大類的因素決定行政發包程度和范圍，一類因素與公共服務的需求有關，涉及公眾或公共服務對象對政府服務的質量要求以及這些質量要求對發包方形成的責任壓力；第二類因素與公共服務的供給有關，涉及公共服務提供所需付出的各類成本。[29]

先說公共服務的需求。公共服務區別于私人服務的根本點在于，私人服務只和個人的偏好滿足相關，而公共服務具有一定的政治屬性，如公眾是否可以參與公共服務的集體決策，是否依法行政，是否體現公平和公正的原則，公眾有抱怨是否可以起訴和投訴，官員是否面臨公眾問責等等，都是與公共服務相伴隨的質量特征。而公眾的質量偏好和權利意識的強度，或者說公眾對公共服務質量的敏感度與問責訴求、合法性預期及權利意識又密切相關。公眾這些對于公共服務的質量訴求，最終能否成為對發包方的有效約束和壓力，則取決于相關的政治制度安排，如是否通過選舉決定政治家的當選、司法是否獨立、行政決策和行為是否受到法律約束等等，這些政治變量在目前的行政發包制理論中屬于外生給定的參數。

周黎安、王娟（2012）從上述角度解釋了赫德為什么擯棄了清朝傳統的行政發包治理模式，引入西方嚴格的科層制治理中國的海關行政。赫德主持的外籍稅務總司作為一個代理方，面臨多個利益沖突的委托方，如清朝的總理衙門、各國的駐華使節和外國商人，這些都是獨立和強勢的利益集團，任何一方遇到不公正待遇，都會強烈和公開地表達出來，對總稅務司造成問責壓力。為了避免各方可能產生的質疑，赫德的應對是確立現代的科層制，以集中的行政權力，嚴格的預算管理，接近于效率工資的薪水和福利待遇[30]，清晰嚴格的程序和規則，打造一個高效和清廉的海關行政隊伍，接受所有相關委托人的監督和問責。赫德還成立一個由中方官員、外方領事和稅務司構成的法庭和仲裁委員會，處理可能產生的糾紛和訴訟，給予商人上訴和申訴的機會。為避免被起訴或投訴，維護規章制度和規則程序的有效性、控制自由裁量權就成為赫德著力打造的目標；信息公開、程序透明和高效率是赫德應對各方問責的“利劍”。正是這種多元化的利益訴求和問責壓力使得政治家（代理人）必須按照法律和規則辦事，要求政府機構建立并嚴格遵守規則和程序。

在上述框架下，我們也可以理解為什么在中國古代盛行稅收承包制。給定中國各地如此復雜的地形條件以及耕地和人口的持續變化，別說中央無法獲得各地田畝和人丁的實際數字，即便縣官也難以實時掌握這些信息。在這種情況下，與其嚴格按照官方稅率征收并實施稅收上解，還不如規定一個固定化的稅額。固定化的稅額至少帶來三個好處：一是便于上級政府的控制和問責，不用監督具體實施過程；二是減少了地方官員可能編制各種借口或造假而少交稅的自由裁量權（如隱瞞人口和土地的增長）；三是便于百姓監督，朱元璋甚至下令把每縣的納稅額刻在石頭上，豎在村頭，不讓地方官吏隨意征稅。所以，從中央來說，收取一個大致固定的稅額是一個非常理性的選擇。

公共服務還有一個區別于私人服務的重要維度，那就是公共服務帶來的潛在的統治風險。統治風險主要包括國家分裂、社會暴動和革命對統治權帶來的直接威脅（我稱之為直接的統治風險），以及社會經濟方面的失序和波動帶來的不穩定，如金融和債務危機、大規模失業和巨大的貧富差距引起的社會不滿，我稱之為間接的統治風險。[31]公共服務帶來的統治風險與公共服務的質量壓力是密切相關的，之所以出現直接或間接的統治風險是因為統治者未能有效提供最基本的公共服務，或者提供的公共服務質量遠低于預期引發了公眾的強烈不滿。

顯然，潛在的統治風險是治理機制的設計者必須考慮的核心因素之一。不同國家因政治體制的差異，同樣的公共服務面臨的統治風險也各不相同。在美國聯邦制下，聯邦、州和地方政府的行政首腦均由轄區內的選民選舉產生，各自的職責邊界相對清晰，作為有限政府，行政首腦所負的行政責任也是相對有限的。比如地方政府債務超過一定臨界水平地方政府可以宣布破產；如果經濟形勢不好，或出現重大社會和經濟失序，民眾重新選舉新的政府上臺。在成熟發達的民主政體下，直接的統治風險小，所需防范的是間接的統治風險。對于政府債務的潛在危險，各級政府的議會對政府預算和發債規模進行控制。如果議會控制失效，最后的防護欄是政府破產或政府更替。而在類似中國這樣的威權體制下，在應對統治風險方面（如債務風險）面臨兩個問題，第一，各級地方政府的決策和行為除了受制于上級政府的以外，橫向的制約和監督力量相對弱小；這樣容易導致統治風險的發生（如債務風險、暴力拆遷導致群體性事件和上訪）（曹正漢等，2013）。第二，任何層級政府的問題和隱患如果處理不好都有可能演化成為中央政府的問題和隱患，中央政府成為各種社會和經濟問題引發的統治風險的最終承擔者。所以，與西方成熟的民主政體相比，集權政體的最高統治者對于各種潛在的統治風險非常敏感，許多中央層面的嚴密管制都是針對統治風險的控制而設計的。

從公共服務的供給角度看，提供公共服務的成本因素包括兩類成本：一是財政或預算成本，提供公共服務耗費人力、物質投入等相關成本，需要由財政或預算投入支付，而這些投入又取決于征稅和收費的成本。這是發包方和承包方都必須面對的財政和預算約束。二是發包方監督和協調承包方（代理人）的成本，即代理人成本，這方面的成本與政府治理的疆域大小、層級多少以及代理人的數量直接相關。

這里要特別強調發包方所面臨的財政約束，這是流行的委托代理理論或政府治理理論涉及較少的方面。[32]中央政府面臨的財政壓力是導致發包制的一個極為重要的因素，而財政約束更多是與國家稅收征收能力相關聯。在古代，“王政不下縣”的約束之一是國家對農業剩余汲取能力有限，無法支持一個龐大的官僚組織。80年代初開始中央引入財政包干制也是與當時中央政府面臨的財政困難有很大的關聯。

需要指出的是，公共服務所面臨的質量壓力或統治風險與治理成本（財政約束和行政監督成本）之間在威權體制下是一對矛盾，按照相反方向變化。[33]委托人采用行政發包制而非科層制可以減少國家治理的財政成本和行政監督成本，但因為賦予了承包方一定的決策權和相當的自由裁量權，又容易導致質量壓力和統治風險的上升。因此，委托人在決定是否內部發包以及發包范圍時面臨一個基本的權衡，即公共事務的質量壓力（統治風險）與成本壓力之間的權衡，兩者難以兼得。如果來自公眾的質量壓力大，委托人則不得不支付更高的行政成本去滿足人們的質量要求。[34]如果公共服務的統治風險上升，委托人必須更多采取集中控制、減少發包的方式應對。如果公眾的質量壓力小，委托人就會更多地考慮節約公共服務的成本，控制成本將成為最重要的優化目標。所以，當委托人面臨的質量壓力上升的時候，行政治理將更偏向科層制，遠離行政發包制。給定公眾對服務質量的訴求，治理成本的上升將導致行政治理中發包成分增加，科層制或官僚制的成分減少。這里公共服務的質量壓力更多影響到行政治理中規則運用和財政預算包干的比重，統治風險的壓力更多影響行政權的集中與下放。

上述關于行政發包制及其決定因素的理論有助于我們理解中國國家治理長期呈現的一系列重要特征，也有助于理解最近十余年中國正在經歷的國家治理制度的一些變革。

我們首先來探究中國長期以來推行行政發包制的組織邏輯，或者說隱含在這種特定行政治理模式背后的成本—收益的權衡。

作為所有權力集于一身的中央政府，主要需要完成兩項基本任務：一是為廣大百姓提供基本的公共服務，維持政權的長期穩定；二是保證下放給行政代理人的權力不被濫用，中央的政令能夠暢通無阻。這兩項任務本質上是沖突的：一方面，為了給廣大百姓更好地提供公共服務，就必須盡可能把權力下放給基層政府，因為基層政府相對來說更了解當地民眾對公共服務的偏好；從公共服務的角度，統治者應該盡可能選擇分權。另一方面，給定下級政府的官員目標和利益不同于中央政府，下級官員的行為不易監督，權力下放就意味著權力有被濫用的危險，甚至被架空，而且權力下放越是到基層，監督就越困難，權力被濫用的威脅也就越大。所以從監督和控制的角度，統治者應該盡可能選擇集權。

統治者的兩難選擇本質上是一個集權與分權的內在矛盾，而矛盾發生的根源在于信息收集和監督的成本。如果地方政府的行為能夠很容易被監督，或有關信息很容易被獲得，那么，統治者可以把權力下放而不必擔心權力濫用的問題。因此，監督和控制代理人的權力使用是集權組織最大的一項任務，而它在機制設計時最核心的考慮是如何讓下屬做事的同時不會壞事，在兩者沖突中尋求平衡。我們看到的歷史上央地關系的不同治理方式（如分封制、官僚制）都是尋求如何平衡集權與分權的利弊的結果。

對于古代統治者來說，在決定采取何種政府間關系的治理方式時面臨兩個最重要的約束：信息約束和財政約束。第一個約束來自信息不對稱所帶來的中央政府監督地方政府行為的困難。地方政府作為代理人知道自己是否嚴格執行了上級的指令，知道自己是否有偷懶、瀆職、貪污等行為，而中央或上級政府相對來說不太容易知道。中國古代是一個幅員廣闊、自然條件差別很大的國家，交通和通信條件很不發達，中央的一紙命令要傳達到基層政府尚要花費數日甚至數月的時間，遑論及時掌握和監督地方官員的動向和行為。即使到了今天如此發達的交通通信設施和眾多的媒體，中央監督地方政府還是極其困難，那么古代中央政府要監督和控制地方政府的艱難程度就可想而知了。更致命的問題是，作為轄區內的公眾本來比中央政府更了解地方政府的行為，擁有更多的信息，但是古代集權體制實際上排除了民眾作為正式監督者的可能。根據經濟學的觀點，如果中央政府監督越容易，就越容易采用獎勵或懲罰手段激勵代理人，委托人需要給代理人的授權就越小，權力可以向上集中（Holmstrom and?Milgrom，1991，1994）。反之，如果監督非常困難，委托人就可能采取授權和發包的方式讓代理人完成工作（Prendergast，2001）。

古代統治者選擇是否采取集權型的官僚制，國家稅收能力是一個極為重要的約束條件。采取韋伯意義上的官僚制要求提供集中統一的預算和財政支持，如果不采取行政和財政發包的形式，那么中央就需要集中巨大的財力為所有的地方政府提供足額的預算經費，這意味著國家集中的財政收入必須達到某個最低規模。[35]而古代國家的征稅能力受到兩個主要的挑戰。首先，在古代小農經濟的基礎上，農業剩余非常有限，賦稅超過一定額度就會引起農民的反抗。其次，中央需要設立高度有效的征稅機關，對應稅土地和人口的信息充分占有。這一方面涉及古代國家的組織滲透能力，比如如何建立和維持一個類似今天的“國稅局”部門，不受地方稅務官的影響，另一方面又涉及嚴重的信息約束問題。如前所述，由于朝廷無法及時準確地掌握土地和人口的信息，最后不得不將國家征收的賦稅“定額化”。這兩方面的因素解釋了古代統治者為什么在名義上采取“統收統支”的高度集權的財政體制，而在實際上卻一直默認預算內與預算外雙軌運行和財政包干制。

基于上面的分析，我們認為，屬地化的行政發包制就是中國古代統治者在治理成本與收益間進行精心權衡與選擇的結果，是在信息和財政兩個約束下進行理性選擇的產物。具體說來，屬地化的行政發包制可以實現下面幾個方面的收益。

屬地化分級管理的“行政發包制”帶來的第一個顯著收益是節約了管理和監督成本。逐級發包的動因在于盡一切可能節約監督成本，屬地化的逐級行政發包相當于把復雜的行政管理事務按地域逐級分解給下級政府，以盡可能減少上級政府的事務負擔。與此相適應，政府對跨地域的流民和游民一直嚴厲控制，以盡可能減少跨地域事務。就中央來說，相比通行的行政發包制和屬地化管理而言，面臨兩種可替代的治理方式，一是建立獨立的中央機構去實施中央的指令（即完全垂直管理，類似于U型結構），或者把行政和經濟管理事務直接發包給基層政府，或者說直接給基層政府授權，取消所有的中層政府組織。顯然，這兩類替代方式的治理成本都非常高昂。前一類方案不僅存在嚴重的監督問題（即如何從上到下監督和控制垂直機構的運行），這個問題在交通和通信技術落后的古代尤為嚴重，而且需要巨額的財政費用來支持這些中央垂直機構。第二類方式面臨數目如此眾多的基層政府，監督成本也是非常之高。在這個意義上，用逐級發包的方式將政府職責最后交給基層政府，一方面可以大大節省中央直接監督眾多基層政府的成本，另一方面也有力限制了中央機構的數目和人員規模，顯著減少了對稅賦的需求。據統計，清朝康熙年間官員總數為1.56萬人，而其中在京官員的總數僅僅只有2546人。[36]事實上，作為一個高度集權的國家，我國中央行政機構的人數在全國行政機關人數的比重一直是非常低，到今天仍然是這樣的狀況。[37]

第二，行政發包和屬地管理高度整合之后帶來的一個好處是，地方官員的行政責任的邊界容易清晰界定，就等于其管轄地域的邊界，行政責任容易落實。什么地方出了問題，最終可以追究主管行政長官的責任，實施“誰主管，誰負責”的原則，避免了責任不清和相互推諉的問題。而且，一旦遇到緊急情況或重大挑戰，中央可以一級壓一級的方式把任務和責任迅速落實到最基層，形成所謂“壓力型體制”（容敬本等，1998）。這是中國威權體制下高度社會動員能力的主要源泉。屬地化行政發包制在減少中央和上級政府的決策負荷的同時，又便利了下級政府行政責任的界定和落實。行政發包和屬地管理的高度互補可以解釋為什么中國地方政府一直以來都是全能型政府和一元化領導，因為行政發包決定了地方首腦是其屬地轄區的總負責人，在行政事務全面發包的同時必須把有關的治理權也一起下放，這樣可以保證地方首腦有足夠的權力承擔其承包的行政責任。

第三，行政發包有助于對下級政府做出關于分權的可信承諾，從而在一個威權體制下給予了地方官員使用權力的穩定空間，相當于為地方官員的自主決策提供了“產權保護”。如果地方官員知道自己的決策經常面臨被上級政府否決的危險，他就不會認真去研究決策的后果以及如何做出正確的決策，這種事實上的管理權就像被保護的產權一樣可以變成對地方官員獨立決策的激勵。在中國這樣一個幅員遼闊、地區差異巨大的國家，如果真是采取“一刀切”的方式貫徹中央的統一政令，一定會導致行政效率低下。而行政發包所生成的地方實際控制權讓地方政府能夠對各地的差異性做出靈活反應，使中央的統一政策盡可能因地制宜。當然，這種地方層面上的多樣性經常是以“上有政策、下有對策”的自由裁量權的形式實現的，而且有可能演變成地方官員的專斷任性和營私舞弊。

第四，在一個高度集權的體制下內生出中央和地方政府之間、上下級政府之間的相互制衡關系。由于中央發布政令最終依賴地方政府的協助、配合和具體執行，中央無法從外部市場上獲得競爭性的“承包方”（地方行政服務具有屬地性，別的地方政府無法為本地代勞），發包方和承包方的關系在一定意義上被鎖定，從而內生出一個威權政體內部上下級政府的相互制衡關系。雖然中央政府在名義上擁有一切權力，可以頤指氣使，甚至生殺予奪，但地方政府也可以“消極怠工”和不作為（表面上自然不敢違抗）來威脅中央。中央當然可以換人相威脅，強迫地方政府服從上面的指示。但如果考慮到“臨陣換將”的潛在成本，以人事權作后盾形成的威脅最終也是有一定限度的。在此意義上，中央和地方政府之間形成一種類似于“雙頭壟斷”的關系。這種壟斷關系的存在使得地方政府必然獲得一些“準租金”，即中央政府必須在相當程度上尊重地方的利益訴求，包括地方官員本身的利益，容忍一些腐敗行為。[38]正是這些“準租金”的存在，給予地方官員巨大的利益空間，使得中國歷史上“學而優則仕”，自隋唐以來人們對科舉功名趨之若鶩，千方百計擠入政府部門；政府部門也因此可以吸引社會精英加入。

行政發包制蘊含了一種隱性的利益分配和交換機制，與科層制相區別。張靜（2014）認為，在發包方和承包方之間有一種默許的交換，即發包方默許承包方的實際控制權，換取承包方對發包方的工作支持，同時又以隨時收回默許權力作為威脅，讓承包方的自由裁量行為不至于“失控”。我們認為這里有兩層含義：第一，在行政發包制下的“層層分包”過程，也是一個“層層分利”的過程，保證了承包方的物質報酬、權力、社會地位等多方面利益；第二，發包方和承包方之間還有一種隱性的權力制衡關系。雖然發包方擁有絕對權力，表面上“生殺予奪”，但承包方可以“消極怠工”和不作為來威脅，這樣，發包方和承包方形成了一種微妙的相互制衡的關系。這解釋了在行政分包制這種“壓力型體制”下為什么還有人愿意（在現實中其實是爭相）做承包方的激勵。這里最有趣的特征就是發包方和承包方的利益分配、保障及其制衡是以“默許交換”和“潛在威脅”的形式發生的，難以擺在明面上或寫在合同里。

所以，行政發包的收益主要體現為中央或上級政府的收集信息的負擔減輕，節約了監督成本，與此同時，威權體制下兩個最大的隱憂，即下級政府的決策被上級隨意否決和下級官員的利益不被尊重的危險，也在一定程度上被行政發包制所克服，從而調動了下級政府進行獨立決策的積極性。

有一利必有一弊，行政發包也帶來了一系列潛在的問題。逐級行政發包是統治者出于減少監督和決策成本的目的而設置，但它也同時制造了新的監督問題：誰來監督監督者？如前所述，除了最基層的父母官之外，其他官員均是治官之官，為監督的目的所設，這些行使監督之責的中間“轉包商”又是由誰來監督呢？這是屬地化行政發包制的內在張力。我們看到在歷史上有的皇帝（如朱元璋）廢除宰相制，大權獨攬；有的皇帝不相信手下的大臣，寧愿派太監充當刺探或欽差大臣，巡視地方。歷朝歷代圍繞著從皇帝到基層政府之間的中間督政機構的反反復復的調整和疊床架屋式的設計正說明了這種內在張力的程度。行政發包帶來的獨立決策空間和準租金也同時帶來了地方官員營私舞弊和貪贓枉法的空間，是官吏腐敗的來源。歷史上無數朝代因為無法治理官吏腐敗而導致官逼民反，最終葬送了政權。

這又回到了前面提及的一個核心問題：最高統治者在分權與集權之間權衡，面臨的主要約束之一是信息獲取的成本，即權力下放的層級越低，官員的行為越難監督。不僅如此，統治者只能在垂直監督的體制下，即一級政府官員只面臨上級政府的垂直監督和制約而不受任何其他制約，如公眾的監督，選擇收權還是放權，信息約束變得非常突出。

西方的科層制是以弱激勵（low-powered incentives）的預算體制和公務員收入體系以及低自由裁量權為特征，這顯然與政府部門的多任務（multitasking）性質密切相關（Tirole，1994），同時也與民主政治下依法行政和公民的權利訴求有關。然而，在中國，政府官員同樣面臨多任務的職能，但為什么長期以來是一種強激勵（high-powered incentives）和高自由裁量權制度？ 為什么中國在政府內部嵌入了一個相對分權和市場化的發包制？前面的解釋表明，中國廣闊的疆域、各地地域文化和自然條件的巨大差異都是導致科層制治理成本上升的因素，屬地發包顯然可以顯著減少中央治理國家的監督和管理成本。更關鍵的是，中國國家治理長期貫徹的是自上而下的統治邏輯，普通公民參與國家治理、表達權利訴求的機會有限，加之法治的不完善，使得公共服務質量壓力更多讓位于治理的成本壓力，發包制占據主導形式。對于發包制治理來說，委托人（最高統治者）必須面對各種可能的統治風險，因而在一些重要領域（如人事權、干預權、審批權和指導權）采取集中控制的方式，最大限度防止統治風險的發生，這樣就形成了中國集權—分權的獨特組合。

屬地化層層發包的治理邏輯使得中國中央和地方政府的事權劃分呈現許多獨特安排。這里我們可以美國聯邦制作為比較的參照。首先，美國聯邦制根據公共產品的溢出范圍（全國性還是地方性）決定聯邦與州或地方的事務邊界，而中國中央和地方政府職責分工的依據并不是嚴格按照公共產品收益的溢出范圍，如全國性和地方性公共產品的劃分。事實上，中國的絕大多數公共服務，包括一些屬于全國性公共產品性質的公共服務，如醫療和社會保障，教育，環境治理，都被發包給了地方政府，中央政府出資比例很低。另一方面，一些具有地方公共產品性質的公共事務，又受到中央政府的嚴格控制，比如國家發改委是根據項目的投資金額大小決定審批權的層級分配，不管公共項目是否屬于地方性質，只要投資金額足夠大，審批權就屬于國家發改委。城市地鐵項目雖然嚴格屬于地方性公共項目，對外部溢出效應很小，但因為投資規模巨大，長期以來一定要到國家發改委報批。[39]

其次，正如我們前面強調的那樣，在美國，只要涉及跨州影響的事務都屬于聯邦政府的職責，而在中國，許多涉及跨省影響的事務，如維護全國統一市場和統一司法秩序以及環境治理，基本上也是采取屬地化發包治理的方式，當出現問題時中央更多是寄希望于省際自愿協調，中央層面的治理很少或者成效不大，經常出現各種形式的地方保護主義[40]。但有些跨地區事務中央管制卻很嚴，比如跨省傳教或組織民間活動。

為什么會出現這種顯著差異？我認為，在確定中央和地方事權劃分方面，行政發包制更多是根據公共服務所導致的統治風險的溢出范圍，而不是公共服務收益的溢出范圍。[41]只要公共服務本身所涉及的統治風險比較低，來自公眾的問責壓力低，就盡可能地按照屬地發包原則，降低行政成本和財政約束，而非嚴格遵循公共產品收益的溢出范圍。行政發包制更強調提供公共服務的成本維度，同時關注統治風險的控制和防范。美國聯邦制關于聯邦與州政府的事權劃分更強調提供公共服務的質量維度，統治風險的控制不是聯邦、州和地方政府事權劃分的主要因素。在中國，城市地鐵項目雖然屬于地方公共產品，但因投資額巨大，其中所涉及的地方政府融資和債務，因地方政府不允許破產以及地方官員不對債務負責，最終可能會演變成中央的債務負擔，所以中央政府需要對這一類公共項目的規劃和投資進行審查和控制。中國長期以來不允許地方政府發行債務也出于同樣的考慮。[42]當然，事務發包帶來的潛在統治風險以及風險的可控性程度因時因地而變化。中央集權過多容易導致地方政府積極性不足，行政效率低下，治理成本上升，積累到一定限度中央又可能決定放權，出現所謂的“一放就亂，一收就死”，這可以解釋為什么中央和地方之間總是存在著收權—分權的更替和循環。