[1]　本章大部分內(nèi)容取自下列文獻(xiàn)：周黎安（2014, 2016）；周黎安、王娟（2012）。

[2]　威廉姆森（Williamson，1999） 也提出了分析不同企業(yè)組織治理的三個(gè)維度，即激勵(lì)強(qiáng)度（incentive intensity），行政控制（administrative control）和合同法制度（contract law regime）。他認(rèn)為市場(chǎng)屬于一種強(qiáng)激勵(lì)、弱行政控制和司法解決爭(zhēng)端的組織類型，科層制則屬于一種弱激勵(lì)、強(qiáng)行政控制和企業(yè)內(nèi)部解決爭(zhēng)端的組織類型，而混合形態(tài)屬于一種市場(chǎng)與和科層制之間的治理結(jié)構(gòu)。

[3]　比如在企業(yè)內(nèi)部，雇員面臨兩項(xiàng)任務(wù)，既要完成本部門的銷售業(yè)績(jī)，又要向研發(fā)部門及時(shí)反饋客戶的意見(jiàn)，以便產(chǎn)品能夠更好地滿足客戶需求。如果企業(yè)設(shè)計(jì)的雇員薪酬與部門銷售業(yè)績(jī)高度相關(guān)（強(qiáng)激勵(lì)），那么雇員就可能只關(guān)注部門銷售業(yè)績(jī)，而不愿意花費(fèi)時(shí)間和精力向研發(fā)部門反饋意見(jiàn)。為了讓雇員在兩項(xiàng)任務(wù)之間有一個(gè)相對(duì)平衡的激勵(lì)，企業(yè)會(huì)削弱雇員薪酬與銷售業(yè)績(jī)掛鉤的程度。

[4]　美國(guó)制造業(yè)在1860—1920期間曾盛行企業(yè)內(nèi)部承包制（the inside contracting system），即承包人利用工廠主提供的廠房、機(jī)器和原材料，自己雇用工人生產(chǎn)某些產(chǎn)品。產(chǎn)品生產(chǎn)出來(lái)之后，工廠主支付承包人事前商定的價(jià)格。具體參見(jiàn)：Daniel Clawson, 1980, Bureaucarcy and the Labor Process: The Transformation of U.S. Industry，1860—1920，New York： Monthly Review Press。

[5]　正式權(quán)威是法律或制度賦予行政組織內(nèi)部作為委托人對(duì)于代理人的一切權(quán)力，這里我強(qiáng)調(diào)的是行政組織內(nèi)部上下級(jí)的權(quán)力分配，正式權(quán)威不限于但通常包括決策權(quán)、否決權(quán)、人事控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)等等。在現(xiàn)實(shí)生活中，既有顯性的、明文規(guī)定的權(quán)力，也有一些隱性的、未明確說(shuō)明權(quán)力（如出現(xiàn)意外情況下的處置權(quán)或干預(yù)權(quán)）。經(jīng)濟(jì)學(xué)把法律條文或制度沒(méi)有明確載明的、但同時(shí)又屬于委托人的權(quán)力稱為剩余控制權(quán)。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等原因，正式權(quán)威不一定不代表實(shí)際的權(quán)威。也許表面上委托人有權(quán)做出一切決策，代理人只是提供決策所需的信息和建議，但因?yàn)槲腥藢?duì)決策的事情或項(xiàng)目缺乏必要的信息，最終不得不依賴于代理人的建議做出決策，甚至完全聽(tīng)從代理人的建議，這時(shí)實(shí)際權(quán)威或?qū)嶋H控制權(quán)掌握在代理人手里（Aghion and Tirole，1997）。

[6]　剩余索取權(quán)不同于剩余控制權(quán)，它是指對(duì)利潤(rùn)或剩余收入（比如上繳之后剩余收入）的占有權(quán)或?qū)嶋H占有權(quán)。

[7]　“強(qiáng)激勵(lì)”（high-powered incentives）是經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的一個(gè)重要概念，與“弱激勵(lì)”相對(duì)應(yīng)，指的是代理人的報(bào)酬與其所創(chuàng)造的收入之間的強(qiáng)相關(guān)關(guān)系。

[8]　中國(guó)當(dāng)前地方政府高度依賴于預(yù)算外財(cái)政（如土地財(cái)政），政府職能部門高度依賴于各種收費(fèi)，這是財(cái)政和預(yù)算包干的一種體現(xiàn)。在這種體制下，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付相對(duì)有限，它在地方政府的財(cái)政支出中所占比例是較低的。

[9]　參見(jiàn)馮仕政（2014）、周雪光（2014）對(duì)于行政發(fā)包制的評(píng)論以及我的回應(yīng)（周黎安，2014b）。

[10]　張靜（2014）注意到最近中央發(fā)布公車改革的文件，對(duì)中央機(jī)關(guān)單位和地方政府采用了不同的措辭：對(duì)中央機(jī)關(guān)單位是硬性規(guī)定的“改革方案”，而地方則是操作空間很大的“指導(dǎo)意見(jiàn)”。

[11]　我的一些合作研究表明，在五年或年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)從中央到省、市、縣存在明顯的“層層加碼”現(xiàn)象，也就是下一級(jí)政府會(huì)對(duì)上一級(jí)政府提出的增長(zhǎng)目標(biāo)進(jìn)行一定程度的加碼（Li et al.，2012；周黎安等，2015）。這可以解釋為是多層級(jí)政府間的博弈：上級(jí)政府制定一個(gè)指導(dǎo)性目標(biāo)，而下一級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)加碼來(lái)表明貫徹執(zhí)行上級(jí)指示的決心。具體參見(jiàn)第6章第1節(jié)。

[12]　關(guān)于如何在一個(gè)多任務(wù)的行政發(fā)包關(guān)系中理解“行政”與“發(fā)包”的關(guān)系以及行政發(fā)包的組織邊界，參見(jiàn)周黎安（2016）。

[13]　張靜（2014）提供了大量的證據(jù)說(shuō)明許多非正式安排（如默許交換和隱形授權(quán)）如何與行政發(fā)包制密切聯(lián)系在一起。關(guān)于正式制度與非正式制度的關(guān)系，可以參見(jiàn)周雪光（2014）對(duì)于“行政發(fā)包制”的評(píng)論以及我的回應(yīng)（周黎安，2014b）。

[14]　明清時(shí)期商幫興盛，足跡遍布全國(guó)各地，但他們所到之處通常建立會(huì)館，加強(qiáng)鄉(xiāng)誼聯(lián)系。在一定意義上，會(huì)館可以看作是屬地管理在異地的一種延伸，雖然它本身一般不履行任何行政功能。但當(dāng)今的地方政府駐京或駐外地的辦事處則是嚴(yán)格意義上的屬地管理在異地的延伸。

[15]　明代1587年刊行在《大明會(huì)典》關(guān)于田畝的數(shù)據(jù)經(jīng)歷史學(xué)家考證發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤百出，原因在于用來(lái)統(tǒng)計(jì)和稽查人口和土地的基礎(chǔ)信息——黃冊(cè)——是不可靠的，它不是全國(guó)性土地清丈所得到的數(shù)據(jù)，而是來(lái)自各省直隨意估計(jì)出來(lái)的數(shù)據(jù)，有的地方所報(bào)的人戶數(shù)據(jù)30年間一直未變（黃仁宇，2001，第70頁(yè)）。

[16]　這方面的一個(gè)極端例子是清政府將許多重要的外交事務(wù)直接委托給地方督撫負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義也完全依靠曾國(guó)藩自己招募、組織和籌款的“湘軍”。

[17]　從概念上說(shuō)，行政發(fā)包不一定必然采取屬地管理的形式，如U型結(jié)構(gòu)下中央也可以把事務(wù)在各個(gè)垂直部門進(jìn)行分解，然后采取行政發(fā)包的形式。

[18]　古代朝廷負(fù)責(zé)發(fā)號(hào)施令、基層政府負(fù)責(zé)實(shí)施的逐級(jí)行政發(fā)包制還導(dǎo)致了一個(gè)“意料之外”的后果：在百姓的意識(shí)里，皇上是體貼百姓的，因?yàn)槌⒉扇×溯p徭薄賦的政策，而基層官員則極其貪婪，在正稅之上附加各種苛捐雜稅，皇帝的英明決策完全被基層官員扭曲糟蹋了。這是為什么歷史上農(nóng)民起義通常只反貪官、不反皇帝的重要原因。

[19]　1984年之后干部人事管理制度改為“下管一級(jí)”。

[20]　各級(jí)政府職權(quán)和職責(zé)的高度重疊的特征被國(guó)內(nèi)政治學(xué)界概括為“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象（朱光磊、張志紅，2005）。職責(zé)同構(gòu)確實(shí)構(gòu)成中國(guó)政府間關(guān)系區(qū)別于世界上其他國(guó)家的一個(gè)基本特征，但是，它更多是一個(gè)制度的結(jié)果。“行政發(fā)包制”理論試圖深入到政府間關(guān)系的內(nèi)核和背后的驅(qū)動(dòng)力，以此來(lái)刻畫中國(guó)政府間關(guān)系的深層特征。

[21]　關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央和地方財(cái)政關(guān)系的演變，參見(jiàn)第4章的具體描述。

[22]　關(guān)于單位組織的研究，有興趣的讀者可以參閱如下論著：路風(fēng)（1989）、李猛等（1996）、李漢林（2004）。

[23]　參見(jiàn)《光明日?qǐng)?bào)》2013年12月10日新聞報(bào)道《讓市長(zhǎng)書記當(dāng)最臟河流“河長(zhǎng)”》。

[24]　第4章將詳細(xì)討論新中國(guó)成立以來(lái)財(cái)政體制的演變。

[25]　周慶智詳細(xì)列舉了W縣2000—2001年政府機(jī)關(guān)和直屬行政事業(yè)單位的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。一個(gè)基本的結(jié)論是，財(cái)政撥款只占這些行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)的一部分，甚至很小的一部分，幾乎所有的行政和事業(yè)單位都嚴(yán)重依賴于預(yù)算外資金的籌集，如行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和營(yíng)利性活動(dòng)。比如該縣的畜牧局按人頭400元撥給的公用經(jīng)費(fèi)28000元，而據(jù)畜牧局局長(zhǎng)自己的估計(jì)，畜牧局為了維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，一年所需的辦公經(jīng)費(fèi)達(dá)40萬(wàn)，所以財(cái)政撥款連一年的電話費(fèi)都不夠支付。一年40萬(wàn)的辦公經(jīng)費(fèi)的籌集主要靠經(jīng)營(yíng)畜牧門診、出租奶牛廠廠房、出租機(jī)關(guān)房屋和行政性收費(fèi)等。像畜牧局這樣的情況在該縣其他許多科局也程度不同地存在，只有少數(shù)科局既無(wú)實(shí)權(quán)、又無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目，只能依靠財(cái)政撥款勉強(qiáng)維持（周慶智，2004，第190—191頁(yè)）。

[26]　第10章將進(jìn)一步討論這些問(wèn)題。

[27]　這些領(lǐng)域的省內(nèi)垂直管理的改革在2008年之后又回到了屬地管理。

[28]　這里說(shuō)的行政發(fā)包程度主要是指決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是更偏重于承包人還是發(fā)包人，預(yù)算分配更多是靠承包人自籌財(cái)源還是更多來(lái)自發(fā)包人的撥款，考核和評(píng)估更多是結(jié)果導(dǎo)向還是規(guī)則和過(guò)程導(dǎo)向。在大多數(shù)情況下，這三個(gè)維度會(huì)朝一個(gè)方向協(xié)同變化。

[29]　當(dāng)我們討論行政發(fā)包程度與范圍的選擇時(shí)，人們可能會(huì)發(fā)問(wèn)：行政發(fā)包制在中國(guó)的形成與演變到底是統(tǒng)治者“自上而下”的理性選擇還是基于歷史、文化和組織實(shí)踐的路徑依賴和自然適應(yīng)？這是一個(gè)很難回答的問(wèn)題，應(yīng)該兩者都有。一方面，我們確實(shí)看到行政發(fā)包制在不同治理領(lǐng)域?qū)嵤┑某潭炔町悾覀円部吹街醒雽?duì)相關(guān)施政領(lǐng)域治理模式的一系列調(diào)整和改革，如海關(guān)、工商、質(zhì)檢、藥品等領(lǐng)域的垂直化管理的改革，在有些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)反復(fù)，如食品藥品管理歷經(jīng)屬地管理、垂直管理，最后又回到屬地管理，這些都反映了決策者對(duì)治理模式的理性比較和選擇，而非完全路徑依賴和被動(dòng)適應(yīng)。在古代，一個(gè)新朝代建立之時(shí)，開(kāi)國(guó)皇帝都通常會(huì)和他的僚臣一起認(rèn)真總結(jié)歷史上政治興衰的規(guī)律，尤其是前一個(gè)朝代的統(tǒng)治得失。雖然大致承襲前一代的舊制是常見(jiàn)的情況，但提出重大制度調(diào)整和改革的情形也不乏見(jiàn)，如隋唐的科舉制，元代的行省制等。顯然這種承襲舊制或制度創(chuàng)新是一種非常有意識(shí)的決策行為。但是另一方面，中國(guó)的歷史和文化的因素、長(zhǎng)期的組織實(shí)踐也確實(shí)影響著后來(lái)的行政治理特征的塑造。張靜（2014）提到中國(guó)近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程其實(shí)是行政吸納代理的過(guò)程，即“地方權(quán)威的官僚化”（張仲禮，1991），就是一個(gè)很好的例子。組織的形成是理性選擇還是自然適應(yīng)的結(jié)果有時(shí)也難以完全分開(kāi)。自然適應(yīng)通常有特定的方向和路徑，就像物種進(jìn)化中的“自然選擇”過(guò)程可以看作是朝著物種生存概率最大化的“理性”方向演進(jìn)一樣；理性選擇也必須結(jié)合已有的組織資源和約束條件（包括歷史遺產(chǎn)和人們的文化觀念），不可能在一個(gè)抽象的世界里進(jìn)行選擇。

[30]　從行政主管到普通員工獲得相對(duì)豐厚卻獨(dú)立于稅收收入的年薪和待遇，但是一旦發(fā)現(xiàn)有瀆職或偷懶行為將受到比較嚴(yán)厲的處罰。這是一種高薪水、弱激勵(lì)的薪酬體系安排，區(qū)別于行政發(fā)包制下低薪水、強(qiáng)激勵(lì)的制度安排。

[31]　所有這些直接和間接的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最終都涉及統(tǒng)治的合法性問(wèn)題。

[32]　經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論從效率角度出發(fā)，一般都假定委托人在合同設(shè)計(jì)時(shí)不受流動(dòng)性（資金）約束。

[33]　公共服務(wù)的質(zhì)量壓力、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理成本之間的基本權(quán)衡和所依賴的政治制度密不可分，在民主體制下，地方自治即降低了中央層面的監(jiān)督成本，同時(shí)又增加了公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督能力，有助于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

[34]　從委托人的角度看，科層制涉及的治理成本相對(duì)較高，如全額預(yù)算、有競(jìng)爭(zhēng)力的人員薪酬和福利以及貫徹公平性和公眾問(wèn)責(zé)所必須確立和執(zhí)行的繁復(fù)規(guī)則和程序。

[35]　經(jīng)濟(jì)學(xué)比較分析發(fā)包制與雇傭制的時(shí)候一般假定企業(yè)不面臨任何信貸和資金的約束，因而只需考慮這些制度安排的效率性質(zhì)。但對(duì)于行政組織來(lái)說(shuō)，如何征稅并使國(guó)家財(cái)政收入達(dá)到有效規(guī)模是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)；事實(shí)上，這是西歐國(guó)家18世紀(jì)以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的核心內(nèi)容（Tilly, 1975）。

[36]　參見(jiàn)劉獻(xiàn)廷：《廣陽(yáng)雜記》卷一，轉(zhuǎn)引自袁庭棟《古代官職漫話》，第1頁(yè)，山東畫報(bào)出版社2007年版。

[37]　參見(jiàn)第9章第2節(jié)關(guān)于中國(guó)行政體制“集權(quán)—分權(quán)”之謎的討論。

[38]　其效果如同在明清時(shí)期的縣官在一定意義上也必須討好胥吏，因?yàn)楹笳邠碛性S多縣官不具備的專業(yè)知識(shí)（如法令）或局部信息（如哪一家農(nóng)戶是納稅釘子戶）。離開(kāi)了胥吏，縣官很難主持縣政。

[39]　參見(jiàn)曹正漢等（2013）的研究。最近在中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”的要求下城市軌道交通項(xiàng)目的審批權(quán)下放給了地方政府。值得注意的是，在城市地鐵審批權(quán)下放的同時(shí)，地方政府發(fā)放地方債的通道也被打開(kāi)（當(dāng)然省政府需要審批和限制發(fā)債總額），中央政府明確聲明中央政府不對(duì)地方債務(wù)負(fù)責(zé)。

[40]　關(guān)于中央和地方事權(quán)劃分的不合理之處，樓繼偉（2013）指出，一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒(méi)有完整統(tǒng)起來(lái)，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒(méi)有完全放下去，中央可以無(wú)條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

[41]　在古代，雖然州縣官聽(tīng)訟斷案，但死刑判斷權(quán)一直屬于朝廷，而非地方官，這其中的考慮是社會(huì)治安和穩(wěn)定，防止地方官濫殺無(wú)辜釀成社會(huì)不滿和動(dòng)蕩。最近死刑的終審權(quán)最終歸全國(guó)最高法院，反映了中央對(duì)社會(huì)維穩(wěn)的擔(dān)憂。我國(guó)對(duì)金融非法集資的處罰很嚴(yán)厲，跨省傳教和組織民間活動(dòng)也處于嚴(yán)格的管制，都是從統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出角度考慮的。

[42]　2015年中央開(kāi)始在十個(gè)省市試點(diǎn)地方債的發(fā)行工作。

[43]　黃曉春、周黎安（2016）基于中國(guó)城市基層治理演變的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一個(gè)多層級(jí)的政府體系內(nèi)，由于不同層級(jí)的發(fā)包方受到的外部沖擊和壓力不盡相同，相應(yīng)層級(jí)的行政發(fā)包體制可能沿著不同方向調(diào)整其內(nèi)部治理機(jī)制，由此帶來(lái)不同層級(jí)的行政發(fā)包體制如何銜接、調(diào)適與變異的問(wèn)題。

[44]　具體參見(jiàn)第10章第1節(jié)的討論。

[45]　2015年1月1日正式生效的《環(huán)境保護(hù)法》突出了地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染的治理責(zé)任，然而，關(guān)于跨界的污染問(wèn)題如何處理，是否意味著更高層的政府應(yīng)該承擔(dān)協(xié)調(diào)責(zé)任，則沒(méi)有任何規(guī)定。環(huán)境污染屬于典型的跨地區(qū)外部性，本轄區(qū)的污染也受制于臨近地區(qū)或河流上游水源地區(qū)的污染情況，地方政府其實(shí)很難對(duì)此負(fù)責(zé)。