專題三　中國服務外包示范城市的發展與競爭力評價

謝蘭蘭

一、服務外包示范城市的發展進程

改革開放40年，我國服務外包產業從無到有，規模不斷擴大，領域逐步拓寬，成為我國參與全球產業分工、提升產業價值鏈地位的重要途徑。進入21世紀，在國家政策的引領與支持下，我國服務外包產業逐漸形成了較為完善的產業生態，進入提速發展階段，助推中國經濟邁入服務經濟時代。

我國服務外包產業的蓬勃發展與示范城市的帶動和引領密不可分。

自20世紀90年代后期以來，隨著信息和通信技術的突飛猛進，全球范圍內掀起了以服務業為主導的產業轉移浪潮，服務外包逐漸成為全球價值鏈的核心環節和關鍵節點。越來越多的企業為了保持和提高核心競爭力，將非核心業務剝離并對外轉移，許多發展中國家抓住這一機遇，通過承接發達國家的服務外包使經濟得到跨越式發展。

在此背景下，2006年，“十一五”規劃中首次將發展服務外包產業列入國家規劃，提出“加快轉變對外貿易增長方式，建設若干服務業外包基地，有序承接國際服務業轉移”，2010年“十二五”規劃中再次明確提出要“大力發展服務外包，建設若干服務外包基地”，以服務外包基地建設為抓手推動我國服務外包產業升級的發展思路逐漸成形。

2006年10月13日，商務部發布商務領域“十一五”規劃，首次將服務貿易納入發展重點，服務外包產業成為重點扶植發展對象。10月16日，商務部下發《關于實施服務外包“千百十工程”的通知》，提出“十一五”期間在全國選擇一批中心城市作為開展承接離岸服務外包業務的基地城市，在宏觀政策、規劃設計、人才培訓、招商引資、綜合協調等方面給予支持，并通過專項扶持基金，支持基地城市在公共信息平臺建設、人力資源培養、基礎設施和投資環境等方面的建設。目標是在5年內建設10個具有一定國際競爭力的服務外包基地城市，推動100家世界著名跨國公司將其服務外包業務轉移到中國，并培育1000家取得國際資質的大中型服務外包企業，“千百十”工程成為商務部服務外包基地城市認定工作全面展開。

2006年10月23日，商務部、信息產業部和科技部認定成都、上海、深圳、西安、大連5個城市為首批“中國服務外包基地城市”，12月25日將北京、天津、南京、杭州、武漢、濟南等6個城市認定為第二批“中國服務外包基地城市”。2007年和2008年又增列了合肥、長沙、廣州、重慶、哈爾濱5個城市。截至2008年底，全國服務外包基地城市共16個。詳見表2-3。

2008年全球金融危機爆發，世界經濟陷入衰退，為了降低外部負面影響，2009年中央經濟工作會議提出“保增長、擴內需、調結構”的經濟發展目標，提出要轉變經濟貿易發展方式，優化出口結構，大力承接國際服務外包，推動區域協調發展，擴大高校畢業生就業。2009年1月，國務院辦公廳下發了《關于促進服務外包產業發展問題的復函》，將16個服務外包基地城市和南昌、蘇州、大慶、無錫等20個城市確定為中國服務外包示范城市，2010年初增列廈門市為第21個示范城市，繼續在示范城市實行稅收優惠、財政資金支持、實用人才培訓、特殊勞動工時、金融支持、知識產權和信息保護等鼓勵和支持措施，促進服務外包產業發展，以推進產業結構調整、轉變外貿發展方式、增加高校畢業生就業機會。

2015年1月，商務部牽頭的九部委發布《國務院關于促進服務外包產業加快發展的意見》，根據服務外包產業集聚區布局，統籌考慮東、中、西部城市，對服務外包示范城市有序擴容。將沈陽、長春、南通、鎮江、福州（含平潭綜合實驗區）、南寧、烏魯木齊、青島、寧波、鄭州等10個城市納入中國服務外包示范城市，引導市場資源繼續向示范城市集聚。截至目前，全國服務外包示范城市共計31個，初步形成了東、中、西部錯位發展、良性競爭的定位和發展局面。

2017年商務部等5部門下發《國際服務外包產業發展“十三五”規劃》，提出要“充分發揮服務外包示范城市的帶動引領作用，開展體制機制創新，形成制度創新和政策創新的高地”，并做好示范城市的經驗復制和政策推廣。

自“千百十工程”實施以來，服務外包示范城市及所在省/市積極落實國家關于促進服務外包產業發展的一系列鼓勵和支持政策，并結合自身發展實際，制訂產業發展規劃和促進本地外包產業發展的政策措施。商務部2016年發布的對31個服務外包示范城市評估結果顯示，多數城市均已經出臺了金融、創新、知識產權保護等政策措施。在公共信息平臺建設、人才培養、引資引智等方面成效顯著，帶領中國服務外包產業從規模擴張向量質并舉轉變，對促進產業集聚、培育壯大市場主體、調整產業結構、增加高水平就業發揮了重要作用。

“十三五”時期，我國經濟發展進入新常態，供給側結構性改革深入推進，示范城市作為我國服務外包產業制度創新和政策創新的高地，繼續發揮先行先試示范帶動作用，通過經驗復制和政策推廣，帶動產業整體發展。

二、服務外包示范城市的發展概況和發展特征

（一）發展概況

服務外包示范城市長期保持高速發展勢頭，是我國服務外包產業發展的主要載體。“千百十”工程實施10年以來，在內外部市場需求不斷釋放和政策支持體系日趨完善的背景下，示范城市加快發展建設，主要指標均超過全國平均水平，對我國整體服務外包產業的發展引領作用不斷增強。

商務部數據顯示，2016年31個服務外包示范城市承接服務外包執行額高達999.2億美元，其中離岸服務外包執行額657.9億美元，占全國市場的比重分別為93.8%和93.4%，相比于2015年擴容前21個示范城市，比重分別提高了9.4個百分點和6.6個百分點。在國家和地方對示范城市的各項優惠支持政策措施促進下，新增的10個示范城市合同執行額102.1億美元，占31個示范城市執行總額的10.2%，部分城市如南寧和南通，增速達91%和38%，鄭州和南通的離岸執行金額增長實現翻番。

示范城市對促進我國服務外包產業市場主體壯大、產業集聚、吸納就業、人才培養的引領效應顯著。截至2016年，31個示范城市共集聚服務外包企業2.9萬家，累計吸納就業596萬人，全國占比均超過70%。示范城市是我國服務外包中高端人才的主要培養基地，在專業人才培養方面積累了豐富經驗，建立了包括企業、園區、培訓機構、行業協會、高等院校等載體在內的多層次多渠道的服務外包人才培養體系。據統計，目前全國示范城市已經匯集了1000多個服務外包專業培訓機構及大批專業師資力量，建立了超過10000個大學生實習基地和高校畢業生見習基地，示范和外溢效應顯著。截至2016年底，示范城市外包行業中大學（含大專）以上學歷從業者429萬人，占從業人員總數72%。在示范城市帶動下，截至2016年，全國已有130多個地級以上城市發展服務外包產業，累計從事服務外包業務的企業39277家，形成了覆蓋全國的外包產業體系，從區域構成到產業演進顯現出梯隊化發展的城市格局。

（二）發展特征

1．產業規模高速擴張

2010—2016年示范城市承接的服務外包執行額、離岸服務外包執行額以超過30%的年均增速增長。其中，服務外包執行額由185.4億美元增長至999.2億美元，7年間擴大了4.4倍，離岸外包執行額由135.4億美元增長至657.9億美元，7年間擴大了3.9倍。從市場主體規模看，2010—2016年示范城市累計新增服務外包企業1.7萬家，新增從業人員406.7萬人，全國占比60%左右。這一方面說明全球和中國服務外包產業市場發展空間巨大，另一方面也說明我國以示范城市為載體的服務外包產業國際競爭力在增強。詳見表2-5。

2．業務結構逐步優化

引領服務外包產業轉型升級和創新發展是示范城市的重要使命。“千百十”工程實施10年來，示范城市通過創新服務平臺、培育引進創新創業人才、推廣新技術應用等各種手段帶領中國服務外包產業加速創新發展，實現由低成本競爭向智力投入取勝轉變。服務外包業務結構高端化呈現良好發展態勢。附加值較低的ITO業務比重不斷下降。ITO、BPO和KPO業務份額由2010年的64∶20∶15調整為2016年的48∶16∶36。在ITO業務內部，與大數據物聯網、移動互聯和云計算相關的高技術和高附加值業務比重也在提升，同時，外包產業內ITO、BPO和KPO的業務融合進一步帶動了數字化、智能化的高技術含量和高附加值的綜合性外包業務比重提升。

3．“示范城市+示范區”模式高度集聚創新要素

“示范城市+示范區”是我國服務外包產業的特色發展模式。示范城市對服務外包產業的集聚和示范引領作用主要是通過專業園區實現的。在示范城市內，各類園區高度集聚創新要素資源，發揮著承接外包業務、集聚外包企業和技術創新發展的作用。目前在一線外包示范城市，80%～90%以上的外包業務收入都在園區實現，大量外包企業借助入駐園區，以共享政策、人才、信息、平臺、技術等資源優勢，這些企業通過集聚高端生產要素，在商業模式和技術領域不斷引領創新，推動所在城市和地區的產業發展，反哺地方經濟發展。中國服務外包領軍企業，如東軟、文思海輝、軟通動力、微創軟件等大型企業，歷年中國服務外包百家成長型企業絕大部分孵化、成長和壯大于示范城市。與此同時，越來越多的跨國公司和龍頭企業總部選擇在示范城市的外包園區落戶，以北京中關村軟件園為例，目前已有400多家IT企業總部和全球研發中心集聚，總部經濟超過80%。詳見表2-6。

4．各示范城市形成差異化、錯位競爭態勢

“千百十”工程的實施，促使我國服務外包產業在示范城市內加速集聚擴張。伴隨著世界經濟深度調整，國際經貿規則重塑，國內經濟發展新常態、新技術和新商業模式迭代更新，相互交錯影響，在市場機制及國家和地方政策的引導下，示范城市外包產業經歷了由扎堆低水平重復、無序競爭到差異化發展、錯位競爭的明晰產業定位。

一些發展基礎和資源優勢突出的領軍城市立足產業基礎與資源優勢，加強對特色產業的發展引導，走差異化發展道路，在各自特色業務領域成為全國性或區域性的中心城市，對區域內產業轉型升級帶動效果逐步顯現。北京產業基礎雄厚，向高端化和國際化方向發展，聚焦總部經濟，重點打造跨國企業軟件研發、IT支持、客戶服務與財務共享中心；上海在云計算、大數據、移動互聯網和醫藥研發服務方面領先全國；杭州專注通信服務、物聯網研發、金融服務外包等領域拓展；蘇州在工業設計和工程技術方面形成了較強競爭力；大連重點打造亞太軟件和服務創新中心，形成了涵蓋應用軟件開發和外包、業務流程外包、資源共享中心、產品研發、工業設計以及區域性總部的完整產業鏈條。

5．示范城市間協同發展態勢顯現

各示范城市從孤立布局到區域合作聯動、協同發展、良性發展態勢顯現。一是區域內產業規劃聯動。在區域內，各省市政府有意引導省內服務外包加強合作，協調發展。如江蘇省提出要建設服務外包產業“一帶一群”發展格局，輻射帶動其他地區的服務外包產業。突出南京、蘇州、無錫3個國家級服務外包示范城市的引領作用，打造南京、蘇州、無錫3市與常州、鎮江構成的以知識流程外包為主要發展方向的“蘇南國際服務外包產業帶”，及南京、蘇州、無錫3市與南通、泰州等城市構成的以知識流程外包、業務流程外包共同發展的“江蘇沿江服務外包示范城市集群”。二是隨著國家區域協調發展戰略的有序推進，一些示范城市開始謀劃區域間服務外包產業的整體發展布局，規劃產業發展方向。比如隨著津冀協同發展戰略的深入推進，兩市一省的外包產業布局各有倚重。京津作為離岸外包主要承接地，積極承接跨國公司的發包業務，并有序向河北省進行人力密集型業務轉移，帶動河北省外包產業跨越式發展。三是公共服務聯動。依托第三方公共平臺、垂直產業聯盟，在示范城市間實現公共服務聯動、創新孵化環境聯動，形成發展合力。例如合肥與上海漕河涇新興技術開發區合作共建創新創業園，在科技企業孵化、資本運作、專業人才輪訓、技術溢出、營造創業氛圍等多方面開展合作，為服務外包企業和機構提供全方位、一體化、立體式的專業服務，加速外包產業的有效融合轉移。四是比較優勢聯動。示范城市在服務外包細分領域各有擅長，通過城市間合作，依托各自比較優勢，帶動區域內整體產業提質增效。例如長江中游城市群，跨越湖北、湖南、江西三省，是以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的特大城市群，依托武漢、長沙、南昌3個示范城市在創新研發、文化旅游、工程基建等外包領域各有側重，集中各自優勢資源深耕細分領域。

三、示范城市的競爭力評價

本部分對示范城市的外包產業發展競爭力進行分析評價。評價體系借鑒商務部對示范城市發展狀況的年度評價指標，包括產業發展狀況、基礎設施建設情況、人力資源、要素成本和政策因素五個方面。

2016年商務部進行綜合評價中共涉及5個一級指標、20個二級指標和57個三級指標。各級指標設定情況如表2-7所示。

按照表2-7的評價指標體系，對各指標進行無量綱化處理，將綜合得分均值調整為100分，其中，“產業發展情況”均值40分，“基礎設施狀況”均值15分，“人才培養培訓與就業”均值20分，“要素成本”均值10分，“政策措施”均值15分。綜合得分高于100分，說明產業總體發展高于平均水平，反之亦然。

（一）總體情況

根據2016年的結果，按照綜合得分高低，可以將31個示范城市競爭力水平分為三個層次：第一層次得分高于100分，分別是南京、上海、廣州、蘇州、無錫、北京、杭州、深圳、濟南、青島、重慶、武漢、成都和南昌等14個城市；第二層次得分在60～100分之間，分別是天津、寧波、大連、鄭州、合肥、長沙、廈門、西安、南通和哈爾濱等10個城市；第三層次得分低于60分，分別是沈陽、鎮江、南寧、福州、長春、大慶和烏魯木齊等7個城市。原21個示范城市由于有較長時間的政策和資源優勢疊加，競爭力普遍高于新增示范城市，在得分高于100分的14個城市中，僅有青島為新增示范城市。在地區分布上，東部地區示范城市的綜合實力顯著高于中西部地區，中部和西部地區的水平差異不大。

從2014年、2016年的動態變化看，在排名前10位的示范城市中，南京、上海、廣州和蘇州仍然穩居前四位。無錫和北京位次上升，杭州和深圳位次下降，青島在10個新增示范城市中表現突出，排名第10位。商務部數據顯示，2012—2016年，青島離岸服務外包執行額年均增長34.8%，服務外包企業由390家發展到1000余家，吸納就業人數由7.2萬人增加到23萬余人，扎實的產業基礎和強勁的發展勢頭使青島連續四年成為中國服務外包最具潛力城市。與之形成對比的是大慶、哈爾濱、西安等城市產業發展未見明顯提升，表現甚至不及新晉示范城市。詳見表2-8、表2-9。

（二）示范城市分項指標的競爭力評價

分項指標評價結果顯示，各示范城市產業發展優勢差異較大，且原示范城市普遍好于新增示范城市。

產業發展情況是最能夠體現示范城市產業發展水平的核心指標，由外包企業數量、業務規模、企業資質和服務外包園區等指標組成。南京、蘇州、上海、無錫、廣州、杭州、北京等城市在產業規模、企業規模及技術先進性等方面表現突出，雄厚的產業基礎為這些城市釋放集聚效應，進一步吸引優質企業和優質業務集聚，以及推動產業向中高端發展創造了條件。

人力資源是衡量服務外包產業發展水平的另一個核心指標。外包產業既需要大量高端人才支撐，同時也是實現高水平、大數量就業的重要產業部門。示范城市在吸納和培養外包人才方面各具特色。比如上海，留學人員和外籍員工數量龐大，濟南依托高校培養大量外包專業畢業生，為服務外包企業提供人才保障，天津的服務外包培訓機構數量多，據統計，僅2015年，通過天津大學軟件學院、中軟卓越、服務外包培訓中心、東軟睿道等服務外包培訓機構培訓人員就高達3萬余人次。烏魯木齊、南寧、大慶等中西部城市受地理位置影響，在人才培養培訓和就業吸引力方面仍然存在較大差距。

從基礎設施建設環境來看，北京、上海、廣州、深圳等東部城市總體狀況優于其他城市，這些城市陸續開展了智慧城市建設，重視互聯網及移動互聯網等基礎設施建設，能夠滿足服務外包企業跨境交付的網絡條件，同時這些城市的電力資源相對有保障，特別在重要園區都基本實現了24小時雙回路供電。

從要素成本看，由于權重和指標設定差異，各示范城市的兩次排名差異較大，相比較而言，北京上廣深等一線城市是受要素成本影響最大的區域，中西部城市的綜合要素成本優勢明顯。較低的用工、用電、電信、住房成本，對產業梯度轉移形成了一定吸引力。以成都為例，企業運營成本低于東部沿海地區，又較其他中西部城市對人才更具吸引力，未來有望成為西部地區的外包產業中心城市。

在政策措施方面，各示范城市重視程度都十分高，多數城市都已經出臺了金融、創新、信息保護等相關支持鼓勵政策，越是產業發達地區，政策扶持力度越大，越完善。且政策與時俱進，匹配本地資源特色，適應當地產業發展階段。詳見表2-10。

（三）新增城市競爭力評價

對新增的10個示范城市評價結果顯示，在服務外包產業競爭力評價的一些硬性指標，如產業發展和基礎設施等方面與原示范城市差距較大。如服務外包企業和業務規模、信息技術基礎水平以及地理位置等原因導致的交通運輸水平等。另一個制約因素是政策支持力度。盡管新增示范城市各級政府都十分關注和重視用制度來營造良好的外部發展氛圍，并積極出臺相應制度保障支持措施，但從現況看，由于積累時間較短，部分政策尚未落實到位，財政支持力度和稅收優惠政策方面明顯不如原示范城市，政策支持效果不明顯。

四、發展趨勢

（一）內需市場將成為示范城市外包產業發展新的增長極

中國服務外包產業發展起步于離岸業務，多年來內需市場開發處于停滯不前狀態。2010年，示范城市承接的外包業務有3/4來自國際市場。近幾年，隨著國際環境的改變，承接離岸外包壓力陡增，一方面，歐美、日韓等主要發包市場相對疲軟，尤其是美國大選后，越來越多的離岸外包業務被收回國內，加劇了未來全球離岸外包市場萎縮。另一方面印度、波蘭、馬來西亞等接包國憑借在資源稟賦、政策環境和基礎設施等方面的優勢，對我國目前的市場形成巨大威脅。與國際市場形成鮮明對比的是，隨著“兩化”融合的持續深入，“中國制造2025”“互聯網+”“一帶一路”倡議等落地，本土市場將釋放出大量服務外包新需求。事實上，離岸、在岸業務比重正在發生變化，2010—2016年，示范城市在岸業務比重由26%提升至34%，盡管增速平緩，但我國服務外包產業開始進入離岸、在岸協調發展的趨勢已經基本形成，未來對內需市場的充分開發將成為示范城市外包產業持續發展的關鍵。詳見圖2-4。

（二）立足后發優勢，中西部城市將加速趕超東部城市

2015年1月，商務部牽頭的九部委發布《國務院關于促進服務外包產業加快發展的意見》，根據服務外包產業集聚區布局，統籌考慮東、中、西部城市產業發展，對服務外包示范城市進行擴容，中西部城市增加至13個，未來隨著更多政策和資源向中西部城市傾斜，在東部城市占據主導優勢的產業競爭結構中，以西安、成都、武漢等城市為代表的中西部城市，憑借后發優勢將加速追趕。一方面東部城市綜合成本快速上升導致區域間產業梯度轉移，很多服務外包企業將最優化內部資源配置，在北上廣深等一線城市只保留區域總部、營銷機構及高端研發與設計中心，而將離岸交付基地、后援支撐平臺轉移到中西部地區的二、三線城市。

另外，“一帶一路”倡議的深入推進，中西部城市的基礎設施建設水平加快提升，要素優勢和區位優勢逐漸顯現，隨著互聯互通工程建設的加速推進，中亞、西亞等地區將釋放大量工業技術服務、信息化解決方案、專業業務服務需求，中西部城市將優先獲得尚未被東部城市及園區關注的潛在市場和目標客戶。目前，中西部服務外包基地和示范城市已經開始與“一帶一路”沿線國家的服務經濟和服務外包展開合作。例如成都是我國與南亞服務外包產業合作的重要窗口城市，不少印度服務業巨頭在成都建立了服務基地。西安在促進我國與中亞、中東歐乃至西歐跨國服務外包合作方面日益發揮積極作用。2014年美國Amidi集團等跨國公司與西安高新區簽約，將西安作為基地和跳板提前進行區域布局，以利用“一帶一路”建設提供的市場機遇，加強與中亞地區的經濟合作。

（三）國際合作程度將進一步加深

在合作方式上，除了傳統的離岸接包外，示范城市鼓勵企業走出去，全球配置資源，優化布局，做大做強。一些領軍型服務外包企業加快設立海外研發中心和海外交付中心，以便優化利用在岸、近岸、離岸等多種模式的綜合優勢，實現多級交付高質量服務的能力，與發包市場形成更緊密的合作關系。如博彥科技在中國、美國、日本、印度、加拿大、新加坡等6個國家設有30余家分支機構、研發基地或交付中心，軟通動力在全球61個城市設有120余個分支機構和33個交付中心，微創軟件在全球設有13個交付中心，交付網絡涵蓋亞洲、北美以及歐洲等國家和地區。2016年中科創達以6400萬歐元收購總部設在芬蘭赫爾辛基的智能車載交互技術公司Rightware，進入歐洲市場。此外，越來越多的跨國公司被示范城市的產業資源吸引，北京、大連、天津、上海等示范城市已經成為跨國公司集聚地。以大連為例，目前已有90余家全球500強企業在大連從事軟件開發和服務外包業務，全球前十大ITO和BPO服務提供商中，有6家在大連開展外包業務。戴爾、畢博、愛立信、埃森哲、索尼、安永、花旗等20多家跨國公司將大連作為地區服務總部。跨區域、跨產業深度融合將帶動示范城市“引進來”和“走出去”并舉的國際合作程度持續提升。

（四）國家戰略疊加，將助推示范城市產業創新升級

黨的十八大以后，國家陸續出臺了“一帶一路”倡議及“創新創業”“互聯網+”“中國制造2025”“大數據”等及配套政策密集落地，作為中國服務外包產業先行先試的橋頭堡，示范城市集聚人流、物流、資金流和信息流等先發優勢，借助國家政策疊加效應產生的綜合紅利，將迎來全方位提升的發展機遇。“中國制造2025”“互聯網+”將釋放國內服務外包新需求，在岸市場規模將進一步擴大；“一帶一路”倡議，為我國服務外包產業提供了發展動力與空間，外包產業成為示范城市融入“一帶一路”建設的新渠道。中國服務外包特有的“示范城市+示范區”發展模式，多年實踐證明是有效的，可以為沿線國家服務外包產業發展提供一定的經驗借鑒和參考，預計今后更多沿線國家的城市、科技園區將傾向與中國服務外包示范城市和產業園區加強合作的空間和范圍。

附表

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(1)　謝蘭蘭，中國社會科學院農村發展研究所，博士后，副教授。