1.1　研究背景

人類把目光投向海洋，從無序的涉海實踐活動到有序的海洋管理、海洋行政管理、海洋綜合管理和海洋治理等，不斷提升海洋管理質(zhì)量。因此，中國南海海島行政價值觀研究順應(yīng)了世界海洋管理活動的歷史潮流、契合了中國海洋綜合管理活動的現(xiàn)實需求，滿足了中國南海海洋權(quán)益維護的時代要求。

1.1.1　國際海洋治理成為共識

海洋治理是人類海洋價值觀發(fā)展的必然結(jié)果。人類的海洋價值認(rèn)知不斷深化，但隨之而來的無序開發(fā)導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境惡化，保護海洋的可持續(xù)發(fā)展成為人類的共識。涉海實踐活動體現(xiàn)了人類對海洋管理價值的樸素認(rèn)知，屬于初級的海洋管理實踐行為，是涉海實踐活動者對海洋自然資源的本能利用，海洋管理的思想尚未產(chǎn)生。海洋活動的范圍甚窄，極少引發(fā)開發(fā)者之間的實質(zhì)沖突，海洋資源相對當(dāng)時人類的開發(fā)能力而言幾乎是取之不竭的。隨著海洋實踐活動的深入發(fā)展，逐漸積累了豐富的實踐經(jīng)驗，這些實踐經(jīng)驗演變成約定成俗的規(guī)定來規(guī)范海洋實踐活動，于是出現(xiàn)了海洋管理。隨著政府的介入，海洋管理演變成海洋行政管理，管理主體由一般涉海實踐活動者轉(zhuǎn)變?yōu)檎Ｕ罁?jù)海洋的特殊性實行分類管理，在涉海領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了職能缺位、交叉、越位以及不到位等情況，海洋綜合管理便登上了歷史舞臺。在海洋綜合管理的框架內(nèi)，出現(xiàn)了海岸帶綜合管理、區(qū)域海洋綜合管理以及海洋治理等新興理念。

20世紀(jì)90年代末，海洋治理的英文詞組“Ocean Governance”已經(jīng)在學(xué)術(shù)界獲得了廣泛的應(yīng)用。綜觀現(xiàn)有文獻，西方歐美國家關(guān)于海洋治理的研究，已經(jīng)獲得了國內(nèi)相關(guān)研究的積極借鑒。1991年美國海洋治理研究小組（The Ocean Governance Study Group）成立，研究目的是重視美國的海洋治理、促使美國更加注重海洋及海岸帶的管理。Yen-Chiang Chang（2012）從海洋環(huán)境的全球治理理念出發(fā)，建議美國、加拿大、澳大利亞等涉海國家要健全海洋管理的制度，樹立法律權(quán)威。這一研究突出強調(diào)了海洋環(huán)境治理需要以法律、制度作為堅強的基礎(chǔ)。Manoj Gupta（2010）認(rèn)為印度洋治理需要在國際間建立合作、協(xié)調(diào)的新體制。荷蘭學(xué)者Jan P. M. van Tatenhove（2013）提出在歐盟框架內(nèi)實施海洋綜合管理計劃，通過建立相應(yīng)的法律、制度實現(xiàn)海洋治理。

國際海洋治理實踐決定人類海洋管理價值觀，人類海洋管理價值觀必將推動海洋管理實踐的進一步發(fā)展。因此，國際海洋治理為海島行政價值觀的研究提供了實踐基礎(chǔ)和創(chuàng)新要求。

1.1.2　中國全面實施海洋綜合管理

海洋綜合管理是中國借鑒古今中外海洋管理經(jīng)驗的價值選擇。海洋綜合管理的概念及研究在20世紀(jì)30年代已經(jīng)進入美國學(xué)者的視野。20世紀(jì)70年代，海洋綜合管理進入系統(tǒng)的理論研究階段。20世紀(jì)80年代，海洋綜合管理開始占據(jù)海洋管理的核心地位。海洋綜合管理成為世界各國共同追求的海洋管理的價值理念。20世紀(jì)80年代，海洋綜合管理理念進入我國的海洋實踐領(lǐng)域，經(jīng)過10多年的實踐，已經(jīng)取得了一些進展，積累了初步經(jīng)驗。1996年《中國海洋21世紀(jì)議程》中提出“海洋綜合管理”是“海洋綜合管理應(yīng)從國家的海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的整體利益出發(fā)，通過方針、政策、法規(guī)、區(qū)劃、規(guī)劃的制定和實施，以及組織協(xié)調(diào)、綜合平衡有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和沿海地區(qū)在開發(fā)利用海洋中的關(guān)系，以達到維護海洋權(quán)益，合理開發(fā)海洋資源，保護海洋環(huán)境，促進海洋經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的”。海洋綜合管理成為我國海洋管理實踐的指導(dǎo)理念。

1.1.3　南海強化海洋行政管理迫在眉睫

海洋行政管理是維護海洋權(quán)益的重要手段。中國南海海洋權(quán)益的維護需要通過政治、經(jīng)濟和軍事等策略的綜合運用。南海自古以來就是我國的神圣領(lǐng)土，中國先民早在秦漢建立統(tǒng)一國家后便開始了南海的相關(guān)管理活動，長期以南海諸島島礁灘為基地進行漁業(yè)捕撈生產(chǎn)和居住。然而人們早期的海洋意識十分薄弱，基本處于“唯魚蝦，以足裹腹也”的海洋價值認(rèn)知階段，因此，對于南海海島管理活動也主要局限在沿海地方建制、漁鹽業(yè)管理、海上貿(mào)易管理、海洋人群管理以及海洋軍事活動等方面，管理的目標(biāo)主要是財政稅負(fù)、國家安全、擴張國家勢力范圍等。近代工業(yè)革命的浪潮拓展了海島開發(fā)與利用的廣度和深度，使得海島行政管理活動的內(nèi)容也不斷豐富發(fā)展。20世紀(jì)60年代開始，南海海洋管理以海洋石油勘探開發(fā)為標(biāo)志進入新階段。南海資源開發(fā)在為人們帶來物質(zhì)財富的同時也產(chǎn)生了諸多問題，南海地區(qū)的海洋劃界、海島爭奪等海洋權(quán)益問題日益突出，海洋環(huán)境受到嚴(yán)重污染，海洋資源呈現(xiàn)枯竭之勢，涉海海洋行業(yè)間矛盾加劇等。2012年我國政府在南海設(shè)立三沙市，對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域?qū)嵤┕茌牐蔑@了海島行政管理在海洋權(quán)益爭端中的重要作用，也充分表明了我國政府對海島行政價值觀的科學(xué)認(rèn)知。然而國內(nèi)對海洋及海島行政價值觀的研究還十分匱乏，我國海島行政管理的理論研究與發(fā)展卻遠(yuǎn)滯后于海洋管理活動。新階段，海島行政管理實踐和海島行政價值觀研究都需要不斷更新進化，從而更好地適應(yīng)海洋事務(wù)的新發(fā)展，為我國實施南海海洋行政管理活動提供必要的認(rèn)知和思想武器。

中國共產(chǎn)黨的十八大提出了“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”的建設(shè)戰(zhàn)略。伴隨著“海洋時代”的到來，我國海洋價值觀的重新發(fā)展以及海島行政管理在國家海洋戰(zhàn)略層面的優(yōu)化設(shè)計，促使我國海島行政價值觀研究被提上日程。維護國家海洋權(quán)益、確保國家的海洋戰(zhàn)略順利開展，需要海島行政價值觀指引海洋行政管理活動；保護海島環(huán)境、維護海島生態(tài)平衡，需要海島行政價值觀引導(dǎo)海島行政管理活動；實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，同樣需要海島行政價值觀規(guī)范海洋行政管理實踐。我國海島行政管理事業(yè)的成敗，取決于政府海島行政管理體制的完善與否，而政府海島管理體制的完善又取決于政府海島行政價值觀的發(fā)展與創(chuàng)新。