吏部人事分權(quán)影響了地方大府的經(jīng)濟發(fā)展嗎(1)——基于清代“沖繁疲難”制度的分析

張傳正

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

［摘　要］不同的權(quán)力分配格局，意味著與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的資源得到了不同方式的整合與運用，從而對應(yīng)著相應(yīng)的經(jīng)濟績效。本文圍繞清代“沖繁疲難”的人事權(quán)改革，運用OLS回歸和固定效應(yīng)模型，探討了吏部人事分權(quán)對地方40個大府經(jīng)濟發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)，吏部的人事分權(quán)，對地方經(jīng)濟發(fā)展有顯著影響。在同一時期，吏部人事權(quán)集中程度更高的府區(qū)，擁有更低的人口密度。之所以會有這種結(jié)果，部分是因為吏部掣簽月選的任官方式帶有很強的隨機性和盲目性，使得官員這一地方治理資源不能得到合理的調(diào)配與運用，從而給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來了阻礙。本文既豐富了制度與經(jīng)濟發(fā)展的文獻，也豐富了央地權(quán)力分配對經(jīng)濟發(fā)展的影響的有關(guān)探討。

［關(guān)鍵詞］吏部人事分權(quán)；地方經(jīng)濟發(fā)展；沖繁疲難

一、引言

權(quán)力與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系是經(jīng)濟學(xué)家非常關(guān)注的問題。不同的權(quán)力分配格局意味著與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的資源得到了不同方式的整合與運用，進而對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。許多學(xué)者認為，改革開放以來，央地權(quán)力格局的演變，對中國的地方經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響。[1][2][3]

央地權(quán)力分配理論關(guān)注的是，哪些職能和政策工具應(yīng)該集中到中央政府，而哪些應(yīng)該分散到地方政府。[4]現(xiàn)有探討央地權(quán)力關(guān)系與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的研究，主要是圍繞中央政府和地方政府的政治權(quán)力分配、經(jīng)濟權(quán)力分配和行政權(quán)力分配這3個方面展開的。①在有關(guān)央地政治權(quán)利分配與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的探討中，“晉升錦標賽”理論較有代表性，該理論認為，在中國的改革開放過程中，中央牢牢掌握著地方官員人事任免權(quán)的政治集權(quán)格局，(2)有助于中國的地方經(jīng)濟增長。因為在此種格局下，一旦將人事考核與經(jīng)濟績效掛鉤，地方官員將會為了追求晉升而有推動經(jīng)濟增長的激勵。[5]②在央地經(jīng)濟權(quán)力分配與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的研究中，較有代表性的是“財政聯(lián)邦主義”理論。財政聯(lián)邦主義理論認為，央地的財政分權(quán)有助于改進不同層級政府的激勵，進而提高資源配置效率。具體機制是，地方居民偏好之不同和給定的信息不對稱，使得通過中央政府統(tǒng)一供給公共品無法有效滿足居民的異質(zhì)偏好，而財政分權(quán)則可以賦予地方政府供給公共品的更多自主權(quán)，使地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況提供公共品。[6][7][8]以上理論得到了許多實證研究的支持，并引發(fā)了諸多學(xué)者的深入探討。[9][10][11]③在有關(guān)央地行政權(quán)利分配與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的探討中，不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，行政分權(quán)可以通過吸引更多資本和新企業(yè)等方式來促進經(jīng)濟增長。[12][13][14]

以上研究極大地豐富了我們對央地權(quán)力分配的經(jīng)濟影響的認識，但也存在一個不足，即探究央地權(quán)力分配與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系這一問題時，對央地經(jīng)濟權(quán)力和行政權(quán)力的分配關(guān)系探討較多，而對其他領(lǐng)域，如政治領(lǐng)域相關(guān)權(quán)力的分配關(guān)系探討較少。晉升錦標賽理論作為涉及后一領(lǐng)域的代表性理論，雖然肯定了以人事集權(quán)為主要形式的政治集權(quán)在中國地方經(jīng)濟發(fā)展中的重要貢獻，但卻并未探討政治領(lǐng)域相關(guān)權(quán)力的分權(quán)與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

探討中國政治領(lǐng)域的分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系有一定的難度，因為新中國的歷史缺乏很好的政治分權(quán)案例，慶幸的是，中華民族的豐富歷史可以較好地解決這一問題，比如，清代的中央政府就曾實行過“沖繁疲難”的人事分權(quán)（政治分權(quán)的一種表現(xiàn)形式）。本文正是利用清代這一削弱吏部（代表中央）人事權(quán)、擴張督撫（代表地方）人事權(quán)的分權(quán)歷史經(jīng)驗，探究吏部人事權(quán)的變動與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，以期對政治領(lǐng)域分權(quán)的社會經(jīng)濟效應(yīng)有所認識。

由唐至清，地方文官的任命權(quán)逐漸集中于吏部。然而，吏部身處中央，不可能對泱泱一國的地方情形和官員素質(zhì)有全面的了解。如果把治理一方的地方文官作為一種治理資源來看，那么地方治理難度之不同和給定的信息不對稱，將使中央政府統(tǒng)一配置這種治理資源帶有一定的盲目性，無法有效滿足地方的異質(zhì)偏好，進而可能妨害地方治理。[15][16]清朝的統(tǒng)治者深刻地認識到了這一問題，并于雍正九年正式實行了“沖繁疲難”這一擴權(quán)督撫的人事權(quán)改革，即認為督撫對地方情形和屬員有更充分的了解，從而賦予地方督撫對轄區(qū)中下級文官的任用權(quán)，以使地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況合理配置官員這一治理資源，達到“人地相宜”的治理效果。[17]

然而，“沖繁疲難”的人事分權(quán)改革是否真正影響了地方治理，如影響了地方經(jīng)濟發(fā)展呢？為揭示以上問題，本文構(gòu)建了吏部人事權(quán)變動與地方經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)庫，并進行實證分析。研究發(fā)現(xiàn)，吏部地方文官人事權(quán)的集中，對地方經(jīng)濟發(fā)展有顯著的負向影響。在同一時期，吏部人事權(quán)集中程度更高的府區(qū)，擁有更低的人口密度。

本文可能的貢獻在于：①豐富了央地權(quán)力分配關(guān)系與地方經(jīng)濟發(fā)展的研究。②豐富了對歷史王朝的國家和地方治理問題的探討。③豐富了制度變革與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的研究。

除引言外，本文的結(jié)構(gòu)如下：第二部分對清代吏部人事權(quán)變動的歷史背景進行簡要介紹，回顧吏部人事權(quán)的變動影響地方經(jīng)濟的相關(guān)觀點。第三部分對本文的樣本、實證模型、變量及數(shù)據(jù)來源進行說明。第四和第五部分分別給出吏部人事權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展影響的實證結(jié)果和具體影響機制。最后是本文的總結(jié)部分。

二、歷史背景：從吏部總攬到督撫擴權(quán)

科舉制作為一種較為合理的人才選拔機制，為統(tǒng)治者提供了豐富的官員資源。然而“國家缺額有定，士子登進無窮”，如何調(diào)配、運用好這一治理資源，以使有限的官缺各得其人，使官員人盡其才，進而提高地方的治理質(zhì)量呢？處理好這一問題，是中國古代任官制度的根本任務(wù)。中國古代任官制度，主要包含官員的任用方式和任用權(quán)的歸屬兩個方面，在地方文官的任用權(quán)上，由唐至清經(jīng)歷了一個由吏部總攬到擴權(quán)督撫的轉(zhuǎn)變。

（一）唐-明：地方文官任用權(quán)的吏部總攬

自唐代以來，官員任用制度日漸嚴密，文官任權(quán)歸吏部，武官任權(quán)歸兵部，由皇帝整體駕控。北宋初期，為了強化中央集權(quán)制度，統(tǒng)治者對任官制度也多加改變，使文官的人事權(quán)逐漸歸于中央，以致達到“幕職悉由銓受”的程度。由于吏部不可能對泱泱一國的所有官缺、所有候選人員都詳細了解，所以這種高度集中的任官過程必然充滿了盲目性，很容易出現(xiàn)“庸員得要地”和大材小用等不合理現(xiàn)象。對吏部的這種人事集權(quán)，朱熹曾有一段尖銳的批評：“今天下之大，百官之眾，皆總于吏部。下至宰執(zhí)干辦使臣，特其家私仆爾，亦須吏部差注，所以只是袞袞地突差將去，何暇論其人之材否！[18][19]”而到了明代，吏部手中的地方文官人事權(quán)并沒有得到明顯削減，中央幾乎壟斷了所有地方文官的任命權(quán)，也就是說，一個地方的某個職位由誰來擔(dān)任，幾乎全由皇帝和吏部決定，督撫是沒有人事權(quán)的。

（二）清：“沖繁疲難”制度與督撫人事權(quán)的擴張

文官悉歸吏部銓選的任官方式，雖然操作便利，又不會產(chǎn)生對皇帝和中央政府的離心力，但這種制度不能使官得其人、人盡其才，行政效率極低。唐、宋、元、明歷代統(tǒng)治者也認識到了這一點，不同程度地推行了保題制度來補救銓選的缺陷，但吏部的人事權(quán)并沒有得到有效削減，絕大多數(shù)地方文官的任用權(quán)仍歸吏部，所以“人地不宜”的問題不可能得到實質(zhì)性的解決。

清雍正年間，廣西布政使金鉷針對當(dāng)時各省普遍存在的人缺不宜的現(xiàn)象，提出了一套新的劃分州、縣等級的方法。[20][21]簡言之，即根據(jù)各州、縣所處地理位置的沖或僻、政務(wù)的繁或簡、賦稅的完或欠、命盜案件的多或寡等四方面情況，分別定為“沖”“繁”“疲”“難”四個要素。再按所占四要素之多寡，把州、縣缺劃分不同的等級，其中四要素俱全，或兼（包括兼三和兼二），或?qū)Ｕ撸椤耙薄保鲇腥背觯罡魇《綋嵊谒鶎僦菘h內(nèi)揀選調(diào)補；而四項俱無者，定為“常缺”，遇有缺出，令吏部掣簽補授。意圖把州、縣要缺從月選缺中抽離出來，遇有缺出，不再由吏部月選，而是由外省督撫于屬員中揀選補授。雍正帝最終施行了由吏部覆議、大體維護金珙提議精神的“沖繁疲難”制度，即規(guī)定全國州、縣地方依據(jù)地情匯報兼字情況，根據(jù)兼字情況決定其官職任用權(quán)的歸屬，兼四字、三字者由督撫自行題補，余則全歸吏部月選。到了乾隆朝，這一制度的使用范圍從州、縣擴展到了道府。[22]

所以，“沖繁疲難”制度不僅僅進行了政區(qū)的分級，更實質(zhì)性地觸碰到了地方文官盡由吏部月選這一固有的選任方式和權(quán)力分配格局。這一制度的施行，使得一部分本來應(yīng)歸吏部的文官任用權(quán)交給了地方督撫，使吏部的地方文官人事權(quán)得到實質(zhì)性削減，使外省督撫的文官任用權(quán)得到大幅擴張。這樣，有關(guān)地方文官的選任，便從以前的吏部壟斷轉(zhuǎn)向了擴權(quán)督撫，吏督并重。形成了不同的央地權(quán)力劃分格局。

我們認為，權(quán)力往往和資源密切勾連，不同的權(quán)力分配格局意味著相關(guān)資源得到不同方式的整合和利用。如果把地方文官當(dāng)成一種地方治理資源，那么實質(zhì)性不同的任命方式意味著這種治理資源得到了不同的整合與運用。而地方治理資源的不同整合和運用，從理論上說會影響到地方的治理。對“沖繁疲難”制度的支持者和反對者的觀點加以梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)，吏部人事權(quán)的變動與地方治理的關(guān)系主要有以下3種可能。

1. 削弱吏部人事權(quán)，可以改善地方治理

原因是，吏部身居中央，對地方情形知之甚少，其掣簽月選的任官方式會增大發(fā)生“人地不宜”情況的概率，從而不利于地方治理和發(fā)展。

2. 削弱吏部人事權(quán)，反而會惡化地方治理

原因是，吏部人事權(quán)的削弱意味著地方的人事權(quán)擴張，這很可能引發(fā)任人唯親、結(jié)派營私的問題，吏部月選有不足，但在一定程度上避免了某些“暗箱操作”，反而相對更利于地方治理。

3. 吏部人事權(quán)的變動與地方治理可能未必存在某種確定的聯(lián)系

本文將以地方的經(jīng)濟發(fā)展情況為切入點，從實證的角度對以上理論進行驗證，即探索吏部人事權(quán)的變動與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。以下是我們的計量分析過程。

三、樣本選擇、實證模型、變量與數(shù)據(jù)來源

（一）樣本選擇

我們選取了內(nèi)地十八省的40個大府作為我們的研究樣本。

（1）之所以選擇內(nèi)地十八省，主要是因為清朝時，這十八個省區(qū)大體維持了明朝以來原有的任官制度，而有別于滿人占領(lǐng)的關(guān)外三將軍轄區(qū)及新疆、內(nèi)外蒙古、青海、西藏等其他地區(qū)。制度的這種穩(wěn)定性將便于我們的觀測和研究。另外，清朝官方發(fā)行的《爵秩全覽》等職官錄也大多只提供了十八省的官員任職情況。因此我們選擇內(nèi)地十八省中的相關(guān)府區(qū)作為主要研究對象。(3)

（2）之所以只研究1776年、1820年和1851年這3個時期，是因為1851年及以后，爆發(fā)了太平天國等諸多大規(guī)模起義與戰(zhàn)爭，造成了大量的人口損失。與1851年相比，1880年在十八省的全部266個府級政區(qū)中，有126個出現(xiàn)了人口密度的負增長。[23]受太平天國戰(zhàn)爭沖擊的地區(qū)，其人口密度在經(jīng)歷了長達65年的長期恢復(fù)后才逐漸重回戰(zhàn)前水平。[24]由于我們主要研究用人口密度來代理的經(jīng)濟發(fā)展水平[具體解釋見本部分（二）的內(nèi)容] 與吏部人事權(quán)的關(guān)系，這一情況顯然將直接干擾我們對人口密度和吏部人事權(quán)關(guān)系的觀測，故未研究1880年和1910年的經(jīng)濟發(fā)展與吏部人事權(quán)的關(guān)系。

（3）之所以選擇在冊地方文官而非地方武官和京官，是因為在某一地方府區(qū)，地方文官在促進經(jīng)濟發(fā)展方面比后兩者有著更為明顯的作用[更詳細的解釋見第五部分（一）的內(nèi)容] 。而之所以選擇在冊地方文官規(guī)模較大的府級政區(qū)作為我們的研究對象，是因為吏部人事權(quán)的變動在這種大府內(nèi)可被很好地觀測，而在規(guī)模較小的府區(qū)則很難觀測。由于目前度量吏部人事權(quán)更合適的指標是吏部任官率[用某府在某一時期由吏部月選的文官占該府該時期所有在冊文官的比例來衡量，具體解釋見本部分（二）的內(nèi)容] ，而在全國，有的府區(qū)所領(lǐng)州縣甚眾，地方在冊文官數(shù)目比較可觀，而有的府區(qū)所領(lǐng)州縣很少，地方在冊文官數(shù)目相對少很多（如1776年的直隸省，保定府領(lǐng)州2州15縣，通府在冊文官90余人，而同為府級政區(qū)的冀州，卻只領(lǐng)7縣，通州在冊文官僅20余人）。為減輕這種比率統(tǒng)計造成的放大效應(yīng)，我們決定只選取地方各年在冊文官數(shù)目過50名的府區(qū)作為我們的研究對象，查閱《中國行政區(qū)劃通史（清代卷）》和相關(guān)年份的《縉紳全書》《爵秩全覽》，共找到40個滿足條件的府區(qū)（十八省府區(qū)在冊文官數(shù)目見附錄1）。

我們對樣本進行了初步分析，發(fā)現(xiàn)在1776年、1820年和1851年，吏部人事權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展水平有顯著的負相關(guān)關(guān)系。為驗證二者的因果關(guān)系，我們接下來將用相關(guān)數(shù)據(jù)進行更為嚴謹?shù)膶嵶C分析。

（二）模型設(shè)定

為度量吏部人事集權(quán)對樣本中40個大府經(jīng)濟發(fā)展的影響，實證模型設(shè)定如下

其中，Y_it表示第i個府在第t個時期的經(jīng)濟發(fā)展水平；libu_it為第i個府在第t個時期的吏部任官率（吏部月選的在冊文官占所有在冊文官的比例），用來衡量吏部對地方文官的人事集權(quán)程度；X是一組可能影響到經(jīng)濟發(fā)展水平的經(jīng)濟社會與地理環(huán)境的控制變量；β₁為常數(shù)項；β₂，γ，ε分別為待估計系數(shù)和隨機擾動項；β₂識別了不同吏部人事集權(quán)程度地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。

（三）變量選擇及數(shù)據(jù)來源

1. 被解釋變量

本文選取人口密度作為經(jīng)濟發(fā)展水平的代理變量。度量前工業(yè)社會的經(jīng)濟發(fā)展水平時，經(jīng)濟學(xué)家比較常用的代理變量是人口密度和城鎮(zhèn)化率。之所以做這種處理，一是因為前工業(yè)社會沒有人均GDP等較好衡量地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異的指標；二是因為前工業(yè)社會人口密度、城鎮(zhèn)化率分別都與經(jīng)濟發(fā)展具有顯著的正向相關(guān)關(guān)系。本文樣本中的地區(qū)級別是府一級而非省一級，故我們選擇人口密度而不是城鎮(zhèn)化率來衡量經(jīng)濟發(fā)展水平。人口密度來自曹樹基《中國人口史——清時期》提供的1776年、1820年和1851年3個時期的府級人口密度數(shù)據(jù)。

2. 核心解釋變量

本文的核心解釋變量是吏部人事權(quán)的集中程度，用某府在某一時期由吏部月選的文官占該府該時期所有在冊文官的比例來衡量。因為吏部月選的官員占比越高，說明吏部手中的權(quán)力被施展得越多，因而實際集權(quán)程度越高。這里只考慮地方文官是因為地方武官的任用權(quán)歸于兵部而非吏部，且地方從事主要治理活動的是知縣等文官，武官的選任也沒有分權(quán)的明顯跡象，故武官的任職情況不在本文的考慮范圍之內(nèi)。

吏部人事集權(quán)的程度，理論上還可以用某府及其所領(lǐng)州縣的兼字情況（兼沖繁疲難的字數(shù)，清朝相關(guān)法律規(guī)定，兼四、三字由人事權(quán)歸督撫，二字、一字和無字人事權(quán)歸于吏部）和缺目類型（屬于最要缺、要缺、中缺、簡缺中的何種，清朝相關(guān)法律規(guī)定，最要缺和要缺的官職人事權(quán)歸督撫，其余則歸于吏部）進行度量。筆者放棄這兩種指標的原因是，經(jīng)筆者對《爵秩全覽》《大清縉紳全書》進行翻閱，發(fā)現(xiàn)這兩個指標與實際中吏部的任官情況有出入，也就是說，會出現(xiàn)這種情況：法律上要求應(yīng)由吏部選任的官職，最后實際上交由督撫題補了，而法律上應(yīng)由督撫題補的官職，實際中卻交由吏部月選了。如乾隆四十二年秋的《縉紳全書》記載的直隸保定府的知縣和知州任用情況：

頁五三：

清苑縣-要缺-調(diào)；滿城縣-簡缺-調(diào)；安肅縣-簡缺-題；定興縣-中缺-題；新城縣-中缺-調(diào)；唐縣-簡缺-補；博野縣-簡缺-題；望都縣-中缺-題；容城縣-簡缺-題；完縣-簡缺-題；蠡縣-中缺-題。

頁五四：

雄縣-要缺-調(diào)；祁州-簡缺-選；束鹿縣-中缺-選；安州-簡缺-補；高陽縣-簡缺-選；新安縣-簡缺-補。

考慮到《爵秩全覽》是清代根據(jù)吏部檔案整理發(fā)行的可靠性較高的官方職官錄，且不循常例的習(xí)慣在清代社會不為鮮見，所以我們認為還是應(yīng)該以《爵秩全覽》的記載為準。因此，相對而言，根據(jù)《大清縉紳全書》和《爵秩全覽》整理出的吏部選官率要優(yōu)于以上兩種指標。另外，從數(shù)量上來講，官缺種類和兼字種類遠不如某府的官員數(shù)目那樣眾多，因此，選擇前二者可能會有非常大的放大效應(yīng)，而后一者可以較好地減輕這種放大效應(yīng)，得出更為可靠的數(shù)據(jù)。這與我們選取樣本時只保留了官員數(shù)目在50名以上的府區(qū)的原因相似。

本文的吏部選官率的數(shù)據(jù)來源于清華大學(xué)圖書館所編《清代縉紳錄集成》中對應(yīng)年份的《縉紳全書》和《爵秩全覽》。

3. 控制變量

除了吏部對地方文官的人事權(quán)大小，其他一些潛在的社會歷史和地理環(huán)境因素也可能影響一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。①不同行政區(qū)劃面積的大小往往會影響一個地區(qū)的要素稟賦結(jié)構(gòu)，進而對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，因此，不同地區(qū)的行政區(qū)劃面積作為控制變量被加入模型中，數(shù)據(jù)來自CHGIS V.5。②省會地位可能會獲取更多的政治和經(jīng)濟資源，且往往會對周圍地區(qū)有溢出效應(yīng)，所以至省會的距離也可能影響到經(jīng)濟發(fā)展，對以上變量也應(yīng)進行控制，這部分數(shù)據(jù)來源于《爵秩全書》和《縉紳全書》。③京杭大運河對中國南北地區(qū)之間的經(jīng)濟、文化發(fā)展與交流，特別是對沿線地區(qū)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展起了巨大作用。所以也需要予以控制，沿岸府區(qū)信息來自CHGIS V4和CHGIS V5。④地理交通情況會影響某地區(qū)的資源流動，從而影響其經(jīng)濟發(fā)展。在“沖繁疲難”的行政分級制度中，“沖”字代表“地當(dāng)孔道”，意指地理位置沖要，在交通上處于重要地位。故用某府兼字中是否含“沖”衡量其是否處于交通樞紐地位并加以控制。數(shù)據(jù)來自劉錚云《〈清史稿地理志〉府州廳縣職官缺分繁簡訂誤》。⑤“提耗羨設(shè)養(yǎng)廉”的火耗歸公改革提高了地方政府的能力，[25]一個地方擁有的養(yǎng)廉銀的數(shù)目會影響到地方政府的能力，進而影響到經(jīng)濟發(fā)展。這里用《爵秩全覽》和《縉紳全書》中的相關(guān)記載得到養(yǎng)廉銀數(shù)目并加以控制。

四、吏部人事集權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展的影響

（一）回歸結(jié)果

表1中的前3列給出了各時期吏部人事權(quán)變動對樣本中40府區(qū)的人口密度影響的OLS回歸結(jié)果。

列（1）、（2）、（3）給出了吏部人事權(quán)變動對樣本府區(qū)各年份人口密度的影響。估計結(jié)果顯示如下。

（1）某府某年的吏部任官率與該府該年對應(yīng)的人口密度的回歸系數(shù)顯著為負。這說明在1776年、1820年、1851年的各年中，吏部選官率越高，人口密度越低，即吏部選官率每上升1%，人口密度分別顯著下降1.763%、0.855%、1.158%。這說明吏部的人事權(quán)變動確實影響到了樣本中府區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，即吏部人事權(quán)的擴張將不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）吏部選官率與人口密度的回歸系數(shù)在1776—1851年并未呈現(xiàn)出遞增或遞減規(guī)律，而是處于一種時大時小的變化中。這是因為在實際中，吏部人事權(quán)并沒有一種持續(xù)擴張或削減的明顯規(guī)律。

（3）在三個時期中，每個時期吏部選官率與人口密度的回歸系數(shù)會有無明顯規(guī)律的明顯不同，我們認為主要的原因是由于不同時期有著不同的社會歷史背景，同等水平吏部任官率在不同時期可能對應(yīng)著不同的人口密度。也就是說，同樣的某種權(quán)力分配格局在不同時期對經(jīng)濟發(fā)展會造成不同的影響。

為提供更為可靠的估計結(jié)果，我們將以上3個時期的截面數(shù)據(jù)合并成面板數(shù)據(jù)，利用時刻固定效應(yīng)模型進行估計。列（4）的估計結(jié)果與之前采用截面數(shù)據(jù)的估計結(jié)果一致。

以上計量結(jié)果表明：吏部地方文官人事權(quán)的集中，對地方經(jīng)濟發(fā)展有顯著影響。在同一時期，吏部人事權(quán)集中程度更高的府區(qū)，擁有更低的人口密度。

（二）內(nèi)生性檢驗

1. 遺漏變量

為減輕因遺漏其他重要經(jīng)濟社會變量而產(chǎn)生的內(nèi)生性估計偏差的影響，本文將截面數(shù)據(jù)合并為面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型，以期獲得較為穩(wěn)健的結(jié)果。表1中列（4）的結(jié)果顯示，固定住時間效應(yīng)后，吏部選官率對人口密度的負向影響依然是顯著的。

2. 反向因果

核心解釋變量（吏部人事權(quán)大小）與被解釋變量（經(jīng)濟發(fā)展水平）是否互為因果，對我們估計結(jié)果的穩(wěn)健性有重大影響。對此，本文回顧了相關(guān)歷史背景，并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)進行了以下初步檢驗。

乾隆七年，清廷對官缺制度進行了最后一次大規(guī)模調(diào)整（此后全國各府區(qū)的官缺性質(zhì)逐漸趨于穩(wěn)定，鮮有改動），規(guī)定地方官缺的繁簡主要由地方的兼字情況決定。一般來說，“沖”“繁”“疲”“難”，兼四字為最要缺，兼三字為要缺，兼二字為中缺，兼一字或無字為簡缺，其中，最要缺和要缺的相關(guān)官職交由地方督撫自行題補，而中缺、簡缺悉歸吏部月選。這也就是說，地方官缺的“要”與“簡”很大程度上決定著地方的吏部任官率。

一個擔(dān)心是，地方經(jīng)濟發(fā)展水平與該地方官缺的“要”與“簡”會不會密切相關(guān)？也就是說，在確定官缺要簡時，一個地方經(jīng)濟發(fā)展水平更高，會不會導(dǎo)致其成為最要缺和要缺的可能性更大，從而使該地有一個較小的吏部任官率？一個地方經(jīng)濟發(fā)展平平，會不會導(dǎo)致其成為簡缺的可能性更大，從而使該地有一個較大的吏部任官率？如果普遍存在這種情況，意味著吏部人事權(quán)大小在很大程度上是由地方經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，而非吏部人事權(quán)大小決定著地方經(jīng)濟發(fā)展水平。

為解決這一問題，我們利用曹樹基提供的1776年260多個府級政區(qū)的人口密度數(shù)據(jù)，與這些府區(qū)的官缺種類做了統(tǒng)計分析（見附錄2）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)展水平（用人口密度排名衡量）處于后60%的136個經(jīng)濟中下游府區(qū)中，只有四成左右（41.2%）的府區(qū)成為中缺和簡缺，近六成的中下游府區(qū)反而成為最要缺和要缺。這說明地方在確定地方官缺繁簡時，并不以主要經(jīng)濟水平為參考，是否有較強的軍事戰(zhàn)略意義，是否地處邊疆、苗疆和洪水好發(fā)地等，比地方經(jīng)濟水平更能決定某府的官缺繁簡。如經(jīng)濟發(fā)展水平低下的甘肅，所轄14個府級政區(qū)中，有11個府區(qū)（近8成）屬于最要缺或要缺。

以上分析說明，地方的經(jīng)濟發(fā)展水平并不是決定官缺繁簡的主要因素，因而與地方最終的吏部選官率，即吏部人事權(quán)的大小并無關(guān)聯(lián)。是吏部人事權(quán)影響了經(jīng)濟，而非經(jīng)濟左右著吏部人事權(quán)。

五、為何吏部人事集權(quán)會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響

權(quán)力之所以會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，往往是因為在不同的權(quán)力分配格局下，受權(quán)力支配、與經(jīng)濟相關(guān)的資源得到了不同程度的利用。而同樣的資源，之所以被利用程度有明顯差異，則在于有不同歸屬的權(quán)力，對相關(guān)資源的調(diào)配和運用方式有實質(zhì)性的不同。而在古代中國，地方官員是對地方經(jīng)濟發(fā)展起重要作用的治理資源。在吏部人事權(quán)的支配下，地方文官的任用方式是掣簽月選，相對于地方督撫的題補而言，這帶有很強的隨機性和盲目性，從而使得地方官員這一治理資源未能被有效利用。當(dāng)吏部人事權(quán)趨于集中時，這種隨機性和盲目性便增強；當(dāng)吏部人事權(quán)相對被削減時，這種隨機性和盲目性便有所減弱。隨著這種隨機性和盲目性的增強與減弱，地方經(jīng)濟發(fā)展也會或優(yōu)或劣地表現(xiàn)。這就是吏部人事權(quán)的變動影響地方經(jīng)濟發(fā)展的整個邏輯過程。接下來我們需要論證兩個命題：①地方文官對古代中國地方經(jīng)濟發(fā)展有重要作用；②吏部月選的這種地方文官任命方式，通過增強任官的隨機性和盲目性妨礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）地方文官與地方經(jīng)濟發(fā)展

清朝時，州、縣官被認為是“父母官”，有統(tǒng)理地方大小事務(wù)的權(quán)力和造福百姓的義務(wù)。清代地方政府的職能非常廣泛，囊括司法、稅收、戶口登記、治安、郵遞、公共工程、公共福利、教育、文化、宗教、祭祀等。這種宣告所有與民生福利相關(guān)的有組織的活動都是政府應(yīng)當(dāng)關(guān)心和操辦的“政府哲學(xué)”告訴我們，發(fā)展地方經(jīng)濟，讓百姓溫飽富足顯然也是地方政府的重要任務(wù)。[26]地方政府可以通過勸農(nóng)墾荒、建設(shè)水利設(shè)施、重視教育、提供好的治安環(huán)境、進行有效的災(zāi)荒賑濟等多種方式來改善地方的經(jīng)濟發(fā)展。然而地方政府最終主要還是由地方的文官（核心力量）和相關(guān)機構(gòu)（附屬力量）組成，也就是說，一個地方在實際中是否真的有效進行了類似勸農(nóng)墾荒、建設(shè)水利設(shè)施、進行有效的災(zāi)荒賑濟等改善地方經(jīng)濟發(fā)展的種種努力，最終還是要取決于組成地方政府的文官群體。如果某地的文官群體缺乏治理該地的才干、素質(zhì)和治理經(jīng)驗，無法很好地履行以上職責(zé)，那么顯然會妨礙地方經(jīng)濟的發(fā)展。所以，可以將地方文官理解為一種影響地方經(jīng)濟發(fā)展的治理資源。那么，在實際治理中，如何有效利用好這一資源呢？即在任官中，如何保證地方文官群體有更好的才干素質(zhì)和治理經(jīng)驗，以便更好地履行以上經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)呢？相對隨機和盲目的吏部掣簽月選似乎并不能有效做到這一點。接下來我們將分析吏部掣簽選官的隨機與盲目對經(jīng)濟發(fā)展的實際影響。

（二）吏部掣簽選官的經(jīng)濟損失

要缺和繁缺在國家行政管理中具有十分重要的地位，這些要缺、繁缺所在的部門、地區(qū)對全國政治、經(jīng)濟有著舉足輕重的作用。司馬光認為：“常調(diào)之人，不可不為之立資格以抑躁進，塞幸門。若果有賢材，朝廷自當(dāng)不次遷擢，豈拘此制。凡年高資深之人，雖未必盡賢，然累任親民，歷事繁多，知在下艱難，比于原不親民便任監(jiān)司者，必小勝矣，”也就是說，吏部循資用人對地方治理更為穩(wěn)妥，而掣簽選官也可以在一定程度上保證選任的公平性。[27]然而事實卻未必如此，因為就外省而言，督撫對地方民情風(fēng)俗的了解顯然比身處中央的吏部更多，督撫對屬下才干、素質(zhì)的了解也比吏部更加清楚，督撫所任官員也已有本省任職經(jīng)歷，有更豐富的經(jīng)驗。這樣看來，吏部掣簽月選的任官方式，將人和缺的結(jié)合完全寄托于抽簽者的運氣，而不是根據(jù)官缺的實際狀況為其選拔合適的人才，顯然極難保證某地文官群體的才干素質(zhì)和治理經(jīng)驗?zāi)軌蚝芎玫刂渎男薪?jīng)濟發(fā)展的相關(guān)職責(zé)，從而可能妨礙地方經(jīng)濟的發(fā)展。以下是我們的計量分析。

這里我們用吏部累積任官率來衡量吏部掣簽月選的隨機性和盲目性，因為一個地方在一段時期內(nèi)由吏部月選的官員所占比例越大，就意味著該地區(qū)任官的隨機性越強和盲目性越強。任官的隨機性越強和盲目性越強，則意味著地方治理資源不能得到更為有效的整合和運用，從而損害了經(jīng)濟發(fā)展。需要注意的是，吏部選官率可以同時用來衡量吏部的人事集權(quán)程度與吏部選官的隨機性和盲目性，但探究二者與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系時，處理方式應(yīng)有明顯不同。因為某一年的人事集權(quán)程度（一種既定的權(quán)利分配格局、狀態(tài)）往往對應(yīng)著某一年的經(jīng)濟發(fā)展水平；但某一年的吏部任官的隨機性和盲目性卻未必。因為地方官員這種治理資源對經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響，往往并不能立竿見影，而是需要多年以后才能體現(xiàn)。所以更合適的做法應(yīng)該是用某一時期的吏部選官隨機性和盲目性來與這一時期之后的某年的經(jīng)濟水平來對應(yīng)。以1776年為例，一個比較理想的處理方式是，計算出1776年前若干年（如3年、5年和10年）的累積吏部任官率，再與1776年的人口密度相對應(yīng)。這樣，便可以看出一個地方前若干年（如3年、5年和10年）累積由吏部任用的官員的占比與該地當(dāng)年的人口密度的關(guān)系。用這種方法來探究吏部任官隨機性和盲目性與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，可以將官員對經(jīng)濟影響效果的發(fā)揮時滯考慮進去，因而更加嚴謹。不過可惜的是，這些數(shù)據(jù)大多并不可得。筆者的處理方式是，近似估計出1779年和1823的人口密度，再將1776年和1820年的吏部任官率分別擴大3倍，作為1779年和1823年各年前3年的吏部累積任官率。之所以選擇3年，是因為古代的經(jīng)濟發(fā)展速度比較緩慢，與5年、10年相比，3年內(nèi)人口密度的近似估計會更加準確一些，而通過我們對《縉紳全書》的查閱，發(fā)現(xiàn)3年內(nèi)的選官率也較為接近，將有利于我們的研究。

實證結(jié)果表明，在同一時期，任官隨機性和盲目性更強的地區(qū)，擁有更低的人口密度，控制相關(guān)變量之后，這種影響仍然顯著。這說明，吏部人事權(quán)的變動，通過增強或減弱吏部任命地方文官的相對隨機性和盲目性，對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了顯著影響。

六、結(jié)論

作為現(xiàn)代組織制度的核心支撐，各級政府在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中扮演著極為重要的角色。所謂“為政之要，唯在得人”，若想政府持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮積極作用，首先必須保證組織內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)人才資源的優(yōu)化配置。在中國的政治傳統(tǒng)中，建構(gòu)一套行之有效的人事制度以篩選糟粕、拔擢精英，是確保政權(quán)穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的必要條件。

中國歷史上，為解決“人地不宜”的組織治理難題，清廷賦予了地方督撫較大的地方文官任用權(quán)，這種變遷在清朝之前甚至之后都不曾出現(xiàn)，而這一歷史經(jīng)驗也使我們考察央地在政治上某些領(lǐng)域的分權(quán)與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系成為可能。本文以地方40個大府為研究對象，探討了吏部人事權(quán)的變動對大府經(jīng)濟發(fā)展的影響。研究發(fā)現(xiàn)，吏部地方文官人事權(quán)的集中，對地方經(jīng)濟發(fā)展有顯著的影響。在同一時期，吏部人事權(quán)集中程度更高的府區(qū)，擁有更低的人口密度。之所以會有這種結(jié)果，部分是因為吏部掣簽月選的任官方式帶有很強的“隨機性”和“盲目性”，不能使官員這一地方治理資源得到合理的調(diào)配與運用，繼而妨礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

受數(shù)據(jù)和指標的限制，本文未能得到更大的樣本容量，且并未深入追究吏部選官隨機性損害地方發(fā)展的具體機制，因此只能是一個有關(guān)人事分權(quán)（政治分權(quán)的某種表現(xiàn)形式）與地方經(jīng)濟發(fā)展的初步探討。未來可以通過更合適變量和指標的運用，擴充樣本容量，在分析具體機制時考慮地方公共品提供情況等具體要素，以提高實證研究的可靠性，做出更讓人信服的結(jié)果。

參考文獻及附錄

[1] Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy, 1956, 64（5）.

[2] Oates. Fiscal Federalism[M]. New York: Harcourt Brace Jovanovic, 1972.

[3] Xu and Qian. Why China s Economic Reforms Differ: The M-Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J]. Economics of Transition, 1993, 1（2）.

[4] Zhang and Zou. Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China[J]. Journal of Public Economics, 1998, 67（2）.

[5] Debin Ma Jared Rubin. The Paradox of Power: Understanding Fiscal Capacity in Imperial China and Absolutist Regimes[M]. London School of Economics & Political Science Working Paper, 2017.

[6] 張軍．分權(quán)與增長：中國的故事[J]．經(jīng)濟學(xué)（季刊），2007（1）．

[7] 周業(yè)安，張泉．財政分權(quán)、經(jīng)濟增長和波動[J]．管理世界，2008（3）．

[8] 賈俊雪，郭慶旺，寧靜．財政分權(quán)、政府治理結(jié)構(gòu)與縣級財政解困[J]．管理世界，2011（1）．

[9] 楊龍，張振華．政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)配置制度的績效與問題[J]．江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2011（5）．

[10] 周黎安．中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J]．經(jīng)濟研究，2007（7）．

[11] 王永欽，張晏，章元，陳釗和陸銘．中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失[J]．經(jīng)濟研究，2007（1）．

[12] 傅勇．財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給[J]．經(jīng)濟研究，2010（8）．

[13] 馬學(xué)廣，王愛民．從行政分權(quán)到跨域治理：我國地方政府治理方式變革研究[J]．地理與地理信息科學(xué)，2008（1）．

[14] 熊柴，黃薇．行政分權(quán)、財政分權(quán)與勞資收入不平等[J]．制度經(jīng)濟學(xué)研究，2010（2）．

[15] 劉沖，喬坤元，周黎安．行政分權(quán)與財政分權(quán)的不同效應(yīng)：來自中國縣域的經(jīng)驗證據(jù)[J]．世界經(jīng)濟，2014（10）．

[16] 艾永明．清代文官制度[M]．北京：商務(wù)印書館，2005．

[17] 王志明．雍正朝官僚制度研究[M]．上海：上海古籍出版社，2007．

[18] 周振鶴．中國地方行政制度史[M]．上海：上海人民出版社，2005．

[19] 艾永明．清代文官制度[M]．北京：商務(wù)印書館，2005．

[20] 王志明．雍正朝官僚制度研究[M]．上海：上海古籍出版社，2007．

[21] 劉錚云．沖繁疲難：清代道、府、廳、州、縣等級初探[C]．“中央研究院”歷史語言研究所集刊，1993．

[22] 張振國．清代文官選任制度研究[D]．天津：南開大學(xué)，2010．

[23] 張振國．論清代沖繁疲難制度的調(diào)整[J]．安徽史學(xué)，2014（3）．

[24] 曹樹基．中國人口史—清時期[M]．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001．

[25] 李楠，林矗．太平天國戰(zhàn)爭對近代人口影響的再估計——基于歷史自然實驗的實證分析[J]．經(jīng)濟學(xué)（季刊），2015（4）．

[26] 瞿同祖．清代地方政府[M]．范忠信，晏鋒，譯．北京：法律出版社，2003．

[27] 艾永明．清代文官制度[M]．北京：商務(wù)印書館，2005．

---

(1)　本文的地方大府是指地方文官規(guī)模較大的府級政區(qū)，具體衡量標準及這樣處理的原因?qū)⒃诒疚牡谌糠值臉颖九c變量的選擇部分予以討論。

(2)　政府間的政治關(guān)系可以從地方人事任命權(quán)的角度來度量，如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任命權(quán)掌握在中央和上級政府手中，就大體可以稱之為政治集權(quán)。

(3)　未將順天府納入研究對象是因為，順天府為京師所在，官員結(jié)構(gòu)與其余地方府區(qū)有實質(zhì)性區(qū)別，不適合與地方府區(qū)一起作為我們的樣本。