中國古代土地制度變革的內在邏輯及其對當代的啟示作用

符學文

（復旦大學經濟學院）

［摘　要］在經歷了30年的高速增長后中國已成為世界第二大經濟體，但中國的土地制度仍然存在很大的問題，在很大程度上制約著中國的經濟甚至社會的發展。本文通過對中國古代重要的土地制度興衰及土地制度變革的研究，以史為鏡，發現中國古代土地制度改革的內在邏輯。一是土地公有制是歷史主流，集體經營制僅是曇花一現。二是土地制度改革的被動性及其與生產力發展的零相關。三是微觀主體在土地制度改革中起了積極的推進和方向指引作用。四是意識形態對土地制度改革的影響微小，反而是土地制度改革促進了意識形態的變化。五是雙軌制和產權殘缺會造成土地制度的崩潰。六是中國古代土地制度改革都是為了增加財稅收入。七是土地使用權流轉受限制會導致生產的無效率。我們將此內在邏輯與中國的社會現實相結合，發現目前中國土地制度中存在的問題并提出改革的思路與方向。我國在接下來的土地制度改革中，應在堅持土地公有制不動搖、廢除集體土地所有制的基礎上，消滅城鄉雙軌制及其所造成的產權殘缺，積極、主動地探索土地制度改革的方向，正視微觀主體對土地制度改革的推動作用，弱化意識形態與政府在土地制度改革中的主導作用，重視土地制度中委托—代理關系的設計，并最終實現土地使用權的自由流轉。

［關鍵詞］土地制度改革；土地公有制；雙軌制；產權殘缺；委托—代理；意識形態

一、引言

目前在學術界關于土地制度改革的研究很多，有純粹立足于現實從實際問題出發為土地制度改革提供具體方法指導的[1]，有依據改革開放近40年的歷史經驗研究土地制度改革的，也有通過對中國農村土地制度歷史變遷的幾個重要問題進行經濟學的分析和解釋從而提出未來中國農村土地制度創新的啟示的[2]。而本文通過挖掘三千余年里中國各主要土地制度改革的內在邏輯，并將其運用于現在的土地制度，發現其中的相通性，并提出針對當前土地制度改革的思路方法。本文的第一部分主要是在已有研究成果的基礎上發掘歷史上各主要土地制度興起與衰落的原因，從而在根本上理解承“衰”起“興”的土地制度改革。第二部分闡述了我們發現的中國古代土地制度變革的內在邏輯。第三部分用中國古代土地制度改革的內在邏輯論證當代土地制度，發現問題并提出解決辦法。

二、中國古代主要土地制度興衰的原因探究

（一）氏族社會時期的人們對土地的態度

原始社會早期，由于生產力低下，一個家庭不能獨自生活，因而許多戶家庭聚在一起形成氏族部落共同生活。同時，由于生產力不發達，在這些氏族部落中并沒有形成階級分化，也沒有較大的貧富差距。這些現實的社會基礎形成了氏族部落自治體的根本思想，即“社稷”觀念。“社”就是土地，“稷”就是人民的衣食住，社稷就是人民的生活問題。后來這種觀念發展為以人民的衣、食、住為基礎的部落自治觀念。[3]但大概因為當時地廣人稀，氏族部落分散各自經營，是不需要什么土地制度的。當時的土地，可看作各自治的氏族部落所公有。總的來說，原始社會早期還沒有土地制度，但已形成了以“社稷”觀念為基礎的對待土地的思想。后來氏族部落逐漸發達，強者征服弱者，但氏族部落對立的關系仍然保存著，在一定程度上階級出現，沖突加劇。另外，隨著生產力的發展，人口也逐漸增加。所以對于土地，就有了施行某種制度的必要了。而建設大型的公用設施，需要很多的勞動力和經費，貢賦也就跟著產生了，土地制度也隨之具體化了。在夏代，就出現了井田制的雛形。《書·泉陶記》記禹說：“予決九川距四海，濬畎澮距川”。“決九川”是治水，“濬畎澮”期不僅是治水，也包括治田在內。稱“歐洽”與稱“溝血”一樣，都是簡括之詞。“濬畎澮”工作基本上就是《考工祀·匠人》“為溝洫”所做的工作。《輸藉·泰伯》：“子曰：‘禹吾無簡然矣里……卑宮室而盡力乎溝洫。’”這里的“溝洫”向來學者都以井田的溝血作解，無疑是正確的。這是夏代實行井田制的又一證據。商代沿襲了之前的井田制。殷墟甲骨卜辭田字的寫法有“圈”“困”“田”等形。根據《說文》對于田字的解釋說：“田……象形。口十，千百之制也。”段玉裁注說：“此盆象形之旨，謂口與十合之所以像阡陌之一縱一橫也。”試就甲骨卜辭田字的寫法和靜、段兩家的解魏來考察，可以斷言，甲骨田字諸形組是井田制為溝洫、阡陌把上地界劃成若干規整小塊之象。今通寫作田，乃是經過后人簡化的結果。其始固依實物摹寫，各有所見，故文無定型。不過，盡管文無定型，如段氏所靚“象阡陌之一縱一橫”則始終一致，而這一點正鮮明地反映當時土地制度的最基本的特點，反映當時會實行井田制。《孟子·滕文公上》說：“殷人七十而助”無疑這是商代存在井田制的最顯著的證據。(1)夏殷的生產力雖較之前有所提高，但依然十分落后，因此階級分化、貧富差距都不大，且在一定程度上營小規模聚居生活。所以，“社稷”的觀念還是社會主流，也指導著當時土地制度的形成與發展。夏殷的土地制度雖表面上略有不同，但在根本上是一樣的，都是從社稷觀念出發，按人民分配土地，以人民衣、食、住的安定為要旨，并努力于充分利用土地和減少荒地。因此，那時候的土地分配一定是適合人民耕作能力，足以使人民充裕生活的。

（二）“井田制”的出現、演變與消亡

周朝的土地制度，即井田制，是夏殷時期土地制度的沿襲與發展，不是周朝自己發意、重新制定。不過是因為版圖擴大和人口增加的關系，把之前的制度，順從人民的希望，給以統一規制完成罷了。井田制較之前的土地制度來說，并不是一個新的制度。井田制只是脫胎于氏族部落時期“社稷”觀念的土地制度經過夏殷時期發展成熟的結果。井田制的根本思想，仍是根據“社稷”觀念的人民衣、食、住和人民自治等的基礎，加以組織完成的。因此，井田制的主要內容都以保證人民的衣、食、住安定為核心。在早期實行的助法井田制中，政府以九百畝土地為一單位，將其劃分為九塊分給八戶人家，每戶一百畝土地，保證了人民有足以維持生活的耕作的土地。中間一塊為公田，八戶人家共同耕種用以指定用途。《谷梁傳》：“谷者三百步為里，名曰井田。井田者，九百畝，公田居一。私田嫁不善而非吏，公田嫁不善則非民。”何休《公羊解詁》：“一夫一婦受田百畝，以養父母妻子。”同時，為避免一家人數眾多，一百畝田不足以維持生活，故更按照人數和耕作能力，再為增加，就是余夫授田制度。趙歧《孟子注》：“余夫者，家一人受田，其余老幼尚有余力者，受田二十五畝。”但現在的問題是：每戶人口多少無法控制，而且時常變動，在井田制的整齊規劃下，如何以土地去配合每戶人口數字之變動？如果一井八戶，多了二三個余夫，該怎樣安排？按理說，每四個余夫便可合為一戶，但受田地點很可能遠離其居所。而且既然有授田制度，當然也須有還田制度，否則就有土地不足的毛病。若上下兩代人數授田面積相同還好，政府直接分配同一塊土地就好了。但假若因人數變動造成授田面積的增加或減少，則新增的授田土地從哪里來？減少的授田土地又給誰或是直接拋荒造成資源的浪費，這都給井田制的持續施行造成了困難。而且當時生產力落后，幾乎所有土地都要安排休耕制度以保證農地的質量。但在以助法為基礎的井田制下，不易安排休耕制度。譬如說，一組八家的井田中若有四家或五家因休耕而離開此組井田，此時公田的耕作人力問題如何解決？又如果公田本身輪到休耕之年，又該如何處理？從理論上推想，可以八家一井為一個單元，實行大面積的休耕制，每年換一井。不過，這樣以井為單位休耕，涉及的面積太大。今年耕這一井，鄰井未必就空閑可供明年耕種，明年可能要跑到很遠以外的另一井耕作。[4]由此可見，實行大面積休耕制的成本太高。公田為八家共耕以提供公共品，本來很容易出現“搭便車”的行為。隨著封建制度的建立與發展，國家職能的強化使其在公共品供給中逐漸取代村落集體，與村落集體相比，國家提供公共品更容易使“搭便車”成為可能。村民對“公地”生產越來越漫不經心。而且在集體勞動的情況下，個人的生產積極性受到抑制。最終，監督的增強也挽救不了“公地”產出的減少，“公地”慢慢荒蕪了。[5]處理余夫、授還田、休耕等技術上的困難以及集體勞作導致的公田的日漸荒蕪，最終迫使政府放棄死板的助法井田制，而改用徹法井田制，也就是沒有八家共耕公田的土地配授制度。徹法井田制是向受田農戶征收田賦的制度。鄭玄在箋中說：“徹之使出稅以為國用，什一之稅謂之徹。”徹法井田制的優點是以每個農戶為單元，而不是以八家農戶為一組，富有靈活性。以休耕辦法為例，不易居不換井，只需要調整每戶農民的授田額，使其在小面積上自行休耕。正如《周禮·大司徒》中所說：“不易之地家百畝，一易之地家百畝，再易之地家三百畝。”助法和徹法是兩種不同的制度。前者有公田，后者無公田。前者以八家為一單位，集體配授土地，后者以每一家為一單位，個別配授農地。這體現了由于生產力發展造成的基本生產單位下移，人們不再需要聚居才能生活下去，原有的自治“社稷”觀念被動搖，也為后來土地私有制的出現奠定了思想基礎。徹法井田制已經使土地具有了私有的意味。第一，沒有八家共耕的公田作為公有土地的象征。第二，在徹法井田制下以一家為授田單位，也沒有換田的必要。每人終身可能只受田一次，長期在這塊土地上耕作，便很接近私產制度。父親死后，為了行政上的便利很可能將同一塊土地再分配給兒子，這樣就很接近繼承制度。于是，配授的土地越來越像每戶的私有土地，也使人們的私產意識強化。隨著生產技術的進步，農具從周代以前的木制耒耜變為春秋時期的犁、耙，且用牛代替了人力，[6]生產力發展，商人勢力增大，資本的原始積累使得商業資本和借貸資本出現。而當時并沒有什么可投資的產業，這部分錢自然地流向了土地，促進了土地的私有和兼并。再加上人口增加導致的土地不足、戰亂導致的戶口調查困難等原因，徹法井田制也無法再推行下去了。

（三）商鞅變法確立土地私有制

秦孝公時，商鞅變法，廢井田，開阡陌，使土地買賣合法化，建立土地私有制。但商鞅廢的不是真正的助法井田，而是演變到后期已有私有意味的徹法井田制。商鞅不過是承認既定事實，使土地私有的傾向合法化，并不是人為地創造出了一個新制度。如果說周朝由于封建制下治者和被治者的永續關系使得治者誠心地計謀領土內的利益等原因還沿襲了一部分自治“社稷”觀念的話，秦統一天下，建立集權國家，廢除封建制度后，社稷自治就完全變成官僚政治了。社稷自治的本意，是以人民衣、食、住為根本。官僚政治的根本，則在于自己階級的保存和大量地剝削人民。所以到了官僚政治以后，土地制度的要求就變得很有特色：一是以賦稅的征收為第一要義，二是謀求官吏私有土地的增加。因此，秦朝以后，在官僚政府支配下的土地制度，都是以土地作為獲得收入的主要對象物，已不同于之前建立在“社稷”觀念上以人民衣食住的安定為根本的土地制度，土地制度的目的已發生了根本改變。

（四）東漢王莽的“王田制”改革

在商鞅確立土地私有制的359年后，也就是公元9年，王莽頒令：“今更名天下田曰王田，奴婢曰私屬，皆不得買賣。其男口不盈八而田過一井者，分余田予九族鄰里鄉黨。故無田今當受者，如制度。”(2)廢除了土地買賣，建立王田制，在某種程度上恢復了土地公有制。雖然西漢末年土地兼并惡性發展，王莽對此也曾作了比較詳細的描述和比較符合實際的分析：“強者規田以千數，弱者曾無立錐之居。又置奴蟀之市，與牛馬同欄，制于民臣，擷斷其命。……漢氏減輕田租，三十而稅一，常有更賦，罷疲咸出，而豪民侵凌，分田雄假，厥名三十稅一，實什稅五也。父子夫婦終年耕耘，所得不足以自存，故富者犬馬余款粟，驕而為邪；貧者不厭糟糠，窮而為奸，俱陷于辜，刑用不措。”(3)但是王莽進行土地改革，恢復土地公有制的目的不是阻止土地兼并。首先，土地兼并有利于先進農具的推廣。以牛為例，當時的牛價，內郡為1200～3750錢一頭，邊郡為2500～3000錢一頭，而每畝土地只值100～300錢，一石栗價值105～130錢。[7]只有地主有足夠的財力和物力配備大牲畜和大農具。同時，土地兼并意味著農業從分散經營到規模經營，規模效應可導致產出的提高。以糧食產量為征稅基礎的東漢政府在這種情況下能實現稅收的相對最大化，符合它的自身利益，沒有土地改革的動機。最重要的是，如果王莽土地改革的目的是抑制土地兼并，并解決由此派生出的農民實際賦稅重的問題，那他應該減稅才是。但是，王田制的實行，不僅把土地稅由三十稅一變成十稅一，從而將國家的田賦收入增加兩倍，而且對百姓從事的各項經營活動都對其實行什一而征。“諸取眾物、鳥、獸魚、鱉……皆各自占所為于其在所之縣官，除其本，計其利，十一分之，而以其一為貢。”(4)再結合當時財政困難的狀況，“課計不可理，吏終不得祿”。(5)王莽實行土地制度改革就是為了增加政府的財政收入，這也是王田制出現的原因。最終，王田制由于自身的缺陷和沒有充分考慮社會現實，如土地不足，損害了小農、小工商業者的利益，既得利益集團過于強大等原因，并沒有很好地推行下去，很快就退出了歷史舞臺，土地私有制重新得到了發展。

（五）“均田制”——土地公有制的再次出現

北魏倡行的均田制可以說是自秦廢井田以后兩千年內最重要的一次土地制度改革。日本學者西嶋定生也給予了存在三百年之久的均田制很高的評價，稱它在下述兩個方面值得人們重視：一方面，在中國歷史上，除了井田制以外，第一個由國家政權頒布的全國性土地立法；另一方面，均田制影響了周圍各民族，特別是日本，給它們的土地制度帶來了巨大的變化。[26]五胡十六國的長期混亂狀態，造成了幾種非常不利的經濟現象，給北魏政權帶來了很多麻煩。第一，長期的戰亂使得大片無主荒田出現，逃難到城市的農民變成不事生產的游民。[8]第二，許多鄉民為逃避戰禍，放棄自有土地投靠有自衛武力的巨室士族。鄉民們以士族為核心聚居，每單位耕地上的人口密度極高，土地與人力資源的匹配十分不合理，土地的邊際收益很低。此外，這些農戶都變成了大戶士族的蔭附人口，只向“宗主”貢獻勞力和產物，不向政府納稅，導致政府稅源枯竭。《魏書》卷五三《李沖傳》說：“舊無三長，惟立宗主督護，所以民多蔭冒，五十三十家方為一戶。”生產資源配合極端不合理，人力和地力都不能得到充分的有效利用。農村有大量荒地，城市中有大量無業游民，而宗族聚居之地又是大量人力集中在小塊土地上，導致農業產量低、政府征稅困難。同時，由于原來土地所有權憑證的遺失，產權界定困難，假冒與爭執叢生，地方政府無法判決。于是孝文帝下詔實行均田制，把所有土地一概沒收化為公地，然后計口分配，男女雖受田額不同，但都是從15歲開始受田，70歲或死亡時還田，牛和奴婢也依口受田。不過均田制并沒有完全放棄土地私有制，在某種程度上可以將其理解為雙軌制。均田制將土地分為露田、桑田、麻田和宅地四類，依土地利用的性質決定所有權。栽種多年生樹木的桑田和建房子的宅地不在還受之限，這兩類土地實質上變成了使用人的私有土地，“盈者得賣其盈，不足者得買所不足。”(6)均田制的基本精神是生產資料的合理匹配，所以男、女、牛和奴婢都依口受田。均田制的首要目的是達到耕地與人口的合理配合，不留下大片荒田，也不要有過多的人口在士族庇護下擠在一起，從巨室士族手中挖出大量蔭戶使之獨立耕作，向國家繳納田賦。抑制土地兼并，可能不是均田制的立法宗旨。一是當時土地兼并不嚴重，有大片的無主荒地。二是政府雖然從豪強手中挖走了蔭戶，但并沒有限制他們蓄奴，甚至在奴隸也受田的均田制下，反而鼓勵豪強之家蓄奴，所授田更多。在5世紀后半葉到8世紀中葉這300年中，均田制在實施過程中暴露了嚴重的缺點，自身不得不逐漸變質，再加上外在的破壞因素，使得整個制度全盤破產。促使均田制崩潰的一個重要原因是國內耕地面積追不上人口的增長。唐高宗永徽三年（652）全國戶數是380萬戶，到了天寶十三載（754）便增至900多萬戶。[9]即使這其中有部分是對外擴張的因素，但我們應該注意到唐朝對外擴張的區域大多人煙稀少且沒有多少荒地。中原地區人口大量增加，荒地卻沒怎么變化，造成了土地的相對不足。據《通典》卷二所載的天寶中按法定授田額計算全國應授田總數達1430萬頃，遠遠超過當時所有的耕地總面積。[10]均田制的另一大弊病是，經過長期實施后，因為不斷的授田與還田，農田被分割為零星小塊。根據大英博物館館藏的一批西魏大統年間敦煌的戶籍和地籍殘卷看，西魏（大約在545—555年間）均田制下耕地的標注單位共分為5畝、10畝、20畝三種。到了唐開元年間，根據在吐魯番地區出土的文書殘卷，所給授的田都是小塊地段，最小的地段只有半畝，最大的也只有4.4畝，絕大多數為一畝整。更值得注意的是，每戶所得的許多小田塊并非坐落在一處互相毗連著。^[4]西嶋定生把有資料可查的53戶人家加以比較，將其田塊與田塊間的最大距離列表說明，有的相距不過三里五里，有的則相距遠達一百里。唐代均田制甚至允許隔鄉隔州受田，“鄉有余以給比鄉，縣有余以給比縣，州有余以給比州。”[11]田塊狹小而分散使得農民奔走于分散的田塊之間，造成大量的人力浪費。往返奔波于田塊之間是很不經濟的事，因此很多人便將距離遠的田塊租給別人耕作，自己在家宅附近租入他人之田，這是在政府配置不合理的情況下私人做的調整。均田制還有一點不足是農村土地產權殘缺，制度成本高。在均田制下，國家保留了大量的土地產權，農戶得到的是一種殘缺的土地產權，如規定了田地的用途和使用期限。就桑田、宅地等永業田來說，雖然國家承認農戶的擁有權，但限制了土地買賣范圍，“不得賣其分，亦不得買過所足”，而且使用用途也有限制，桑田上只能種植特定的農林作物。也就是說，國家對農戶土地使用、收益以及轉讓給予了限制、管制和干預。對農民土地產權的管制，增加了國家的制度成本，也使得監督執行難度加大。均田制破產的最后一個主因是私有土地的擴大。均田制是一個包括使用者必須授還的公地與無須受還的私有土地兩種成分的雙軌制。如果私有制成分增加，用于分配的公有土地便相對或絕對減少，均田制也就逐漸走上崩潰之路。魏宣武帝改官吏職分田為永賜，可自由買賣，已經成為私有田產。[12]皇帝還有額外“賜田”之舉，皆為被賜者的私產。唐時又定有官人和勛授永業田。種種因素的疊加使得均田制最終徹底破產，唐德宗乃用宰相楊炎之議，完全承認土地私有制。從此以后，土地私有制的地位便確立無疑。均田制之后，有重大影響力的土地改革都是與土地相關的稅制改革，已不再是土地分配或所有制度。

（六）“兩稅法”——土地稅制改革成為土地制度變革的主流

公元780年，唐政府對國家稅收體制作出了重大調整，廢除以已崩潰的均田制為基礎的租庸調制，改行兩稅法。它的主要內容是：“戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。”(7)不分主戶客戶，一律在定居地登記，按每戶的實有田畝和資產數額征稅，同時將之前的各種雜稅合為戶、地兩稅，降低了收稅成本。雖然均田制的崩潰，使得以其為基礎的租庸調制無法再繼續實行下去了，但這并不是兩稅法出現的根本原因或改革動機。兩稅法改革也不可能僅僅是為了簡化稅制、降低收稅成本。有人說，兩稅法就是“唐政府在巨大的人民起義威力下不得不被迫進行改革”的產物。[13]但這種說法并不十分恰當。雖然在公元761年11月唐朝政府曾為平息農民起義采取了一些緩和矛盾的措施，“免越州今歲田租之半，給復溫、臺、明三州一年”。(8)但是為什么要在事情已過去十多年的建中元年舊事重提，再用實施兩稅法的辦法來緩和矛盾？這使人有點難以理解。而且761—780年這十多年雖偶有農民起義，但對政府的威脅不大。如果政府真是懾于農民起義的威力被迫實施兩稅法，那兩稅法征收總得比過去要減輕些，這樣才談得上緩和階級矛盾。但是兩稅法只是將之前的租庸調加進了戶、地稅里，并未減免。而且原先當地官吏巧立名目的非法賦斂不一定都照數征足，但并入兩稅成為合法的之后就非征足不可最終攤派到農民身上后，反而加重了負擔。怎么可能有通過加重賦稅來緩和階級矛盾的道理？還有一點值得注意的是，唐朝政府在它發布的詔令里常常在如何惠愛優恤百姓上大做文章，但在當時兩稅法相關的政府文書中都沒有兩稅法如何減輕賦斂的說法。可見兩稅法改革和安史之亂后的農民起義并無因果關系，實施兩稅法也沒有從根本上減輕農民負擔、緩和階級矛盾的角度去考慮。那兩稅法改革的真正目的是什么？黃永年教授認為，建中元年實施兩稅法的主要意圖就在于用財政稅收來解決中央和地方的經濟矛盾，通過爭奪地方手中的財權來增加中央政府的財政收入。兩稅法是在承認各州府非法斂收既成事實的同時又把它統統作為國家的正式稅收，不僅包括之前租庸調的殘額和小范圍實行的戶、地稅，就連之前地方政府別出心裁的各種雜稅也成了國家正式稅收，由中央政府經管支配。[14]其結果是，“每歲天下共斂三千余萬貫，其二千五百余萬貫以供外費，九百五十余萬貫供京師；稅米麥共千六百余萬石，其二百余萬石供京師，千四百萬石給充外費”(9)。中央收入雖比不上各州收入的總和，但已遠遠超過任何一個地方政府，兩稅法向地方爭奪財權提高中央政府收入已取得成效。隨著時間的推移，各地的雜稅重新出現，兩稅制已經不存在了。

（七）王安石的“方田均稅法”

宋朝王安石的與土地相關的變法措施是方田均稅法，其主要內容是“方量畢，以地及色參定肥瘠而分五等，以定稅則。……其分煙析產、典賣割移，官給契，縣置簿，皆以今所方之田為正”(10)。雖然方田均稅制通過明確土地產權保護了農民的利益，并減少了土地交易成本，促進了資源合理配置和經濟發展，但我認為王安石推行方田均稅制的本意不在于此。當時宋朝存在賦稅不均的問題，而賦稅愈加不均導致國家稅收日益減少。為了整理財政乃至增加稅收，宋朝實行了方田均稅制。“景佑時，諫官王素言：‘天下田斌輕重不等，請均定。而歐陽修亦言：秘書丞孫琳嘗往銘州肥鄉縣，與大理寺垂郭咨以千步方田法括定名田，愿召二人者。三司亦以為然。’”(11)周谷城先生也認為方田均稅法的目的是整理財政。方田均稅法是日后中國土地產權制度不斷強化的開端，它有利于經濟發展，但并未在土地制度上提出或取得根本性突破，此處不再贅述。

（八）明代的“一條鞭法”

明初土地制度改革的主要內容是通過推行魚鱗冊制度清丈全國的土地以改變“田賦無準”的局面，使稅糧征收有所依據。魚鱗冊，是王安石變法的方田均稅法的產物，它進一步促進了我國土地產權制度的發展。清丈田畝工作的完成，為全面改革賦役制度創造了條件。萬歷9年（公元1581年），張居正下令推行“一條鞭法”。“一條鞭法”最主要的內容是將各種名目的賦役和徭役合并征收，并將部分丁役負擔攤入田畝，賦役的征收由地方官吏直接辦理，賦役外的土貢雜稅也逐漸合并征收。它和兩稅法一樣，都簡化了賦役征收項目和手續，降低了征稅的行政成本，但這并不是“一條鞭法”施行的主要目的。筆者認為明朝推行“一條鞭法”主要是因為明初的黃冊制度、里甲制度和征派差役的三等九財法實際上已無法實行了，政府需要制定新的役法。明初的里甲法和差役的派征法都離不開對人戶的直接控制。維持這種制度，需要以土地所有權的相對穩定、以一定數量占有少量土地的自耕農的存在為條件的。但隨著生產恢復，商品經濟繁榮，土地所有權交換頻繁，原有的役法制度日益動搖。“一條鞭法”是明朝為適應變化的經濟條件調節自身役法制度的產物，而不是像有些人說的是一種新生產方式萌芽造成的。[15]后來由于官吏貪得無厭，不嚴格按稅法征收稅銀，巧立名目多征賦稅，具體承辦稅務的官吏為使征得的稅銀落入私人囊中，又不在稅銀之外復活已被明令取消的各種勞役，最終導致“一條鞭法”失效。[16]

（九）“攤丁入畝”——“一條鞭法”的延續

清朝的“攤丁入畝”政策是一次重大的賦役制度改革，是“一條鞭法”本身的繼續和發展，并不是重新創造的。晚明“一條鞭法”執行時，“攤丁入畝”就已是“一條鞭法”中的一部分，只不過清朝雍正時將其在全國施行，使其具有普遍性。清朝施行“攤丁入畝”的主要目的不僅是簡化稅制那么簡單，它和明朝的“一條鞭法”同樣也是形勢所迫導致的。清政權建立之初，戰亂依然十分嚴重，再加上土地兼并造成了大量人口流動，財政受損，將丁役銀負擔從人口方面全面轉向土地方面以穩定財政收入的役法改革就勢在必行了。雖然“攤丁入畝”和“一條鞭法”一脈相承，改革內容也類似，但攤丁入畝“終清之世而未改”，[17]并未在制度后期失效，這可能和“攤丁入畝”只是“一條鞭法”中的一部分、制度相對簡單有關。

三、中國土地制度改革的內在邏輯

（一）土地公有制是歷史主流，集體經營（所有）制僅是曇花一現

中國古代的土地制度其實并不是土地私有制，而是以集權專制為基礎的國家所有制，土地的所有權以皇帝的名義歸國家。“普天之下，莫非王土”并不意味著天下的土地都歸皇帝一個人，皇帝只是“天”的代表，是來管理這些財產的，土地實際上屬于“天”。“于分雖盈，沒則還田，不得已充露田之數。不足者，以露田充倍。有盈者無授無還，不足者，受種如法，盈者得賣其盈，不足得買所不足。不得賣其分，亦不得買過所足。”(12)北魏時期，田地雖可買賣，但不能“賣其分”，也不能“買過所足”，國家對此作了嚴格限制，這都是土地歸國家所有的重要表現。《宋會要輯稿》中記錄：“田宅契書，縣以厚紙印造，遇人戶有典賣，納紙墨本錢，買契書填。”(13)土地買賣的契書均由政府統一印制并加蓋官印。且歷代各朝均在不同程度上曾將“民田”收為官有，清朝甚至有“圈地”運動。[18]由此可見，那種把土地買賣當做是土地私有制并認為在中國古代土地歸私人所有的觀點是不對的。土地買賣針對的是占有權，不是所有權。我們可以認為，在中國古代的絕大多數時期土地是歸公有的。歷史上從未出現過大規模施行的土地集體所有制，周朝的助法井田制是短暫出現過的集體經營的土地制度，而它也很快崩潰了。在新中國成立初期，我們沒有吸取歷史的經驗教訓，推行了人民公社化運動，它的失敗是必然的。當然，在推行了家庭聯產承包責任制后，我國已經不存在集體經營的土地制度了，但集體土地所有制依然存在，在后文中我們將論述這種土地制度也是無效率的。

（二）土地制度改革的被動性及其與生產力發展的零相關

縱觀歷史，我們發現中國土地制度的變革往往是被動的，是為惡劣形勢所迫導致的。中國土地制度變革的直接原因是為了應對糟糕的社會現實問題。助法井田制的出現是因為階級分化導致社會沖突增加以及人口增長導致人地關系緊張使得土地制度成為一種必要。徹法井田制是建立在之前土地制度施行困難和國家稅源枯竭的基礎上的。王田制純粹是為了增加稅收以解決當時嚴重的財政危機和社會危機。北魏初年人地資源不合理的匹配導致的稅源枯竭和產權界定的困難是北魏推行均田制的原因。雙軌制的出現是為了解決地方與中央爭奪財權導致的中央財政收入減少的問題。“一條鞭法”和“攤丁入畝”的推行只是因為之前以強人身控制關系為基礎的丁役無法再實行下去而不得已做的改革。從來沒有在社會繁榮安定時為了促進發展而做的主動的土地制度變革，也不存在為了促進生產力發展而發生的土地制度變革，中國歷代土地制度變革，皆為不得已而為之。在此基礎上，我們探尋推動土地制度改革的原因。我們從對史料的研究中發現推動中國土地制度變革的根本原因是原有制度自身的缺陷、政府的錯誤行為、社會經濟狀況的變化，并不是有些人所說的生產力發展推動的生產關系的變化。不可否認，中國土地制度由無到有，即助法井田制的誕生是因為生產力進步導致的階級沖突加劇和人多地少緊張局面使得土地制度成為一種必要，但在之后土地制度的變革中并未看到生產力的推動作用。助法變徹法是因為助法井田制本身的制度缺陷。這時候有人也許會說，雖然助法井田制自身有缺陷，但是它一開始實行得很好后來才出現問題的，這不就是因為生產力發展導致的原有生產關系不再適合了嗎？筆者并不認同這個說法。以助法井田制中公田“搭便車”的問題為例，一開始人們都遵紀守法到公田里勞作，誰都不愿意做第一個偷懶被罰的人。但后來部分人因為休耕離開原配授田地不去公田里耕作，或是總會有第一個偷懶的人出現，以后便愈演愈烈，人一多，官吏也不好追究責任。而且“搭便車”作為一種利用制度漏洞謀利的方法，若放在互聯網發達的今天，一旦被發現立馬就會被快速傳播引起政府注意。但當時信息相對閉塞，傳播緩慢，“搭便車”需要一定的時間才能在全國范圍內被廣大農民采用，“搭便車”造成的稅收減少也需要嚴重到一定程度才會被政府注意到。一個制度由于自身缺陷產生的問題，由出現再到擴大本身就需要一定的時間，并不能簡單地認為是生產力進步所致。王田制、均田制改革的根本原因更不可能是生產力發展的結果。難道是生產力的發展導致了中央財政困難、社會動蕩和戰亂？兩稅制所要解決的中央地方財權之爭自然也不是生產力發展所致。它們應該都歸咎于之前或現任政府的錯誤行為。而導致“一條鞭法”和“攤丁入畝”出現的土地流轉頻繁和土地所有權不穩定，筆者認為這更是一種經濟恢復到一定程度或者就是戰亂中的正常現象，并不是生產力發展所致。

（三）微觀主體在土地制度改革中起了積極的推進和方向指引作用

在中國歷史上，有很多次土地制度的變革并不是政府主導的改革，只是對微觀主體在生產生活中推動的土地制度的變化的承認。氏族部落時期，沒什么政府，是人民出于建設大型公用設施的需要自發地聚居，實行土地集體經營制。周朝的井田制也不是周朝政府自己發意重新制定而成的，而是順從人民希望，對氏族部落時期的土地制度給以統一規制完成罷了。秦孝公時，商鞅建立土地私有制，使土地買賣合法化，也不過是承認民間的既定事實，使土地私有的傾向合法化，并不是人為地造成一個新制度。筆者認為，微觀主體在實現自身利益最大化過程中所推動的土地制度的變化，是能使整個社會達到帕累托最優的，這可以理解為“市場”的行為推動土地制度變革，而不是國家通過“計劃”的手段去變革制度。

（四）意識形態對土地制度改革的影響微小，反而是土地制度改革促進了意識形態的變化

意識形態從來不是土地制度變革的原因。并不是說在某一特定時期，當權者或社會主流認為有利于提高效率的土地私有制好就變革土地制度為土地私有制，當權者或主流社會認為可以抑制土地兼并促進社會公平的土地公有制好就將土地收歸國有實現土地公有制，兩種意識形態在主流社會中交替的主導地位造成了土地私有制和土地國有制在歷史上的輪流出現。這種說法是不正確的，在事實面前也是站不住腳的。北魏均田制的出現并不是為了抑制土地兼并，只是為了通過生產資料的合理匹配實現增加中央財政收入的目的。恰恰相反，筆者認為是土地制度的變革促進了意識形態的變化。使私人土地合法化，私人正式取得了政府認可的土地私有權的商鞅變法，確立了我國第一個土地私有制，但公地私有化在戰國時期已是普遍存在的事實，商鞅只不過承認既成事實，使土地私有的傾向得以合法化。從某種意義上講，“土地私有”在商鞅變法確立土地私有制之前就已出現，而且普遍存在。而使土地具有私產的性質意味著徹法井田制，徹法井田制的出現則單純是為了解決助法井田制自身缺陷造成的社會問題，并不是因為主流認為私有制可以實現社會效率最大化而產生的。然而筆者認為是徹法井田制使得所配授田地類似于私產，才讓人們私有的觀念進一步強化。而后來將土地收歸國有，建立了土地公有制的王田制和均田制則純粹是為了增加賦稅，并無抑制兼并之意，自然也不能認為是追求公平的思想觀念重新占據社會主流造成的土地公有制的再次出現。與之相類似的是，與西方因為人們保護財產需要而政府頒布制定了產權制度不同，我國土地產權制度的出現與強化，如宋朝的方田均稅法、明初的魚鱗冊，則是因為中央政府征收賦稅的需要而產生的，客觀上促進了產權意識的發展。因此，我們說中國古代土地制度變革中意識形態幾乎不起任何作用，反而是受變革后的土地制度影響而發生改變。

（五）雙軌制和產權殘缺會造成土地制度的崩潰

雙軌制造成了權利的不平等，極易產生尋租和腐敗現象，甚至加劇階級矛盾，伴隨雙軌制的產權殘缺更是阻礙了經濟發展。北魏均田制破產的其中一個原因就是實行了雙軌制。均田制是一個包括使用者必須授還的公地與無須受還的私有土地兩種成分的雙軌制。而私有制成分增加，用于分配的公有土地便相對或絕對減少，均田制也就逐漸走上崩潰之路。而能成為私有田產的又多是官吏職分田和皇帝的“賜田”，以及唐時的官人和勛授永業田。這無疑造成并加劇了階級對立。而且北魏政府所授予農民的是一種殘缺的土地產權。在均田制下，國家保留了大量的土地產權，農戶得到的是一種殘缺的土地產權，如規定了田地的用途和使用期限。就桑田、宅地等永業田來說，雖然國家承認農戶的擁有權，但限制了土地買賣范圍，“不得賣其分，亦不得買過所足”，而且使用用途也有限制，桑田上只能種植特定的農林作物。也就是說，國家對農戶土地的使用、收益以及轉讓給予了限制、管制和干預。對農民土地產權的管制，增加了國家的制度成本，也使得監督執行難度加大。這兩個因素綜合作用最終導致了均田制的破產。

（六）中國古代土地制度改革的主要目的都是增加財政收入

從對中國古代土地制度變革的研究中我們發現，中國土地制度變革的最主要目的往往是增加稅收，而不是最大化社會總體福利。東漢的王莽將土地稅從三十稅一變為十稅一，而且對百姓從事的各項經營活動也實行什一而征，通過“王田制”改革達到增加國家稅收的目的。北魏的“均田制”通過使生產資料合理匹配達到恢復生產、增加稅賦的目的。唐朝的“兩稅法”改革是為了地方財權收歸中央，提高中央政府收入。為了整理財政乃至增加稅收，宋朝實行了方田均稅制。“一條鞭法”和“攤丁入畝”都是為了穩定財政收入而進行的稅法改革。其實這一點可以用制度經濟學中的委托—代理理論解釋。我們可以認為一個國家的全體人民是委托—代理關系中的委托人，政府是委托—代理關系中的代理人，委托人和代理人的目的不是完全一致的。在這種條件下，委托人追求的是總體福利，而代理人追求的是自身利益最大化即政府稅收最大化和政權存續時間的最長化，而此時委托人無法使用“強制合同”來迫使代理人選擇委托人希望的行動，代理人便會選擇能最大化自身利益而不是委托人利益的行動，在土地制度變革中表現為政府為了增加稅收而進行土地制度改革。

（七）土地使用權流轉受限制會導致生產無效率

在實行井田制的時期，土地的使用權不能自由流轉，土地使用權的變化只能通過政府的“授田”與“還田”的行為進行。而嚴格的授還田制度不僅會因無法適應變化的人地關系而不能繼續施行或造成資源浪費，還會使土地分散化無法規模經營而效率受損。假如隨著時代的發展人相對于土地多了，會使得人民授田額不足，影響原有制度的施行，均田制的崩潰就是因為后期土地不足以分配。假如隨著時代的發展人相對于土地少了，繼續按照之前規定的額度授田，會造成土地資源的巨大浪費。而且不斷地授田與還田還會將土地分割成零星小塊，土地的分散化使得規模經營失去可能性，會造成平均效益的下降。在唐朝均田制實行的后期，根據在吐魯番地區出土的文書殘卷，所給授的田都是小塊地段，最小的地段只有半畝，最大的也只有4.4畝，絕大多數為一畝整。更值得注意的是，每戶所得的許多小田塊并非坐落在一處互相毗連著。西嶋定生把有資料可查的53戶人家加以比較，將其田塊與田塊間的最大距離列表說明，有的相距不過三里五里，有的則相距遠達一百里。

四、對當代土地制度發展的啟示作用

（一）堅持土地公有制不動搖，廢除土地集體所有制

從前面的分析中我們發現，土地公有制并不是什么新的制度，而是我們國家的一項沿襲了上千年的制度。所以，我們并不能從歷史的角度否定土地公有制。恰恰相反，歷史在一定程度上對土地公有制給予了支持。“中華民國憲法”第一百四十三條規定：“中華民國領土內之土地屬于國民全體。人民依法取得土地之所有權，應受法律保障與限制。”“中華民國土地法”第十條規定：“中華民國領域內之土地，屬于中華民國人民全體。其經人民依法取得所有權者，為私有土地。”[19]而民國時期土地問題嚴重，危害國計民生。可見土地私有制在中國的不適用性。那我們為什么要實行土地公有制呢？首先，土地并非人為產物，所以不應屬于任何個人或團體，全部土地所有權屬于全體公民。其次，社會主義制度與以前各階級社會的本質區別，就在于將土地和主要生產資料的所有權從資本家和集權專制國家那里奪過來，交還全體公民。在資本主義社會，資本家憑借對土地私有權的壟斷，收取絕對地租，剝削勞動人民。而社會主義通過生產資料的公有制消滅了剝削階級。在中國如果要實行社會主義制度，就要堅持土地公有制不動搖。最后，土地與勞動力、資本、技術等其他生產要素相比，土地利用活動具有高度的外部性，當事人在土地上從事的經濟社會活動，其行為效果無法由當事人概括承受，因而土地不宜完全由私人壟斷。^[19]我國憲法規定，中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎，是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產資料，土地的社會主義公有制是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法等一系列土地立法的基礎。所以，我們要堅持土地公有制不動搖。但是，我們要廢除集體所有制。首先，歷史已經證明集體經營制是無效率的，也是無法長期存在的。而集體土地所有制因為集體利益、集體義務的存在，也會像集體土地所有制一樣由于“搭便車”的行為而最終消亡。正如劉永佶教授所說，全國土地作為總體自然資源，理應由全體國民所有。為什么只有城市的土地和非農用地的灘涂等才是“全民所有”（即農民也有其所有權），而農村土地只能由特定村的村民“集體所有”？為什么只許農民擁有城市土地的所有權，而不許市民擁有農村土地的所有權？這些都是不可能從社會主義制度加以說明的。其次，以憲法和法律規定的“農民集體組織”對土地的所有權是殘缺的，其既不能自主地決定所有權的變更，比如賣給周圍的集體或是其他企業，也不能自主地行使土地的使用權，現行的《土地管理法》一方面規定農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的人或單位承包經營，從事種植業、林業等生產；另一方面卻規定農民集體所有的土地的使用權不得轉讓或出租用于非農業建設。集體所有土地牢牢地被限制在農業生產領域。土地集體所有制名不副實。[20]而且，集體土地所有制在其誕生之初就是一種制度的妥協。1982年的憲法修改者原本打算將所有的土地都收歸國有，但是考慮到農民的土地是在中國共產黨“打土豪、分田地”的號召下為奪取和鞏固政權付出了巨大的犧牲才換來的，突然宣布國有難以被農民接受，于是采取折中的辦法，先規定城市土地為國有，其他事情慢慢來。[21]綜上所述，我們應該廢除產權不完整、不明晰的只是一種過渡制度的集體土地所有制。

（二）積極、主動地進行土地制度改革，擺脫生產力的束縛

歷史上的土地制度改革都是被動推進的，新中國的土地制度變革依然無法擺脫被社會現實的矛盾“牽著鼻子走”的歷史路徑。在1978年以前，中國在城市土地使用上采取的是無償、無限期、無流轉的“三無”制度。但隨著1978年以后經濟體制改革的不斷深化，城市土地行政劃撥使用制度的弊端日益暴露，造成了國家所有權虛化、土地資源配置效率低下、市場價值規律無法發生作用等問題，人們才逐漸認識到土地制度改革的必要性。中國城市土地使用權制度，向著有償、有期限、可流轉的方向發展。[22]又一次，我們的土地制度改革落后于社會現實的變化，成為被激烈的社會矛盾“牽著鼻子走”的被動性變革。在進行經濟體制改革的時候，我們并沒有想到進行土地制度的改革，而是放任矛盾的出現，才發現原來土地制度出了問題，需要改革。因此，我們要跳出中國古代土地制度變革被動的怪圈，實行主動的以促進生產力發展為目的的土地制度改革。可選取部分地區進行試點，試探性地進行主動土地改革以促進生產力發展，讓土地制度改革不再只是建立在糟糕社會現實基礎上不得已而為之的被動舉措。這看似是與馬克思主義的生產力觀相違背的，馬克思認為生產力決定生產關系，生產關系要適應生產力的發展。在生產力尚未得到發展的時候，怎么能進行生產關系的變革呢？但是，歷史告訴我們，中國土地制度的變革與生產力發展并沒有大的關系，生產力沒有變化并不是我們不進行土地制度改革的理由。恰恰相反，我們正是要通過土地制度的改革促進生產力的發展。

（三）尊重微觀主體推動土地制度變化，弱化政府主導土地制度改革的職能

家庭聯產承包責任制就是小崗村這個微觀主體推動的土地制度的變化，雖然家庭聯產承包責任制在推行的過程中遭到了不少的非議和責難，但隨著安徽省鳳陽縣、肥西縣及四川一些地區也先后搞起了名稱各異的承包責任制，越來越多的微觀主體在實行這一能實現自身利益最大化的制度，它的優越性逐漸體現出來，并最終在1982年1月1日，中共中央的《全國農村工作會議紀要》中明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”。^[36]在聯產承包責任制這一土地制度改革的過程中我們發現，中央政府對這一土地制度的變化并沒有明確的支持或制止，而是放任其由各微觀主體（包括各省、市、縣政府，各公社乃至各生產大隊）自行對該土地制度進行選擇，并最終在這一類似“市場化”的進程中推動土地制度的變化，最后再順應民意把好的為人民所接受和支持的制度以法律文件的形式確定下來。而不是打擊一切微觀主體推動的對土地制度的變革，只允許政府主導進行土地制度改革。但在今天，我們卻否認微觀主體對土地制度變化的推動作用。事實上，從20世紀80年代末期開始，東南沿海的江蘇、浙江等地區就已經存在一定規模的集體建設用地流轉的試點和實踐，并且得到了當時國家土地管理局和當地政府的默許乃至支持。但是1987年國家土地管理局進行的“江蘇省南通市的鄉鎮集體土地建設用地收費試驗”被迫停止，2005年廣東省政府出臺的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》以政府規章的形式肯定了集體建設用地不用經過征收可以直接入市的做法，卻不但沒有得到國家法律的支持，反而遭到中央政府主管部門的批評和禁止。2015年，國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域開始進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作。且不論效果如何，最起碼從時間上看我們對集體經營性建設用地入市的改革已滯后了快30年。

（四）弱化意識形態在土地制度改革中的作用，正視土地制度改革對意識形態變化的推動作用

現今中國的土地制度改革仍在很大程度上受意識形態的影響。20世紀的中國似乎沒有實現從“階層分化”到“功能分化”的完全轉變，具體到財產的產權制度，分析某一財產制度屬于“公有”還是“私有”的邏輯標準不是“權利—義務”，而是馬克思主義政治經濟學和“共產主義—社會主義”意識形態所強調的“生產資料誰占有”。^[21]我們并不否認意識形態的制度功能，在新制度經濟學看來，意識形態作為由世界觀構成的價值系統，對于克服經濟社會領域中的“道德風險”，具有重要的制度功能。[23]但我們必須認識到，意識形態在土地制度變革中幾乎不起作用，反而是土地制度的變革造成了意識形態的變化。因此，我們不要將土地制度改革與意識形態綁架，要重新審視意識形態在土地制度變遷中所起的作用。歷史上從來不是意識形態變化引起了土地制度改革，而是土地制度改革引起了意識形態的發展。同時要對土地制度變革對意識形態領域造成的影響有充分的認識。1978年的土地制度改革使得無論是農村還是城市的土地都具有了部分“私產”的意味，要妥善應對由于土地制度改革造成的人們思想變化。比如，當前土地使用權到期的問題無法得到合理解決，會造成“私產”觀念越來越嚴重，甚至成為實質，會給土地公有制帶來很大的沖擊。

（五）消滅城鄉雙軌制及其所造成的產權殘缺

我國如今實行的城市土地國有制和農村土地集體所有制的“雙軌制”已出現必然崩潰的端倪。一是城市不斷擴張，蠶食農村集體所有的土地。20世紀90年代以后，各級政府有意識地在“經營城市”的口號掩護下，不斷實現城市土地和國有土地擴張的目標。一般來說，先將城市發展規劃報各級主管機關并獲得批準，然后將城市規劃區內的集體土地無償國有化或有償征收變為國有，最后將這些土地納入城市國有土地儲備中心。在土地資源一定的情況下，城市國有土地的不斷擴大造成了農村集體土地的不斷減少，直到最后消失。雖然國家在“十三五”期間進行了城市開發邊界劃定的試點工作以控制城市規模、保護農村集體性土地。[24]但這無疑治標不治本。二是雙軌制造成的產權殘缺限制了農村地區和農村居民的發展。《中華人民共和國土地管理法》等法案賦予了城鎮居民可繼承、轉讓和抵押房地產的權利，法律卻不允許農村居民持有可交易的房地產權，限制了宅基地使用權的轉讓和抵押，對農民利益造成了巨大損害，阻礙農村居民運用金融工具進行發展。而且農村集體土地無權進行城市建設，甚至無法進行非農建設，排斥了鄉村自主進行城市化的可能性。現代工商業不得不向城市聚攏，大量農村勞動力被迫進城打工。城市擴張與“城市病”越來越嚴重，城市負擔了過多的人口，留守兒童問題，進城農民工的社會保障、住房及其子女的教育等問題，究其緣由，都是產權殘缺造成的受限制的農村發展。^[21]所以，我們要廢除城鄉雙軌制并加快土地產權的明晰與完善。

（六）重視土地制度中的委托代理關系

在當今中國的土地制度中，由委托代理關系的存在造成的問題依然很嚴重，甚至違背了土地制度制定的初衷。在我國，土地歸國家所有，但是地方直接代表國家行使國有土地的所有權，在1984年的分稅制改革之后，絕大多數土地買賣的收益更是被納入了地方財政。對于地方的政府官員來說，他們所想的是如何在短期內利用土地制度來增加財政收入，促進短期GDP的增長，他們并不關心土地制度在長期內帶來的危害或是對社會總體福利的削弱。而中央政府更在意的是土地制度在長期內是否真的能提高人民的福祉。但顯然目前二者之間缺乏一個“強制合同”來使委托人與代理人之間的目標相一致。我們在進行土地制度變革時，要重視對其中委托代理關系的改革。

（七）推動土地使用權的自由流轉

1993年11月，國務院在發布的文件中指出“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。在一定程度上避免了過于嚴格的“授還田”制度。但當今的農地分配制度，同之前的配授田制度一樣，土地細碎化現象嚴重。從全國看，每戶農民平均分到土地8.74畝，且被分割成9.5塊，平均每塊僅0.89畝。[25]所以，我們要在土地公有制條件下推行土地使用權的自由流轉，在廣泛意義上實現所有權公有、使用權私有的土地制度。

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