一、全面參與能源國際合作水平與大國地位不符

黨的十九大明確指出，經過長期努力，我國綜合國力已進入世界前列，推動我國國際地位實現前所未有的提升，中華民族正以嶄新姿態屹立于世界的東方。中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。隨著我國全方位外交布局深入展開，我國能源國際合作作為其中的重要抓手，也不斷取得新突破新成就。能源合作項目成為共建“一帶一路”倡議中的重要成果，首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的成果清單里能源合作項目成為“主力軍”。在正確義利觀和真實親誠理念的指導下，我國不斷擴大同相關國家在能源合作利益方面的交匯點。倡導構建人類命運共同體，積極參與全球治理能源體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。

不過，我們也要清醒地認識到，我國在能源國際合作中的國際影響力、感召力、塑造力雖不斷提高，但相較我國綜合國力和國際地位，仍存明顯不足。我國作為當前世界最大能源消費國（占全球能源消費總量的23%）、最大可再生能源消費國（占全球能源消費總量的20.5%）、最大能源生產國（占全球能源供應總量的19%）、最大石油進口國（2016年石油對外依存度升至68%）和二氧化碳排放國，中國處于全球能源事務的中心。⁽¹⁾我國能源生產和消費越來越依賴國際市場，石油嚴重依賴中東，天然氣越來越依賴俄羅斯、中亞和東南亞等。但目前，我國與這些地區有效的多邊合作機制并不健全和牢固。我國在全球能源市場上的議價能力、定價能力依然較弱。

在當前國際能源組織中，我國嚴重缺乏主導力和話語權。我國雖參與了許多國際能源組織，但實際融合度和合作程度并不深，提出議題和設置議程的能力相當薄弱，在維護自身能源安全利益和促進全球能源治理方面發揮的作用不及預期。

簡而言之，我國在能源國際合作、全球能源治理中扮演的角色滯后于綜合國力在全球的地位、滯后于能源經濟在全球的地位。這種“不合理”的局面是歷史的、外部的等多方面因素造成的，需要通過自身不斷努力，進行“偉大斗爭”去加以改變。

（一）在傳統國際能源治理機構中的主導力不足

近年來，尤其是黨的十八以來，我國著力積極融入傳統國際能源治理機構。在不改變現有國際秩序框架的前提下，用阻力最小的方式，推動國際秩序變革，提升國際話語權。可以看到，我國與傳統國際能源治理機構良性互動增多，融合度增加，提出了更多自己的議題，成效顯著。

但是，當前我國在主流國際能源合作治理平臺并不具備主導力量。如在國際能源署（IEA）、國際能源論壇（IEF）中，話語權依然相對薄弱。在二十國集團（G20）、亞太經合組織（APEC）中不具備絕對主導力，缺乏常規性的能源合作對話運行機制。我國與全球治理機構合作，交的會費與產生的實際效益還不成比例，尚屬“凈投入”階段，維護全球和中國能源安全主導力不夠。

目前，發達國家有能力管理石油資源、地緣政治、金融等能源國際合作的多重屬性。但我國主要還是停留在管理石油的資源屬性。雖在加速涉足金融屬性，比如期貨的管理，但由于起步晚、底子薄，相對而言，仍屬初中級階段。我國在全球石油市場上被動參與者角色有所好轉，但還未實現完全根本轉變。我國對能源價格的定價、進口來源和運輸管道治理等方面主導力遠不能滿足實際需要。

積極維護全球石油市場安全是中國參與全球能源治理的重要目標。中國倡導建立全球能源市場治理機制，提出建立能源命運共同體。但可以看到，能源生產國和消費國之間的有效對話機制尚未實質形成。主流能源治理機構源于西方，由OECD國家主導，還沒完全擺脫成立時的初衷，即仍然存在與傳統能源生產國的對立關系，生產國和消費國的合作仍存有障礙。IEA是代表需求國家的主要治理機構，OPEC是代表供應國家的主要治理機構。目前缺乏真正意義上具有國際性且能夠兼顧生產國和消費國共同利益的機構。雖然IEF包括了生產國和消費國，但是目前IEF秘書處的功能在廣度和深度上還遠不能符合一個真正意義上的國際能源機構所應達到的標準，其討論與決策機制的有效性不夠。我國在能源國際合作和全球能源治理中的主導力需進一步提升，有著巨大潛在發展空間。

（二）在多邊國際能源合作中的倡導力不夠

近年來，我國在多邊國際能源合作中積極倡導構建能源命運共同體，發出構建“一帶一路”倡議，為全球能源治理提供中國方案，影響力在不斷提升。

但是，由于我國參與全球能源治理經驗相對缺乏，削弱了我國在國際能源政策制定環節的影響力，對國際能源市場的積極貢獻尚未得到應有全面承認，在能源國際合作方面的倡議仍面臨較大阻力。海外油氣投資、新能源制造業產品貿易等，時有受到懷疑和指責。在能源價格、應急響應等關鍵領域缺乏國際話語權；在國際能源投資中也常遇到不公平待遇。

我國在利用能源技術創新降低全球減排壓力方面的倡導力響應者不多或發達國家有實際行動的不多。我國國際減排責任增大，發揮新能源和可再生能源對化石能源的替代作用非常重要。先進的能源技術創新已經成為一種世界潮流。這些技術發展與全球有緊密聯系，需要廣泛的合作，也存在激烈的競爭。我國一直呼吁，發達國家有法定義務對發展中國家進行資金、技術的支持。針對新能源技術的知識產權制度適度放松對全球有利，可以使技術順暢地轉移到發展中國家。但發達國家常以保護企業利益為由拒絕在節能技術上的支持。雖然有UNFCCC這樣的減排國際制度和平臺，各國承諾的減排量也有所上升，但是目前各國承諾的溫室氣體減排量與控制全球升溫需要的減排量相比，仍然有50億~100億噸的缺口。我國一直積極倡導在國際減排框架下推進減排，公平承擔責任，但進展相對較緩。

此外，近幾十年來，中國的發展對人類消除貧困的進程做出了巨大的貢獻。對中國國內和全球消除能源貧困的進程做出進一步貢獻，是我國提升影響力和倡導力的一個突破口，但需要進一步加強與各國和主要國際組織合作。既要進一步提升我國在國際能源署、國際能源論壇及國際能源憲章等多邊機構的參與度，又要與發達國家繼續深化能源技術、人員交流和能源金融等方面的合作，任重道遠。

（三）能源國際合作中的核心利益維護力不強

我國綜合國力提升，有力維護了我國在全球能源治理中核心利益。但由于在能源國際合作和全球能源治理方面的“軟實力”支撐不夠，提出有效國際合作議案較少，對核心利益的維護明顯不足。

我國傳統上較為擅長雙邊能源合作，多邊合作能力雖有提升但仍不強。尚未熟練掌握、運用和融入現行多邊法律規則及其改革，在遇到能源貿易爭端時常無法熟練運用國際法律手段保護自己。

以歐美為主導的國際能源機構或協調機制，并不能自動實現我國在全球能源治理中的“核心利益訴求”。我國除了繼續保持與各類國際能源治理機構或協調機制合作外，在不斷借鑒OPEC和IEA的成功經驗，需要尋找能源核心利益同盟者，組建基于“共同利益”價值導向的區域能源機構。如中國、印度、日本、韓國、印尼、泰國等是我國能源核心利益的潛在同盟。就油氣而言，這些國家的國內產量都很難滿足快速增長的需求，進口油氣高度依賴中東地區，甚至進口油氣共同面臨“亞洲溢價”問題。我國可以倡議建立一個類似于IEA有執行力的“亞洲能源消費國組織”來推動成員國共同利益的實現。但是，由于中日之間政治信任的長期缺失、美國等西方勢力的介入干擾，“亞洲能源消費國組織”的形成障礙重重。

此外，氣候問題和能源安全問題易被歐美國家轉化為“貿易和經濟安全”問題，對我國利益構成潛在威脅。這需要通過進一步深化與周邊國家的經濟聯系的方式促進能源合作，以及在國際氣候談判等其他重大能源環境問題上的利益一致性，培育以中國為主要成員的“經濟利益共同體”和“能源利益共同體”。通過深化經濟合作減少能源合作障礙，促進成員國在氣候變化等國際重大問題上利益趨同。