第二章　食鹽專營體制及運營中存在的問題分析

第一節(jié)　政企不分導(dǎo)致經(jīng)營行為不規(guī)范

鹽業(yè)行業(yè)的上游是制鹽企業(yè)，負責工業(yè)用鹽、食用鹽、小工業(yè)鹽的采制和生產(chǎn)。工業(yè)用鹽由市場決定價格和銷量。制鹽企業(yè)生產(chǎn)的食用鹽、小工業(yè)鹽銷售給鹽業(yè)公司。鹽業(yè)公司負責食鹽的加碘，各類食鹽和小工業(yè)鹽的運輸、分裝和銷售。鹽業(yè)行業(yè)的下游是消費者和兩堿工業(yè)鹽以外的用鹽企業(yè)，包括調(diào)味品加工企業(yè)、小工業(yè)鹽用鹽企業(yè)等。我國大部分地區(qū)的鹽政管理和經(jīng)營隊伍是一套機構(gòu)兩塊牌子，各地鹽務(wù)局是鹽業(yè)管理政策的制定者、鹽政執(zhí)法者、生產(chǎn)企業(yè)的上級主管，同時又是鹽產(chǎn)品的經(jīng)營者。各級鹽業(yè)公司承擔著保證碘鹽供應(yīng)的政治任務(wù)，同時又承擔著資產(chǎn)保值增值、實現(xiàn)利潤的經(jīng)濟責任，還承擔著市場監(jiān)管的行政職責，角色定位不清晰，容易出現(xiàn)利用政治或行政職能為經(jīng)濟職能服務(wù)的傾向，也容易導(dǎo)致專營范圍擴大化。

如有的鹽業(yè)公司借加強食鹽市場管理之名，擴大專營范圍。從縱向上，一些鹽業(yè)公司憑借專營權(quán)力，兼并制鹽企業(yè)，實際上將壟斷向生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸，影響了食鹽計劃和執(zhí)行的公正性。從橫向上，鹽業(yè)公司借助食鹽專營控制其他用途鹽的流通和市場化。甚至為強化對“小工業(yè)用鹽”的“嚴格管理”，很多地方的鹽業(yè)公司不但專營了漂染、制革、制冰冷藏等其他工業(yè)用鹽，還將專營擴大化，對海水晶、海水素、足浴鹽、沐浴鹽等品種鹽也實行變相專營。即使是已經(jīng)放開了兩堿工業(yè)鹽，為防止沖擊食鹽市場，向鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）適當備案、定點監(jiān)控等管理手段也是必要的，但一些地方卻在這些環(huán)節(jié)收取了許多不合理的管理費用。

目前，食鹽經(jīng)營企業(yè)政企分開的呼聲較高，政企分開也確實是食鹽經(jīng)營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，但從實踐上看，在實施過程中，還需要精心設(shè)計，積極穩(wěn)妥。因為政企分開后，意味著原來由鹽業(yè)公司承擔的監(jiān)管職能劃歸到政府職能部門，由此產(chǎn)生了新的問題：

一是費用承擔。即由過去的鹽業(yè)公司承擔的監(jiān)管人員的工資及辦公費用，轉(zhuǎn)由政府承擔，需要政府有足夠的承擔能力。

二是監(jiān)管的分散化。政府的不同管理部門承擔各自的職責，如食藥監(jiān)管部門依法行使食鹽安全管理的綜合監(jiān)督職責，衛(wèi)生部門組織制定食鹽衛(wèi)生健康安全標準，工商部門承擔食鹽流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全和商標廣告的監(jiān)管責任，質(zhì)檢部門負責食鹽的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管工作等。這種分段多頭式管理模式，很容易產(chǎn)生部門之間相互推諉扯皮，管理風險較高。如果把食鹽管制職能分割給以上這些管理部門，可能會出現(xiàn)假冒偽劣食鹽泛濫，影響科學補碘目標的實現(xiàn)。

三是一些省市的實踐并沒有取得理想的效果。如1994年初，廣東省政府機構(gòu)改革，撤銷了省鹽務(wù)局，但是鹽業(yè)行政管理和鹽政執(zhí)法職能劃給哪個部門承接沒有明確，以至鹽業(yè)行政管理、市場管理和鹽政執(zhí)法工作出現(xiàn)真空狀態(tài)。2004年2月，將鹽業(yè)管理職能正式劃入省經(jīng)貿(mào)委，由于職能不配套，機構(gòu)不落實，人少甚至沒有人管市場，私鹽、工業(yè)鹽和假冒偽劣食鹽沖擊食鹽市場，結(jié)果使廣東碘鹽覆蓋率不斷下降，廣東省在2007年7月又重新實行政企合一的鹽業(yè)管理體制。據(jù)衛(wèi)生部通報，截至2010年，青海、西藏和新疆三個省（自治區(qū)）尚未完全達標。而其中的青海省一直采用政企分開的管制模式。因此，有人主張實施政企適當分離，撤銷鹽業(yè)公司內(nèi)部的鹽政執(zhí)法機構(gòu)，將其職能劃入工商部門，由工商部門向鹽業(yè)公司派駐執(zhí)法人員，實現(xiàn)體制上政企分離、運行機制上密切配合。⁽¹⁾