第二章　食鹽專營體制及運營中存在的問題分析

第一節　政企不分導致經營行為不規范

鹽業行業的上游是制鹽企業，負責工業用鹽、食用鹽、小工業鹽的采制和生產。工業用鹽由市場決定價格和銷量。制鹽企業生產的食用鹽、小工業鹽銷售給鹽業公司。鹽業公司負責食鹽的加碘，各類食鹽和小工業鹽的運輸、分裝和銷售。鹽業行業的下游是消費者和兩堿工業鹽以外的用鹽企業，包括調味品加工企業、小工業鹽用鹽企業等。我國大部分地區的鹽政管理和經營隊伍是一套機構兩塊牌子，各地鹽務局是鹽業管理政策的制定者、鹽政執法者、生產企業的上級主管，同時又是鹽產品的經營者。各級鹽業公司承擔著保證碘鹽供應的政治任務，同時又承擔著資產保值增值、實現利潤的經濟責任，還承擔著市場監管的行政職責，角色定位不清晰，容易出現利用政治或行政職能為經濟職能服務的傾向，也容易導致專營范圍擴大化。

如有的鹽業公司借加強食鹽市場管理之名，擴大專營范圍。從縱向上，一些鹽業公司憑借專營權力，兼并制鹽企業，實際上將壟斷向生產環節延伸，影響了食鹽計劃和執行的公正性。從橫向上，鹽業公司借助食鹽專營控制其他用途鹽的流通和市場化。甚至為強化對“小工業用鹽”的“嚴格管理”，很多地方的鹽業公司不但專營了漂染、制革、制冰冷藏等其他工業用鹽，還將專營擴大化，對海水晶、海水素、足浴鹽、沐浴鹽等品種鹽也實行變相專營。即使是已經放開了兩堿工業鹽，為防止沖擊食鹽市場，向鹽業公司（鹽務局）適當備案、定點監控等管理手段也是必要的，但一些地方卻在這些環節收取了許多不合理的管理費用。

目前，食鹽經營企業政企分開的呼聲較高，政企分開也確實是食鹽經營企業建立現代企業制度的基本要求，但從實踐上看，在實施過程中，還需要精心設計，積極穩妥。因為政企分開后，意味著原來由鹽業公司承擔的監管職能劃歸到政府職能部門，由此產生了新的問題：

一是費用承擔。即由過去的鹽業公司承擔的監管人員的工資及辦公費用，轉由政府承擔，需要政府有足夠的承擔能力。

二是監管的分散化。政府的不同管理部門承擔各自的職責，如食藥監管部門依法行使食鹽安全管理的綜合監督職責，衛生部門組織制定食鹽衛生健康安全標準，工商部門承擔食鹽流通環節的質量安全和商標廣告的監管責任，質檢部門負責食鹽的生產加工環節的質量安全監管工作等。這種分段多頭式管理模式，很容易產生部門之間相互推諉扯皮，管理風險較高。如果把食鹽管制職能分割給以上這些管理部門，可能會出現假冒偽劣食鹽泛濫，影響科學補碘目標的實現。

三是一些省市的實踐并沒有取得理想的效果。如1994年初，廣東省政府機構改革，撤銷了省鹽務局，但是鹽業行政管理和鹽政執法職能劃給哪個部門承接沒有明確，以至鹽業行政管理、市場管理和鹽政執法工作出現真空狀態。2004年2月，將鹽業管理職能正式劃入省經貿委，由于職能不配套，機構不落實，人少甚至沒有人管市場，私鹽、工業鹽和假冒偽劣食鹽沖擊食鹽市場，結果使廣東碘鹽覆蓋率不斷下降，廣東省在2007年7月又重新實行政企合一的鹽業管理體制。據衛生部通報，截至2010年，青海、西藏和新疆三個?。ㄗ灾螀^）尚未完全達標。而其中的青海省一直采用政企分開的管制模式。因此，有人主張實施政企適當分離，撤銷鹽業公司內部的鹽政執法機構，將其職能劃入工商部門，由工商部門向鹽業公司派駐執法人員，實現體制上政企分離、運行機制上密切配合。⁽¹⁾