中國改革路線再認識——讀《鄭永年論中國系列之——中國改革路線圖》有感

研究局　付升濤

改革開放的幾十年來，中國深度卷入全球化浪潮，經歷了經濟高速增長、產業革命、社會分化和多元化等結構性巨變，伴隨著國民思想的解放、權利意識的覺醒，復雜的社會矛盾也逐漸顯現。同時，中國的崛起也帶來了外部地緣政治的一系列改變，國際環境愈加復雜且不確定性增強。今天，中國再次進入了“改革高潮期”，如何在國際國內如此錯綜復雜的環境下找到改革的正確方向從而推進現代化的國家治理已經成為國家的一個重要課題。

《鄭永年論中國系列之——中國改革路線圖》一書是作者2012年出版的《中國改革三步走》中的重要部分重新整合，結合了作者近年來對改革方面新的思考內容，希望通過自己多年來對中國改革的觀察，在雜亂的改革討論中，提出一個改革的實踐邏輯來。作者認為，對于改革問題的研究必須回答“從哪里來，到哪里去？”的問題；再者，改革既具有系統性，也必須具有階段性。本書從中國改革模式的邏輯入手，分為八個章節，結合其他國家改革的經驗，明確提出中國改革“三步走”的看法，即改革要經過經濟改革，到社會改革，再到政治改革。對中國改革實踐邏輯的討論主要圍繞以下幾個重要的問題展開：政治改革和經濟改革、社會改革的相關性是怎么樣的？改革已經做了什么？改革的現狀如何？面臨什么樣的問題？改革未來作如何選擇？通過作者的深入分析，有三個方面值得深入思考。

一、對經濟改革的再認識

任何社會改革可以分解為經濟改革、社會改革和政治改革，本書將經濟改革放到中國改革模式的大邏輯中去考慮，闡述了經濟改革的三大特征：一是中國的經濟改革是分解式改革，即先農村改革，再城市改革；二是分權性，即中央政府向地方和企業分權。如，20世紀80年代的分權主要是從中央政府向地方各級政府的分權，90年代從政府向企業的分權，尤其表現在國有企業改革的“抓大放小”戰略上。這一輪的改革也在進行大規模的政府權力的下方，主要是經濟權力即行政審批權的下放；三是開放性，包括對外開放和對內開放。

作者認為，中國經濟改革的目標是要“過河”，就是要從計劃經濟到市場化導向型經濟轉型。中國經濟體制的轉型過程始于鄧小平時代，1992年中共十四大確立了社會主義市場經濟的意識形態；十五大正式提出了“抓大放小”的戰略和經濟結構布局。在新一輪的全面深化改革中，經濟體制改革是重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

前一陣子經濟學家林毅夫和張維迎關于產業政策存廢之爭從本質上來看爭論的是政府和市場的關系。林毅夫認為，在經濟發展過程中，“有為的政府”也必不可缺，經濟發展需要產業政策才能成功。張維迎認為，產業政策仍遺留著濃厚的計劃經濟色彩，甚至會扼殺企業家精神，滋生尋租土壤，于創新并無益處并終將失敗；實現創新的唯一途徑是經濟試驗的自由，應該廢除任何形式的產業政策，政府不應該給任何企業、任何行業任何特殊的政策。

不管是歷史地看，還是橫向比較來看，產業政策既有成功的案例，也有失敗的案例，籠統地認為需要還是不需要產業政策，或者產業政策有用還是沒用，對于我們認識問題和解決問題并無裨益。只有找出了產業政策的邊界，才能更好地使用產業政策，或者避免使用錯誤的產業政策。在全面深化改革的決定中，明確提出要發揮市場在資源配置中的決定作用。政府的作用，是為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。而產業政策作為國家宏觀調控的手段之一，不是要干預市場，更不是要取代市場，而是彌補市場制度的缺失。這就需要我們在研究產業政策時重新考量政府與市場的關系，理清產業政策制定和實施過程中政府行為的邊界，明確政府可以采取政策手段的集合。

二、社會改革與經濟改革的關系

1.社會改革由輔助性改革進入主體性改革

作者認為，十八大以前，主體性改革是經濟改革，政治改革和社會改革也在同時進行，但都是輔助性的改革，是為了支持經濟改革這個大局。十八大之后，中國的改革和發展進入一個新的范式，即經濟和社會改革兼顧，重點在以“法治”為中心的制度建設。社會改革處于一個承上啟下的關鍵位置。

改革的早期，經濟領域和社會領域的邊界缺失，不少經濟政策簡單地應用到社會領域，從而使得社會領域過度市場化、貨幣化。如，20世紀90年代中期以后，醫療部門率先引入經濟政策；亞洲金融危機期間，為應付危機，有人建議教育的產業化，盡管政府從來沒有正式提出過“教育產業化”的政策，但實際上中國的教育從此走上了激進的產業化道路；再如，2008年金融危機之后，經濟政策導入了另一個社會性很強的領域，即房地產。這些都說明，之前的改革在社會層面存在明顯的缺位，嚴重滯后經濟改革，導致了中國經濟和社會發展的一系列問題：如以GDP為核心的粗放型經濟增長機制、社會保障體系不完善、社會貧富差距擴大、群體性事件頻發等等。社會改革將迫在眉睫，勢在必行。歷史地看，2002年召開的中共十六大可以說是社會改革的開端。在“科學發展”和“和諧社會”的政策目標下，社會改革開始得到強調。

2.社會改革為可持續經濟增長提供新的動力

改革開放以來，中國的開放政策造就了中國的外向型經濟，即出口導向型經濟，出口成為經濟增長的主要動力。2008年全球性金融危機爆發對中國經濟的影響表明，出口導向型經濟具有很大的局限性，很容易受到世界經濟變動的影響。很多年來，中國一直面臨西方的壓力，無論是出口還是進口。鑒于中國的規模，中國消費什么，生產什么，都會對世界經濟帶來很大的影響。金融危機爆發以來，中國主要的出口市場西方開始盛行貿易保護主義。一個高度依賴于外貿的經濟體，可持續發展是非常成問題的。

走出這一困局的重要途徑在于建立一個內部消費社會，依靠內部的動力來達到可持續發展。但一個消費社會是需要社會制度基礎作為支撐，包括社會保障、醫療衛生、教育、住房等基本制度的建立。西方之所以能夠成為消費社會，這不僅取決于其經濟發展水平，更重要的是通過社會改革而得以建設起來的社會制度，包括社會保障、醫療衛生和教育等。在中國，消費社會沒有能夠建立起來，在早期是因為經濟發展水平低下，社會的消費水平非常低。但現在主要的原因是缺乏一整套有效的社會制度。中國人不是不會消費、不想消費，而是不敢消費。在沒有社會政策的條件下，看病需要錢、上學需要錢、買房需要錢。只有確立了一整套社會政策之后，中國的消費社會才有希望建立。

以建設消費社會為目的的社會改革除了可以達到可持續的經濟增長目標外，還可以帶來其他方面的積極效果。首先，有利于收入分配的相對公平。中國目前的狀態是收入差異過大，社會過度分化。這導致了少部分人的過度消費與大多數人的消費不足。如果要建立消費社會，首先就必須做到收入的相對公平。這就要求政府和社會努力改善收入分配機制。只有當大部分人成為中產階級的時候，中國才有可能成為消費社會。其次，消費社會的建設能夠達成基本的社會公平，消除很多社會不穩定的因素。再次，鼓勵創新，尤其是科學技術的創新促進經濟的可持續發展。現在中國勞動者所得只占GDP很小一部分。資本家或者企業主主要通過壓低勞動者收入（還包括便宜的土地）來獲利。要建立消費社會，就要提高勞動者的收入。這就會給資方帶來壓力，造就創新的壓力。如果沒有任何壓力，資方就沒有動力來進行創新，而會繼續在技術方面“搭便車”。此外，消費社會的建設也可以減少外來壓力和實現中國的真正崛起。一旦中國成為消費社會，出口的壓力自然就減少。同時，消費社會表明外在世界對中國的依賴程度，就如當今的中國依賴西方社會一樣。

3.尋找社會改革的突破口

社會改革在整個國家改革中處于一個承前啟后的關鍵位置。推動社會領域的改革，找尋改革突破口，將更好地推動經濟領域的改革。作者認為，推動社會改革，要處理好經濟領域和社會領域的再平衡關系，不能將GDP主義應用到社會領域。不難發現，在任何國家，如果醫院、教育和房地產等具有高度社會性的領域成為支柱產業，那么這個社會是不會穩定的。如在西方的早期，光有經濟發展，沒有社會建設，工人階級運動興起，統治階級面臨挑戰，西方政府轉向社會改革，努力建立包括社會保障、醫療、教育、公共住房等社會制度。同樣，日本和亞洲“四小龍”的政府在社會制度建設過程中扮演了一個更為積極主動的角色，從而避免了大規模的社會動蕩，為經濟的可持續發展提供了一個穩定的社會環境，也為社會民主化改革打下了社會基礎。之所以不能將經濟政策引入社會領域，并不是完全排斥市場機制，主要是為了避免這些公共領域的過度官僚化，提高政府提供社會服務的效率。

要推動社會領域改革，需要創新社會治理。全面深化改革提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。作者認為，有效的社會管理取決于國家和社會或者政府和人民之間的平衡。社會管理有兩種方式，一種是社會的自我管理，一種是社會的“被”管理。在我國，社會的自我管理發育不成熟，遠未達到書中所說的“強政府、強社會”的狀態。因此，推動社會領域的改革，迫切需要培育和激發社會組織的力量，形成自我管理的社會秩序。這就需要政府明確社會組織是社會治理的重要參與主體，賦予社會足夠的組織空間，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，賦權于社會組織。如，通過大力發展和推廣政府購買服務政策，給社會組織提供參與社會治理的路徑。需要強調的是，社會的自我管理并不是社會的放任自由，同時，政府要對涉及公共利益的社會領域進行規制，對社會組織要加強規范引導和監督管理，使其明確責任，發揮積極作用。

三、改革路徑要適應中國國情，結合經濟理論提出實踐層面的操作路徑

正如作者所說“改革如果僅僅停留在理想層面，那么就會顯得既廉價又膚淺。改革的深化有待于超越理想而探尋改革的實踐邏輯”。

本書談到國有企業改革，提到一些人開始譴責改革，開始否認20世紀90年代所進行的國企改革，對現有的改革方向也有很多激烈的爭論，主要思路有二：一是新自由主義經濟思想的思路，即全盤私有化；二是具有計劃經濟色彩的思路，即對國有企業進行“分紅”。但是從現實來看，這兩種思路在中國都行不通。全盤的私有化的思路過于理想化，沒有政策上的可行性。私有化可能會給我國造成政治上和經濟上的惡果。從我國的政治權利格局和經濟結構來看，其結果很可能是葉利欽時代俄羅斯的局面，即寡頭經濟的形成。而且，從目前我國總體上仍然是發展中國家，國家仍需要國有企業強化國際競爭力。此外，自漢代《鹽鐵論》以來，人們對于國有企業的功能已經形成了諸多共識，即國企要在諸如國防、基礎設施建設、應付危機、平衡市場等方面扮演關鍵作用。具有計劃經濟色彩的“分紅”思路基本上反映了中國社會近年來對國企的不滿情緒。從理論上看，這種思路具有過多的意識形態色彩；從經驗層面看，是一種簡單的“分蛋糕”思路。這種思路最終會演變成貧窮社會主義模式，即國企的簡單擴展和其動力機制是成反比的。

對于國企所面臨的問題雖然多而復雜，但解決問題的方式不是單純地譴責，或理想化地提出一些方案，而要給出現實的操作路徑。作者將國有企業改革放在經濟結構基礎平衡的大視角中，提出國企改革的要繼續深化，一是對國有企業要設定邊界；二是引入競爭，處理好國企與民企的關系；三是深化市場化和保持開放性；四是建立社會監督機制，培育國企的社會責任，與當前黨中央、國務院關于深化國有企業改革的大政方針也是基本一致的。

改革不是零和游戲，改革的目的是要是實現多方共贏。在這個前提下，本書對于改革的全方位、多角度分析，對于當下全面深化改革具有一定的借鑒意義。