責無旁貸的終極風險管理者——讀《別無他法——作為終極風險管理者的政府》有感

研究局　儲昭霽

崇尚“自由市場”原則的美國，盡管飽含著對扭曲激勵、道德風險的恐懼和對“大政府”的極度不信任，面對“赫然聳立”的憲法限制，仍然逐步建立了股東有限責任制度，在聯邦范圍內統一了貨幣制度，制定并通過了破產法；建立了工傷賠償法、失業保險制度和老年保險制度；并制定了產品責任和環境保護相關政策法規，成了當之無愧的“終極風險管理者”。

哈佛大學商學院教授戴維·莫斯的著作《別無他法——作為終極風險管理者的政府》，從風險管理這一角度介紹了美國不同歷史階段的立法和政策重心的轉變，描繪了美國從“小政府”逐步成長為“終極風險管理者”的政治圖景，并解釋了其背后隱含的經濟學原理和現實驅動力。

我國正處于全面深化改革關鍵時期，如何更好地履行政府責任，同時有效利用“看不見的手”進行資源配置，是必須審慎對待的課題。而作為國資監管機構，如何進一步完善監督管理制度，實現風險控制和效率提升的有效平衡，同樣是一個值得重點關注的問題。

一、美國風險管理政策的歷史演進

戴維·莫斯教授認為，盡管不如政府其他職能那么清晰明確，但風險管理政策實實在在影響著美國每一個人的生活，產品責任法使得權益受損的消費者可以通過提起訴訟將部分風險轉移給制造商；工傷賠償法將車間事故的風險從雇工轉移給了雇主，并在大部分情況下轉移到雇主所投保的保險公司；聯邦保險銀行將銀行破產所帶來的風險化整為零，分散到每一位存款者身上。

19世紀晚期，英國觀察家詹姆斯·布賴斯曾經這樣形容美國，“在一個沒有理論而獲得成功的國家，在這個領域如果說有什么理論的話，那就是自由放任，它成了聯邦和州兩級立法領域都普遍接受的正統原理”。美國歷史學家莫頓·凱勒也指出，美國的傳統價值觀具有“對積極的中央集權的敵意，對社會個人主義和經濟競爭的根深蒂固的承諾”。 1996年進行的一項跨國調查更發現，美國人認為政府擁有“過大權力”的傾向明顯強于法國、德國、瑞典和日本等國。那么問題在于，在如此推崇“自由主義”精神的美國，政府是如何實現權力擴張并一步步滲透到民眾的生活日常？戴維·莫斯教授撥開美國200多年風云變幻的歷史迷霧，清理出一條關于風險管理政策產生、發展和演進的主線，并創造性地將美國風險管理政策的歷史劃分為三個階段。

從美國建國至19世紀末為第一階段，這一階段美國法律和政策制定的主旨在于促進貿易和投資，為企業成長和經濟發展創造積極環境。這一時期最具代表性的風險管理政策是有限責任制度、貨幣制度和破產法。有限責任制度的建立，通過免除公司破產時的股東個人責任，將一部分投資風險從股東轉移給債權人，保護了積極投資者的投資積極性，釋放了消極投資者的投資需求。統一貨幣制度的建立，通過推行聯邦保險計劃，在全國范圍內分散風險，大幅消除了持續一百多年的銀行擠兌恐慌禍根，為實體經濟發展提供了相對穩定的金融環境。而破產法的建立，則通過免除破產債務人的債務，將部分風險從債務人轉移至債權人，解放了珍貴的企業家人力資本，不斷為經濟發展注入活力。

第一階段的風險管理政策使得美國工商業快速發展、經濟持續增長，然而快速工業化為企業家積聚財富的同時，大大增加了工人受到工傷的風險，而不斷加快的城市化進程又擾亂了傳統的家庭救濟網絡。因此，從20世紀初至20世紀60年代，工人保障逐漸成為美國社會優先考慮的問題，這一時期也被戴維·莫斯教授稱為美國風險管理政策發展的第二階段，期間通過的工傷賠償、失業保險和公共養老法案是這一階段風險管理政策的巔峰之作。由于第一階段一系列“保護雇主”原則法規的存在，不幸遭受工傷的雇員很難獲得相應賠償，而工傷賠償法的建立，迫使雇主為所有工人購買事故保險，在實現風險轉移的同時，給雇主預防工傷事故創造了強有力的激勵。值得關注的是，在失業保險法的制定過程中，為失業工人提供補償以保持社會總購買力的專項資金，是采用由每位雇主分別建立準備金賬戶的形式？還是采用由工人和雇主繳納共同基金的形式？出現了以威斯康星州和俄亥俄州為代表的兩大派別的分歧，實際上，前者是風險轉移理論的真實信奉者，后者則是風險分散政策的有力支持者。最終，融合了經驗費率（風險轉移）的共同基金（風險分散）方案在大部分州獲得推行。按照同樣的邏輯，為解決退休工人的生活保障問題，20世紀30年代前后，美國逐步建立了聯邦老年保險制度，“老無所依”的風險也因此得到最大程度的分散。值得一提的是，在建立聯邦老年保險制度時，民間年金計劃被徹底排除在“規則”之外，因為議員們認為，民間基金的退出條款使民間計劃將只覆蓋風險較低的工人，而留給政府管理的將是平均風險水平更高的群體，這必然導致政府計劃的最終“破產”。

隨著富裕程度的提高，公民對財務和人身安全的關心顯著增強，風險管理政策的目標繼從工商界人士到工人的轉變之后，順其自然地轉向了更廣大的消費者以及每一位公民。因此，20世紀60年代美國風險管理政策迎來了發展的第三階段，這一階段的標志性政策是產品責任法。產品責任法的建立基于這樣的表述：“無論有無過失或者有無當事人的直接合同關系，讓所有制造商和經銷商對他們售出的任何缺陷產品引起的傷害承擔嚴格責任?！迸c失業保險制度不同的是，產品責任法的建立基于風險轉移而非風險分散策略，因為與分散風險相比，尋求更優資源分配的目標在這個問題上顯得更為重要。同一時期制定的聯邦災害政策、州保險基金制度和環境保護法等政策法規，通過風險轉移或在聯邦、州一級進行風險分散的方式，同樣有效地降低了消費者和公民所承擔的風險。

綜上所述，戴維·莫斯將美國風險管理政策劃分成三個歷史階段——為企業創造安全環境的階段、為勞動者創造安全環境的階段以及為公民創造安全環境的階段。盡管這三個階段的框架存在著許多例外，但其顯露特征仍然比隱藏的例外要多得多。一個典型的例子來自事故傷害案件，19世紀的大多數時間里，美國責任法在事故傷害案件中表現出支持企業的強有力的偏向；然而在1910—1920年間，各州通過工傷賠償法的頒布擴大了對工人的特別保護；到20世紀六七十年代，制造商嚴格責任法則最終大大增強了對消費者的保護。

美國公共風險管理政策的建立，是不同社會目標的轉換過程，是不同經濟理論和法律制度的更替過程，同時也是不同風險管理策略的碰撞過程。

二、公共風險管理的經濟學原理

美國政治學家西摩爾·李普塞特曾經說過，美國是施行“自由放任政策”“反集權主義”和“市場導向”的國家。本書作者戴維·莫斯教授也認為美國是“以反集權的精神和堅持有限政府的信念而廣為人知的一個國家”。然而，在這一背景下，美國卻發展出類別如此之多、范圍如此之廣、影響如此之深的公共風險管理政策，戴維·莫斯教授認為這主要歸因于民間風險管理市場的失敗，而造成民間方法失敗的原因是多方面的。

在造成民間失敗的主要原因中，最為經濟學家們所熟知的是不對稱信息問題的存在。具體而言，包含逆向選擇和道德風險兩類問題。關于逆向選擇，以人壽保險為例，如果完全依賴民間保險計劃，身體更健康的人往往有更強烈的意愿購買保險，而保險公司相對投保人缺乏關于其身體狀況的詳細信息，因此只能按照預估平均壽命為保單定價，這將導致高風險投保人（此例中即更可能長壽的人）在整體風險池中所占的比例超過預期，從而大大增加保險公司入不敷出的可能性。關于道德風險，最為人熟知的例子是火災保險，因為不道德的投保人有不救火甚至縱火的動機，所以保險公司的賠付比例也將大幅提高。無論是逆向選擇問題還是道德風險問題，都使得帶有自由申購及退出機制的民間保險計劃在面對某些風險管理問題時束手無策。

第二個原因是認知問題。因為精確概率的不確定性，人們往往用主觀概率加以替代，這可能導致他們在民間市場進行風險交易時作出錯誤決策。舉例來說，當一個人看到一場車禍時，他所認為的自己發生車禍的可能性（主觀概率）一般會暫時上升，從而產生購買更高額度車險的傾向；另一方面，人們往往將極小的概率等同于0，例如，人們往往認為巨大自然災害或工傷事故不會發生在自己身上，從而不會購買相應保險。以上錯判造成的結果是，人們對于風險往往沒有投?；蜻^度投保，換言之，因為認知問題的存在，在完全依賴民間市場的風險管理機制下，系統性風險在所難免。

第三個造成民間方案失效的原因是承諾問題。一方面，在很多情況下，風險是系統性的，而民間風險管理系統對此往往難以抵御，從而導致違約問題的廣泛存在。一個典型例證是，如果沒有國家信用作擔保，鮮有民間銀行能夠應對大規模的擠兌。另一方面，在一個特定的風險事件中，當政府無法承諾不去干預時，民間風險管理政策同樣可能失效。例如，如果強大的公眾壓力總是迫使政府在巨災后接濟災民，那么任何一個理性的人都不會去購買巨災保險。因此，承諾問題也成為民間方案難以逾越的障礙之一。

第四個給民間市場帶來困難的是外部性問題。這一問題基于對社會整體效益的考慮，經濟學家庇古在1912年指出，“一個特定經濟活動的損失或利益外部化，并因此沒有完全反映在產品價格上的時候，自由市場就不可能使社會福利最大化”。一個經典的例證來自環保領域，如果工廠不必為其所帶來的污染負責，那么即使在其污染所造成的社會損失高于其生產的產品所帶來的最終社會效益時，工廠也不會因此停產。因此政府有充分理由制定法律，讓污染排放者承擔相應治理責任，使外部性問題內部化。

認識到民間市場的以上缺陷，支持者們相信政府能夠在民間市場失靈的領域取得成功，因為作為風險管理者，國家擁有一項最重要的優勢，那就是強制力——具體包含制定法律和收取稅收等權力。正因如此，在美國我們可以看到這樣的結果：通過強制性老年保險制度的建立，不對稱信息問題得以規避，老年生活保障問題得到基本解決；通過工傷賠償法的制定，工傷事故認知問題得到避免，工人基本權利得到保障的同時，對雇主提高安全生產能力的激勵也大大增強；通過統一聯邦貨幣制度、以國家信用為貨幣“背書”，工商業發展獲得相對穩定的金融環境；通過制定一系列環境保護政策法規，使外部性問題內部化，社會環境和民眾生活質量顯著提升。

不能回避的是，政府公共風險管理政策同樣有其弊端。首先也是最為重要的一點，是扭曲激勵和道德風險問題。例如，破產法的債務免除條款可能會誘導債務人進行瘋狂的投機，并在一定程度上降低市場資源配置的效率。其次，政府計劃仍然無法根除系統性風險。即使是基于聯邦范圍內的風險分散政策，也無法完全規避系統風險，反而可能增強風險的隱蔽性，使其最終的爆發過程進行得更為猛烈，始自2008年席卷全球的經濟危機就是最新的例證之一。此外，隨著經濟社會的快速發展，風險監管復雜性急劇上升，這給國家公共風險管理帶來全新挑戰。以基因識別技術為例，如果將其應用于保險領域，那么基因上更容易得病的人將大量購買醫療保險，從而不可避免地導致保險共享基金的扭曲。目前美國采用基因技術“不公開原則”暫時消除這一風險，但這一做法無異于因噎廢食，勢必阻礙醫療和健康保險市場的發展。

盡管遠不是一個完美的風險管理者，但作為“終極”責任承擔者，“別無他法”的美國政府終究探索出了一條與其基本價值觀念相去甚遠的解決公共風險問題的路徑。

三、對我國國資監管工作的啟示

本書通過介紹美國公共風險管理政策演變的歷史及其背后的原因，提供了一個關于政府履行風險管理職能的獨特視角。我國改革已經進入攻堅期和深水區，而國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。他山之石，可以攻玉。是否可以從風險管理的角度，思考我國國企改革和國資監管的存在問題、政策法規以及下一步前進方向？透過這一問題，筆者收獲了以下幾方面的啟示。

1.始終堅持國有企業重要地位

被自由放任和“小政府”的感情承諾浸透著的美國，在面對一個個具體而強烈的社會改革目標時，逐漸將“自由市場”原則拋諸腦后，建立起一系列公共風險管理制度，設立了強有力的監督管理機構，并積極運用國家權力解決各類社會問題。用作者戴維·莫斯教授的話說，“這個事實本身表明，公眾在控制風險方面——并且為了這個目的在利用政府方面——的意圖是很強有力的，明顯地勝過對‘大政府’危險性相當嚴重的憂慮”。這樣的事實從一個側面說明，政府處于公共風險管理無可替代的位置，而了解這一點對于深刻認識我國國有企業的重要地位不無啟示。

確保經濟平穩發展、完善收入分配體系、建立醫療健康保險制度、落實環境保護政策等等，公共風險管理的需求遍及我國經濟社會生產生活的方方面面。實現公共風險的有效管理，既需要物質基礎，也需要路徑保障，而在這兩方面，國有企業都起著舉足輕重的作用。習近平總書記在全國國有企業黨建工作會上指出，“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量”。從性質上看，我國國有企業是全民所有制的具體實現形式，其營利性體現為追求國有資產的保值增值，這為我國各類風險管理政策的落實提供了物質基礎；其公益性體現為實現國家調節經濟的目標、調和國民經濟各個方面發展，國有企業在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，這為我國各項風險管理政策的推行提供了路徑保障。因此，要落實各項公共風險管理政策，必須始終堅持國有企業的重要地位，堅持做強做優做大國有企業。

2.著力推進供給側結構性改革

統計學家雅各布·伯努利證明的大數定律表明，當樣本量不斷增大時，一個樣本的均值將逐漸接近理論均值，最終達到無窮小的水平。將其應用于風險管理問題，大規模的風險均攤可以在總體風險不變的情況下，將個人的風險減小到接近于0。這正是美國歷史上頻頻采用風險分散策略的原因。不過這一結論有一個前提，那就是這一風險的理論均值本身就接近于0，對于系統性風險而言，單純的風險分散策略幾乎沒有意義。2008年爆發于美國、而后席卷全球主要經濟體的金融危機就是系統性風險爆發的結果，當貸款市場特別是次級貸款市場迅速發展，而金融監管制度嚴重缺失時，系統性違約風險悄然形成并不斷增長，最終達到美國甚至全球金融系統無法平穩消化的閾值，危機隨之爆發。以上事實說明，即使采取了一系列風險轉移或風險分散的政策措施，在全國范圍內進行經濟發展態勢的密切關注并實施宏觀經濟的有效調控，仍是十分必要的。

我國經濟發展進入“新常態”，供需關系面臨著不可忽視的結構性失衡，一方面，過剩產能已成為制約中國經濟轉型的一大包袱；另一方面，總體上存在中低端產品過剩、高端產品供給不足的問題，這兩方面構成了中國經濟的系統性風險。供給側結構性改革刻不容緩，而國有企業在其中再次扮演著關鍵角色。習近平總書記指出，“國有企業要按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的要求，推進結構調整、創新發展、布局優化，使國有企業在供給側結構性改革中發揮帶動作用”。國有企業為推動經濟社會發展、提升綜合國力作出了重大貢獻，然而國有企業布局結構有待優化、國有資產質量效益有待提高的問題也日益凸顯。推進供給側結構性改革，將目前粗放的供給、無序的供給和失靈的供給轉變為集約的供給、有序的供給和有效的供給，實現供給與需求的再平衡，國有企業擔負著重要責任。為消化現有經濟運行系統性風險、確保市場供需平衡、優化產業結構、促進國民經濟持續健康發展，推進國有企業供給側結構性改革勢在必行。

3.分類推進國有企業改革

上文中已經提到，盡管風險管理的目標一致，但美國法律界或學術界歷史上卻對風險管理的具體方法和措施有著不同的認識，一部分人傾向于運用風險轉移的方式，將風險轉移到最優風險管理者身上，用市場化的方法解決風險問題；另一部分人則傾向于運用風險分散的方式，盡管沒有減少總體風險，但通過在更大范圍內分散風險，客觀上保護了風險“最先關顧”的人。而辯論的結果，往往是針對不同的社會目標和風險問題適用不同的風險管理政策，有時也會通過兩類政策相結合的方式加以解決。在失業保障問題上，美國大部分州政府采用以共用基金（風險分散）為主、經驗費率（風險轉移）為輔的管理組合，建立起失業保險制度；而在消費者保護問題上，產品責任法使消費者可以將大部分風險轉移給“處于管理產品傷害風險最好位置”的生產者（風險轉移），而生產者則可以用稍微提高產品價格的方式（風險分散）對這些風險加以消化。這給我們帶來的啟示是，根據國有企業不同功能界定，采用不同的風險管理方法，因企施策，無疑是更為科學和有效的一種監督管理方式。

對國有企業因企施策的關鍵性工作是進行國企分類，使國有企業分類改革、分類發展、分類監管和分類考核成為可能?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》和《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中明確規定，“立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業界定為商業類和公益類”。其中商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。而公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。從風險管理的角度看，商業類企業的風險主要在于國有資產是否能夠保值增值，而公益類企業的風險則在于公共服務和社會保障職能是否能夠得到有效履行。這樣的劃分有助于我們更好地認識風險、管理風險，是國企改革經驗的重要結晶，也是國資監管科學化、有效化的重要標志。

4.不斷完善國資監管法律法規

閱讀此書的一個重要體會是，美國風險管理政策的演進歷史，實際上也是其風險管理法律法規不斷制定和完善的歷史。風險管理政策的每一個進步，都離不開議會、立法協會、法官等組織或個人的提倡、研究、討論及決議。盡管在社會目標發生轉變的初期，政府的直接干預相當普遍，然而當法律得到確立并不斷完善后，國家的扶持政策和干預措施大都有逐步退出的趨勢。作者在書中不無指摘地這樣寫道，“在世界上其他地方，允許更多干預的更多激進主義的國家經常選擇將風險管理工具融入更加廣泛和更加激進的政策操作中，包括特定產業重點扶持計劃和影響深遠的收入再分配，而這種操作在美國相對來說已經很少了”。盡管作者帶有強烈的個人偏見，而且美國政府對所謂“自由市場”的干預實際上也許不比其他任何一個國家更少，但不斷完善法律法規，的確是解決風險管理問題的重要方式，也是我國完善國有資產監督管理體制機制的重要路徑。

一定程度上，政府與國有企業實際經營者之間存在信息不對稱、契約失效和激勵不相容、約束不到位等問題，進而帶來國有企業風險管理的逆向選擇、道德風險和承諾問題，而制定相關政策法規加以限制和規范，是解決這類問題最有效的方法之一。2015年8月，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，為新時期指導和推進國有企業改革提供了綱領性文件。按照文件要求，國資委會同有關部門持續推進有關重要配套文件的制定出臺，截至目前，“1+N”政策體系基本建立?！?+N”政策文件的出臺，對國有企業經營管理者的經營行為具有正面導向和正向激勵作用，為完善國有企業管理提供了重要法律依據。

5.積極開展深化國企改革理論研究

美國風險管理制度的建立和完善過程，離不開理論研究者的不懈努力，用本書作者的話說，從理論研究上升到法律制度是一個“緩慢而激勵人心”的過程。一個典型的例子是美國產品責任法的確立，在前人研究成果的基礎上，美國法律專家普羅塞編寫了《第二次侵權法重述》的產品責任部分，這一文件本身沒有法律效力，但卻在促進全國各地接受嚴格責任法的過程中扮演了至關重要的角色。在普賽羅的最終稿完成后第3年，已經有18個州通過高等法院判決采用了嚴格責任法，而到第13年，已有41個州采用嚴格責任法。同樣地，理論研究對于我國推進國企改革和完善國資監管的作用也不容忽視。

理論研究通常包含以下過程：發現問題并理解問題、考慮問題產生的原因、思考解決問題的方法并構建初步理論、結合實際對初步理論進行驗證，最終對經過驗證的理論進行推廣實施，以解決更大范圍內的共性問題。國企國資改革是一個系統性大工程，涉及的問題紛繁復雜、數量眾多，因此更需加強理論研究工作。國企“十項改革試點”，就是對改革理論和改革措施的驗證過程，目的就在于以點帶面、以點串線、形成經驗、復制推廣。不斷加強理論探索，進行試點研究，對經過實踐檢驗的改革方案加以推廣和運用，對試點中發現的問題進行深入思考并研究解決，這一理論構建、實踐檢驗、推廣運用的螺旋上升的過程，就是國企國資改革不斷前進的過程，同時也是國有資產風險管理能力不斷提升的過程。

戴維·莫斯教授獨辟蹊徑，將風險管理看作政府基本職能，并據此將美國政策法規發展的歷史劃分為三個階段：為企業創造安全環境的階段、為勞動者創造安全環境的階段，以及為公民創造安全環境的階段。自改革開放以來，我國經濟在長達30多年的高速增長后，進入發展新常態，這是一個重要戰略機遇期，同時也是諸多風險和挑戰集中出現的時期。把握好風險管理這條主線，對于我們更好地了解美國歷史，更好地理解我國自新中國成立以來尤其是改革開放以來的經濟社會發展歷史，更好地認識國有企業當前存在的問題、推動國有企業改革發展、完善國資監管制度都具有十分重要的意義。

回到最初的問題，“自由主義”盛行的美國為何能夠逐步建立起強而有力的公共風險管理制度？本書作者戴維·莫斯教授給出的回答是：別無他法——政府作為終極風險管理者，當民間計劃的失敗不可避免時，政府權力必須得到擴充并承擔起風險管理者的責任。而一個更值得我們思考的問題是，對我國的國企改革和國資監管工作，討論風險管理的意義是什么？

我國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國有企業是全民所有制的具體實現形式，是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。促進國有資產保值增值，推進國有企業改革，完善國有資產監督管理制度，是我們義不容辭的責任和使命。風險管理這一視角，將經濟理論與發展實際有效聯系起來，將我國過去幾十年的經濟發展歷史有效串聯起來，將我國國有企業深化改革完善監管的各項政策措施有效聯結起來。如果說美國迫于民間市場的失靈而制定公共風險管理政策是“別無他法”，那么我們立足風險管理這條主線，為始終堅持國有企業重要地位、著力推進供給側結構性改革、分類推進國有企業改革、不斷完善國資監管法律法規、積極開展深化國企改革理論研究所付出的努力，則可以說是——責無旁貸。