代序 不為公眾所知的改革

2008年是改革開放30周年，中共中央舉行了大型的紀念活動。為什么紀念大會在12月18日召開呢？因為30年前的12月18日召開了中共十一屆三中全會。中共十一屆三中全會持續了五天，但是在這之前，召開了為期36天的中央工作會議，實際上是十一屆三中全會的準備會議，準備了36天。在中央工作會議的閉幕式上，鄧小平發表了題為“解放思想，實事求是，團結一致向前看”的重要講話。這是一個鼓舞人心的講話，其中特別強調了“解放思想”。

12月18日召開的中共十一屆三中全會做出了一項決議：放棄以階級斗爭為綱，把工作重點轉向經濟發展。中共十一屆三中全會召開的1978年，中國實際上發生了很多事情。20世紀80年代初我在復旦大學讀書，對1978年有一點兒印象，那一年最深刻的記憶是高考恢復的次年，但是我對中共十一屆三中全會的印象并不深。到了1984年和1985年，開始有一些老師、朋友談論改革開放過程中出現的比較有趣的事情，比如“莫干山會議”。

我演講的題目是“不為公眾所知的改革”，是我憑自己的記憶以及從經濟學的角度來看待這30年的改革歷程。現在有越來越多當年親身經歷并參與過改革的人寫回憶錄，提供了很多細節和片段。當然他們之間也有很多爭吵，比如爭論雙軌制是誰提出的，誰是市場經濟的最早提出者等。我對這些糾葛并不感興趣，但是我的觀察涉及了這些爭論背后真實的內容，現在也有更多文獻和資料對這段歷史進行了披露，還是可以解釋清楚其中的一些爭論的。

另外，我最近也看了很多書，比如《市場與調控：李鵬經濟日記》，還有一本書是《帝國的消亡：當代俄羅斯的教訓》，主要是講1985—1991年間戈爾巴喬夫推進蘇聯改革為什么會失敗。蘇聯這六年失敗的經驗教訓和中國在20世紀80年代初推進的漸進式的、自上而下的改革有相似的地方。我們要反思的問題是，為什么蘇聯的改革是失敗的？為什么中國在1987年、1988年幾乎面臨與蘇聯相似的厄運，但1992—1995年這段時間內，大部分的結構性改革卻在很短的時間內全部完成了？這里面其實有很多精彩的片段。

我想先從一件事說起。昨天我在飛機上看一本書，是涂俏女士寫的報告文學《袁庚傳》。這本書里提供了一個很有趣的細節：袁庚早期在中央調查部里工作，調查部似乎是一種情報機構。但是在“文化大革命”后期，部里有人誣陷他是叛徒和特務，結果他被抓起來坐了五年牢。1977年鄧小平復出時，袁庚也復出了，他是葉飛的老部下，經葉飛介紹，交通部派他主政交通部在香港的招商局。

袁庚到招商局之后大刀闊斧地進行了一些改革。可是他慢慢發現，香港的地價、勞動力成本非常高，他就想回到廣東做一些事情，后來就有了蛇口工業區。蛇口工業區是1978年袁庚到香港之后回廣東考察時產生的想法。他覺得應該在廣東做一些在香港做不了的事情，就給中央寫了一份報告。一方面他希望自己被誣陷的案件能夠得到平反；另外一個更重要的方面是他要向李先念副主席匯報，希望在關于蛇口的方案上有所突破。

當然，后來李先念批示同意了，于是就有了蛇口工業區。實際上它是早于深圳而設立的一個特區。1979年，當時習仲勛等一批人向中央提出方案，希望廣東的寶安縣享受特殊的政策，發展出口加工業。為什么當時會想到在寶安呢？因為寶安在1977年出現過非常嚴重的逃港事件，每天逃去香港的大約有幾千人。

鄧小平第三次復出后去了廣東，廣東省領導就向他匯報了寶安非常惡性的偷渡事件，希望加強在當地的兵力以阻止這樣的事情發生。當時鄧小平就有了很多想法，他沉思了很久沒有說話，最后說這是因為我們的政策出現了問題，不是軍隊可以管得了的事情。1977年說這些話時，地方領導人完全聽不明白鄧小平的意思。一直到一年半之后，當時的國務院副總理谷牧去寶安才“破”了這個題。谷牧說希望不久的將來，大家可以從羅湖橋上走過來。這樣大家就明白了，鄧小平的意思是我們必須在寶安這個地方改變政策，發展經濟。據說當時在寶安，一天人均工作八小時只能賺兩毛錢，而在香港一個月可以賺2000港元。

在這樣的情況下，習仲勛和當地的領導等提出中央能不能給廣東一點特殊的政策，首先應該解決寶安的偷渡事件。這時谷牧也好，鄧小平也好，本來還都是在腦子里想的事情，一看到報告，很快就把深圳作為特區的事情定下來了。這之前有一段插曲，袁庚最后一次去見李先念時，帶著很多人在李先念辦公室談，說中央應該批給他一塊地。李先念是舉重若輕的人，他拿出廣東的地圖，在上面看到一個半島，就對袁庚說“整個半島給你好吧”。那片地相當于現在的深圳這么大，300多平方千米。袁庚沒有思想準備，他不敢要，后來就只要了2.14平方千米。所以在《袁庚傳》里，作者寫到袁庚對當時沒有多要一些地感到很后悔。

在這個過程中，深圳特區的概念也在逐步形成。中國改革開放30年，在1977—1979年這段時間里，廣東做出了很大貢獻。首先是因為廣東受香港的影響很大，“文化大革命”時中國內地是封閉經濟，很多事情是通過香港展開的。包括唐山大地震時購買很多儀器設備救災、進口很多藥品，都是通過中央政府駐香港的機構運進內地的。所以廣東了解香港的情況，香港有很多像李嘉誠、霍英東這樣有實力的企業家，他們都希望能夠在廣東做一些事情，所以廣東成為中國改革開放的排頭兵是很有道理的。

深圳這個名字定下來之后，叫“出口加工區”“自由貿易區”“貿易出口區”都不合適，省委只好暫定為“貿易合作區”。1979年4月中央工作會議期間，鄧小平一錘定音，說還是叫特區好，陜甘寧就叫特區嘛！這樣廣東也吃了一顆定心丸，深圳就叫特區了。1980年8月26日批準施行的《廣東省經濟特區條例》是經過全國人大常委會討論通過的，這是從來沒有過的。深圳和蛇口在20世紀80年代上半期經歷了非常惡劣的環境和輿論壓力，因為要嘗試新的體制，所以受到了大家的攻擊。《袁庚傳》里就提到蛇口一度辦不下去，還出現了一些事故。

曾經有一篇文章說深圳“特”在什么地方，挑起了在1985年、1986年關于深圳的一場大爭論。大家都認為深圳不應該再辦特區了，深圳賺了內地人的錢，資本都是來自內地，沒有賺到外國人的錢，當時就有一個對深圳的評價說“發光的不是金子”。眼看著特區的試驗要走向失敗，但因為鄧小平的南方談話，這種質疑又被擺平了。中央在政治上給予廣東比較好的政策環境，所以后來的蛇口、深圳都發展得比較好。

當然，廣東在這個時候也抓住了一個機會，很多報告中央領導人能夠聽進去，也是因為此時的大環境正在悄然發生著改變。中共十一屆三中全會之前的幾個月，中央領導人密集地出國訪問，約20人次訪問了50個國家。谷牧率團去了歐洲，訪問時間大概是一個月。鄧小平在1979年1月訪問了美國，之前的1978年，鄧小平去了東南亞和日本。鄧小平去了新加坡之后，在很多場合講到中國一定要開放。鄧小平在日本訪問期間坐了新干線，還看到很多先進的電器，對國外的發展有很深的印象，覺得開放很重要，所以蛇口和深圳的方案很容易得到領導人的認同。

現在我們把視角拉回到經濟學家的隊伍內部。1979年4月，在江蘇無錫召開了一次很重要的會議，劉國光等老一輩的馬克思主義經濟學家都出席了會議，很多當年參加過這次會議的人都在寫文章回憶。這次會議討論的是按勞分配。但是在這次會議上爭論的一個焦點，是關于計劃和市場的關系。從1979年開始一直到20世紀80年代末，老一代的中國經濟學界中馬克思主義經濟學家討論的題目就是計劃和市場的關系。1990年吳敬璉發表了一篇很重要的關于計劃和市場關系的文章，但對此仍然是有爭議的。一直到鄧小平南方談話后才使這件事情平息，他說計劃和市場與制度沒有關系，資本主義可以有計劃，社會主義可以有市場。

劉國光寫過一篇回憶文章，提出中國不能光搞計劃，也要有市場。這篇文章發表在中國社會科學院的內參上，送到了胡耀邦那里，胡耀邦有一段很長的批示，認為這是思想上很重要的突破。這篇文章也給西方傳遞了一個很重要的信號——中國開始講市場了。

市場這個概念提出來后，一直到1984年，在中共十二屆三中全會上發表了中國改革的第一份報告《中共中央關于經濟體制改革的決定》，才算正式開始了市場經濟改革。鄧小平對這份文件的評價非常高，他說這份文件里面講了老祖宗沒有講的話，有新意。1984年的這份文件是建立在1978—1984年老一代經濟學家討論市場和計劃關系基礎上的，對計劃和市場開始有了一些基本的解放性看法，不那么禁錮在傳統教科書的層面上。

當然那個時候對計劃經濟的描述還是很清楚的，計劃經濟是我們整個經濟制度的根本，沒有指令性計劃就不叫社會主義。但是不管怎么樣，已經算是有了一個很重要的突破，這是傳統的馬克思主義經濟學家所做的事。

還有另外一件事，就是前世界銀行駐北京的首席代表林重庚（Edwin Lim）發表了一篇文章，回憶當年和中國政府官員接觸的情況，當時他希望中國能和世界銀行建立起聯系。1978年前后，他為了這件事情一直在北京奔走，但受到很多限制，他找到當時中國社會科學院經濟研究所所長趙人偉。慢慢打開局面后，世界銀行主動提出要為中國做一次為期三個月的全面調查，寫一份關于中國經濟發展的報告，給中國政府提供一些重要的決策參考，也可以網羅世界上最好的經濟學家到中國來。

1981年的這份報告很成功，1984年鄧小平就提出再請世界銀行來做一次報告。世界銀行對中國經濟改革的貢獻不僅是組織專家來做調研和寫報告，更重要的是1981年世界銀行和中國社會科學院的專家有所接觸，開始想到把東歐社會主義國家的經濟學家們請到中國來。當年的東歐經濟學家也面臨幫政府做咨詢，研究到底怎么進行改革的問題。但東歐畢竟走在了中國的前列，他們從20世紀60年代開始進行改革，有一些經驗。此后，從80年代初開始，他們每年都來中國，那個時候我正好念大學，所以這一段歷史我是親身經歷的。東歐的經濟學家在中國發表演講，我們聽到這些演講內容后眼睛都睜大了，因為我們當時在學的都是經典作家的作品：《資本論》、馬克思和恩格斯全集、斯大林的關于社會主義經濟問題的教科書等。所以當時東歐經濟學家說的話我們不懂，但是又覺得很科學，讓我們耳目一新。

今天大家都知道科爾內（Janos Kornai）的《短缺經濟學》，但當時在大學校園里幾乎就只有手抄本，而且是英文版。書的寫法、分析的角度完全建立在西方經濟學的這一套體系之上，不是傳統的斯大林式的語言，比較客觀，所以完全影響了中國年輕一代，甚至影響了20世紀50年代出生的、目前國內比較活躍的這些經濟學家。翻翻20世紀80年代《經濟研究》雜志就可以看到，幾乎每一期都有年輕人發表的論文，其中必講科爾內、必講東歐經濟學。

世界銀行還想幫助中國社會科學院培養一些年輕的經濟學家，當時中國社會科學院就想到派年輕一些的經濟學家去西方學習，吳敬璉算是人選之一，當時他還不到50歲，還有黃范章等。吳敬璉后來回憶說，他到耶魯大學后天天和年輕的學生一起聽課。

當然，最重要的一件事是世界銀行把東歐經濟學引入中國，在1982年請了數位在東歐比較知名的經濟學家，和中國的經濟學家一起在莫干山上召開了一次封閉性的會議。東歐的經濟學家和中國本土的經濟學家在一起討論改革的模式、到底計劃和市場的關系怎么處理、東歐的經驗是什么等內容。這次會議的對外報道很少，大家只知道1984年的“莫干山會議”。

因為世界銀行的建議，東歐經濟學家在20世紀80年代初紛紛訪問中國，開始影響中國當時的經濟學家。這一批經濟學家實際上在八九十年代中國經濟改革的過程中扮演了非常重要的角色，他們深受東歐的經濟學或者經濟學家的影響。簡單說，就是他們認為中國社會主義的計劃經濟要改革，最重要的一點就是支持給地方放權讓利。中國的改革在20世紀80年代會走上放權讓利式的道路，實際上跟當時東歐這一批經濟學家在中國的影響力是有關系的。

在20世紀80年代，大多數經濟學家討論改革模式以及如何改革時，基本的思路都是建立在放權或者分權上。80年代很重要的分權就是中央和地方的財政分權，這推動了地方的積極性。加上東歐經濟學的影響，當時中國的經濟開始有了變化，中央和地方的分權也基本上完成，地方政府有了足夠的積極性，這時中國的改革進入了新的階段。如果說早期是局部的，廣東先辦特區，安徽小崗村的家庭聯產承包責任制也被默認了，那么慢慢地，中國經濟整體都開始發生變化。但是對中央政府來說仍然面臨不清楚改革到底要改成什么樣、將來的體制是什么樣、我們如何推進市場化的改革等問題。所以亟須中國的經濟學家在理論上給出一個方案，告訴中央政府改革應該怎么進行。

1984年以后，中國的經濟學家，尤其是年輕一代的經濟學家開始積極地參與到對改革目標模式的設計過程當中。今天，很多西方經濟學家說中國的改革是自上而下的，沒有設計、沒有藍圖，走一步算一步。這個評價不完全正確。如果說家庭聯產承包責任制是自發的，廣東的崛起也可能是部分設計過，而實際上自1984年開始我們一直在設計。1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》中提出，中國的經濟體制改革第一步要解決的是價格問題。這就是西方人所說的“要把價格搞對”，因為計劃經濟把價格搞錯了，現在要校正價格。但是價格怎么改呢？當時整個社會都是低工資、低物價。經濟學家厲以寧后來說過一句話：中國改革的失敗一定是因為價格改革，所以最好先去搞企業的產權改革，特別是企業股份制改革。

但是到底價格改革怎么推進？當時有幾個年輕人做價格設計，向蘇聯、西方學習了一些技術，建立了一個很好的模型來計算怎么調整怎么補貼，我們稱之為計算派。這個方案當時拿到中央去討論，中央不能肯定這種計算方式可信不可信、準不準，也沒有明確是否采納。但是有意思的是，后來有一位領導人表示，可以把這個討論范圍擴大，集思廣益，讓更多的人能夠對價格改革貢獻出智慧。后來，《經濟學周報》和十幾家媒體發起了“全國首屆中青年經濟科學工作者學術討論會”，選擇在浙江莫干山召開，這就是“莫干山會議”的由來，時間是1984年9月3—10日。

召開這次會議采取了以文會友的方式，首先是征文，有1300人投稿，最后從中選出120篇，所以有120個代表上山參加了會議。今天，這些人回憶這段歷史都激動得不得了，稱“上山”是一種光榮，覺得這是歷史賦予自己為中國做貢獻的機會，所以大家對一些名詞的發明權特別敏感。但是不管怎么說，“莫干山會議”上討論最熱門的一個議題是價格。為什么價格變得這么熱門？因為有人傳遞了一個信息，說國務院對當時的價格改革方案不是那么有把握，所以大家就進行了討論，看有沒有更好的方案。這就有了對價格改革不同的看法，從文獻披露的信息判斷，以張維迎為代表的一批人認為要放開價格，這種言論在當時不怎么受重視，當時張維迎只是一名研究生，被人認為根本不懂中國的事情，只是按照西方教科書提出的方法建議放開對市場進行調節。但是也有人提出“小步快調”，調的幅度小但是速度要快，這就是計算派提出的改革辦法，但是他們也知道中央對這個方案不是太有把握。爭論了幾天幾夜，大家都熱血沸騰，因為發言的人太多，甚至只能采取掛牌子的方式，把自己的名字掛在自己脖子上發言。

當時中央分管經濟的張勁夫前往杭州要聽取會議的匯報，于是會議最后形成的報告由當時知道怎么寫可以讓領導聽進去的徐景安完成。但是大家在辯論中認為華生口才比較好，就派了他去匯報。會議中雖然產生了放派和調派兩派意見，但在最后的匯報報告中還是確定了一個折中的方案，就是所謂調放結合的“雙軌制”。

現在大家爭論的焦點是，到底是誰提出了雙軌制？有人說是華生，還有人說是張維迎。華生在《21世紀經濟報道》上發表文章質疑張維迎，認為他不可能提出價格雙軌制的想法，因為張維迎是主張放開價格的。當然，更多人出來支持了華生，因為他們認為起碼華生在那次會議中積極主張調放結合的改革方式。另外，浙江大學的羅小朋也發表文章，作為親身參加了會議的當事人，他說價格雙軌制是他提出的，但是他不會去爭發明權。

華生說，會議形成的價格方案張勁夫聽進去了。因為中央本來就對“小步快調”有顧慮，而市場外的價格要放一點，不要太多，有一個上限可以慢慢漲，計劃內的價格不斷主動地調，這種調放結合的提法符合當時的心態，所以得到了認同。畢竟計劃內的價格本來是低的，慢慢調就會高了；市場外的價格可能是高的，但是隨著產品越來越多就會慢慢降低。

1985年國務院發布文件，表示開始在生產資料部門實行調放結合的價格改正，這被認為是在“莫干山會議”中形成的價格雙軌制方案被中央采納了。可是在這個時候，在北京的另外一批經濟學家卻極力反對這個方案。所以在1985年下半年，中國社會科學院的研究生郭樹清、樓繼偉、劉吉瑞和在國務院研究機構工作的另外一些人，比如說吳敬璉、李劍閣、周小川也開始做一項研究。他們認為中國的改革不能這樣搞，要整體配套，這是一個大系統，不能把價格改了而其他不動，所以他們提出要整體設計才能有效。他們極力主張要放棄雙軌制這種使不同體制并存的局部改革的方法，甚至還列舉了價格雙軌制的八大罪狀。在價格雙軌制實行后不到一年的時間里，國內出現了一個新詞，叫“官倒”，北京叫“倒爺”，這些人就是在計劃內計劃外串軌來獲取暴利，批一張條子就可以在市場上賺很多錢，腐敗的現象越來越嚴重，甚至驚動了中央。設計派提出的整體設計思想引起了中央的關注，但是畢竟國務院已經就價格雙軌制發文了，并決定于1985年要進行生產資料的價格改革。

但是到了1986年底，國務院認識到價格雙軌制產生了經濟混亂，于是決定在1987年采納整體配套改革的意見，其中生產資料的價格采取主動上調的辦法。但是，有意思的是，這個方案沒有得到一些部委的支持，最后在北戴河會議上只決定對鋼材進行調價試點。據說，當時國務院領導帶著國家物價局局長向鄧小平匯報，匯報結束之后，鄧小平沒有對這個方案做出任何直接的評價，反而在說不放權讓利，不進行政企分離，改革根本不會成功。這件事對當時的國務院領導觸動很大，認為鄧小平對這個方案是有保留意見的，是不主張的。所以國務院還是不敢進行整體配套改革，后來連鋼鐵的調價方案都沒有執行。

從“莫干山會議”的價格雙軌制方案提出到納入改革策略來推進，也就是一年多的時間，但是由于“官倒”等一系列的社會問題發生了，結果，從某種意義上講，價格雙軌制作為一個改革方案基本上沒有得到執行。但是現在大家仍然會說中國還是存在價格雙軌制的現象的，農民在聯產承包之后的糧食銷售不就存在價格雙軌制嗎？有國家收購價，還有市場的價格。我們的石油也是這樣的情況。其實在1978年、1979年，我們的確在一些生產資料領域（包括煤炭）都有雙軌的做法，它是在中國地方上自然形成的。計劃放松之后，計劃外的價格自然高于計劃內的價格，這是一個事實上的雙軌價格，因此我們不能完全說這是“莫干山會議”之后才有的新現象；相反，“莫干山會議”上一些年輕學者的價格雙軌思想更多的倒是受到了這些來自地方的自然實驗的啟發。

設計派抓住價格雙軌制這件事情不放，覺得它應該對很多社會問題的出現負責，因此持續地表示了反對。后來國務院領導在國務院會議上提出，從1987年1月開始進行物價、稅收、財政、貿易的改革，這就是所謂的“價、稅、財聯動方案”。但是聯動改革需要中央資金充裕，因為要買單、要補貼，而當時財政部沒有錢，所以這個方案實際上也沒有執行。我覺得沒有執行的另外一個重要的原因，就是鄧小平認為價格改革以及聯動改革的這一套方案在中國不太適合，很可能會產生嚴重的社會問題。由于鄧小平不支持這個方案，國務院領導是不敢擅自行動的。這個方案基本上就被放棄了。

這當中還有一段插曲，1985年中國第一次出現了嚴重的通貨膨脹。實際上20世紀80年代中國發生了三次通貨膨脹，其中有兩次非常嚴重，這兩次通貨膨脹都是消費基金膨脹所引發的，這跟中國今天的通貨膨脹在形成機制上是不同的。中國今天的通貨膨脹都是由于投資過多引起的。可是中國在20世紀80年代的時候投資比較少，主要都是消費。國內沒有那么多產能來滿足大家的消費欲望，所以引發了物價上漲。80年代有一位老經濟學家楊啟先先生，他發表了一篇文章，給出了一個很好的解釋，他指出那時是“工資侵蝕利潤”：企業賺的錢都發給工人當工資和津貼用了，那時候有貨幣獎金和實物獎金。我清楚地記得，20世紀80年代在工廠里工作的人，下班時拿回家的都是下發的食品或日用品。

出現了通貨膨脹該怎么辦呢？當時世界銀行提出，希望與中國社會科學院、中國經濟體制改革研究會一起組織一次大型的會議，聽聽發達國家怎么進行宏觀管理。這次會議于1985年9月2—7日在長江的一條船上召開。這條船屬于交通部，叫“巴山”號，所以這次會議就被稱為“巴山輪會議”。從重慶到武漢，這艘船在長江上走了六天，會議也開了六天。會議請來了非常著名的國外經濟學家，其中有一半是東歐經濟學家，比如曾經做過捷克副總理的奧塔·錫克，還有波蘭猶太籍經濟學家弗·布魯斯（Wlodzimierz Brus）。這次會議還請來了西方的經濟學家，比如美國耶魯大學諾貝爾經濟學獎獲得者托賓（James Tobin）教授。

參加會議的中方經濟學家中最年長的就是薛暮橋先生，當時應該有80歲了，年輕一些的經濟學家有劉國光、馬洪、高尚全、吳敬璉、趙人偉等。另外船上還有做記錄、整理資料的經濟學研究生郭樹清、樓繼偉等，這次會議整理出了很多內部資料，但并沒有多少內容公開出版。在會議上，匈牙利經濟學家科爾內認為中國的改革其實是在走匈牙利的道路，他在會上發表了很多言論，包括改革的目標模式應該怎么設計、中國應該建立什么樣的經濟制度等，這些言論對當時中國的改革者很重要。

而托賓認為中國當時出現的通貨膨脹，是因為企業發的獎金太多了，工資增長是勞動生產率增長的兩倍。要治理通貨膨脹就要讓廠長經理少發錢。他甚至說，要讓中國的廠長在辦公室里掛上一個牌子，上面寫上工資的增長率應該小于勞動生產率的增長。據我了解，這次“巴山輪會議”的國外參與者如今大部分都已過世了，但是這次會議對中國改革目標的模式、宏觀治理等方面的影響的確很大。

當時這次會議的全稱是“宏觀經濟管理國際研討會”，但是宏觀經濟管理是從英文翻譯過來的，大家認為這個詞比較西化，于是中方就創造了另一個詞：宏觀控制。但是大家又認為控制是計劃經濟，也不合適。折中一下，就使用了宏觀調控這個說法，于是“宏觀調控”這四個字在1985年成了政府用語。“巴山輪會議”上對中國的改革目標模式、宏觀調控等問題展開了積極討論，并且寫出了報告提交給中央政府。

1985年中國出現通貨膨脹，政府對其進行了宏觀調控治理，形勢好了一些，但到1987年通貨膨脹又開始了。正是在這種背景下，中央政府尤其是鄧小平，轉向了向地方放權以及推行政企分開的微觀層面的改革。在鄧小平看來，恐怕計劃要大幅度壓縮，要改變企業的行為就要給企業和地方更多的自主權。應該說從價格改革轉向所有制以及企業改革、轉向地方政府的財政分權是很突然的，但并不是偶然的。很多人不明白，鄧小平為什么后來先進行所有制改革呢？厲以寧一直認為所有制改革是最重要的，他最著名的言論就是中國如果改革失敗就一定是因為價格改革，中國一旦改革成功就一定是所有制改革導致的成功。1987年以后，鄧小平的關注方向放在了企業改革上。

厲以寧當時還是北京大學的教師。我上學時讀了很多厲以寧介紹西方經濟學的書，那時他也非常積極地對改革政策發表意見和建議，在學術界影響不斷上升。鄧小平關注方向放在了所有制改革以后，厲以寧的影響迅速擴大。事實上，20世紀80年代后半期的改革政策主要集中在國有企業的改革和中央—地方財政包干的改革兩方面。這包括當年在全國普遍推行的企業利潤承包制，中央和地方政府大規模推行收入的分享制度，也就是所謂的財政放權，各省開始跟中央談判，簽署財政分權的不同協議。

1987—1988年的政策轉變很快，但是時機不太好，因為1987年開始出現的通貨膨脹到1988年已經非常嚴重，再加上腐敗，導致社會經濟領域出現了混亂的局面。這給了鄧小平一個非常重要的信號，中國在20世紀80年代所設計的這一套改革，受到了東歐改革的影響，采取不斷放權讓利同時進行比較大的價格調整的改革，總體上是不成功的，這使改革者后來產生了完全不同的改革思路。

簡單來說，這之后，中央政府尤其是鄧小平認識到，中國的改革看起來要用集權的方式來進行，中央政府要有足夠的實力自上而下地推進改革，要給地方政府的改革以激勵。用經濟學家的話來說，要解決20世紀80年代以來中央和地方在激勵上的不兼容問題。通過之前的失敗，中央政府吸取了教訓，認定不能給企業和地方政府這么多的財力，要約束他們的預算。于是改革戰略需要改變，在我看來，后來形成的新的戰略就是中央通過重新進行財政的集權，和地方政府進行新一輪的談判，力求掌握更多的財政收入。我不知道為什么這么激進的財政改革能迅速完成。但我深信，中國90年代財政改革的成功，很大程度上解決了中央與地方政府間的激勵不兼容的問題。在中國，政府間的利益關系可以簡單地從政治和經濟兩個維度來看。政治方面，中國一直以來都是集權的，各層次的政府官員都是由上級政府任命的，因而從這個意義上說，集權并不是改革中的重點；但經濟關系則不同，出于效率的考慮，80年代政府間權力的劃分導致了過度分權，地方政府擁有太多的自由支配權，這也直接導致了各地的重復建設和嚴重的市場分割，中央的政策在地方層面開始政令不通。由于經濟激勵，各地開始逐漸抵制中央的自上而下的改革。

在中央與地方的收入劃分上，20世紀80年代是收入分享制，雖然具體的制度安排在各年和各地都差異很大，但基本的模式是中央政府要從地方政府的收入中拿走一部分，這種收入分享機制有兩個問題：一是地方政府有隱瞞收入的動機，由于信息的不對稱，中央并不知道地方政府的具體財政收入，因而地方政府可以隱瞞收入，比如將預算內的收入轉移到預算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策會前后不一致，即使地方政府不隱瞞收入，中央政府只有在年終才知道地方政府的財政收入，而分享機制是在年初就制定的，因而在年終時，中央政府出于自身利益的考慮，會通過各種形式變更以前的約定。比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“籌借”過大量的資金，而這些借款從來都沒有歸還，當地方政府預期到中央政府行為的不一致后，更加傾向于隱瞞收入。

1994年的分稅制改革是對之前過度分權的一個反應，分稅制有兩個機制保證了政府間行為的一致性。首先是政府間采取稅收分享機制，而不是收入分享機制，特別是增值稅的分享。由于稅收的征收是相對透明的，不同級政府對于稅基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隱瞞收入的情況，同時將分享主體放在增值稅，該稅種是可以作為地方政府努力程度的度量的：越是著力于發展經濟的政府，該稅基也會越大，因而對于地方政府和中央政府的財政收入都是有利的。其次，與之前的財政體制的一個主要區別是國稅局的設立。中央和地方政府各自擁有獨立的稅收征收機構，由于收入分開征收，因而并不是實際意義上的分享，由于設立了相對公平和固定的分享機制，中央的稅收并不會對地方的經濟激勵產生負面作用。

1994年的分稅制解決了中央和地方政府的激勵兼容問題，這在三個層面上保證了兩者目標的一致性：首先，在稅收的征收方面。由于國稅局的設立，中央政府不再從地方政府的收入中抽取一定比例作為自身的財政收入，因而在稅收的征收方面，地方政府沒有激勵隱瞞稅收，并且由于財政收入的主體是共享稅種，中央和地方具有類似的稅基，這樣地方政府在擴大稅基的同時也有利于中央政府，因而分稅制保證了兩者都會最大化稅基。其次，以增值稅作為分享的主體是有利于地方經濟發展的。地方政府越是將重點放在發展經濟上，這部分的稅收也會增長得更快，因而這可以間接用來衡量地方政府的努力程度，各地方政府都將有限的財政收入用來改善基礎設施，以此來吸引投資和擴大對外貿易，同時擴大了增值稅的稅基，這也是為何近年來投資的增速和財政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值稅作為分享的主體保證了地方政府會將精力放在經濟發展上。最后，分稅制保證了改革的順利推行。按照分稅制的設計，中央政府的收入會越來越多。早在分稅制的當年，中央的財政收入就遠遠超過其支出，因而有相當大的部分可以用來操作，既可以用來直接投資，又可以作為對地方的一種獎勵。1994年的稅收返還（增值稅和消費稅返還）占據當年轉移支付的70%，很多人認為這是中央對地方執行分稅制的一種妥協，但由于這部分的增長速度要小于財政收入的增速，因而即使是妥協，這部分也會越來越小，另外的大部分將可以由中央政府來自由支配，這時候的轉移支付完全可以被用來作為對地方的一種肯定，或是對因推行改革而造成損失的省份的一種補償，因而從這個意義上來說，中央龐大的財政實力保證了自上而下的改革的順利推行。

現在看來，分稅制的效果是非常明顯的。比如以2007年為例，全國的財政收入超過五萬億，占當年GDP的1/4，同比增長32.4%，并且是超過年初的預算數目，這充分說明中央和地方政府在增加財政收入上是激勵兼容的。同時地方政府有一半的財政支出需要依靠中央的轉移支付，因而不管是出于宏觀調控還是推行改革的目的，中央政府都有足夠的財力來保證政策得到地方政府的支持和貫徹。

大家可以看到，20世紀80年代中國成功的改革都是增量型的改革，包括聯產承包責任制的普及和深圳特區的設立，這些做法基本都不觸動既得利益，但允許某些新的東西存在。但是真正要改革的，比如說物價、財政等，反而到了20世紀90年代才容易做下去。因此，中國的改革進程實際上是有兩個階段的。

1991年，鄧小平已經是87歲高齡了，他希望在他有生之年看到這一場中國經濟體制改革的社會試驗能夠完成一個基本的架構。于是，在1992年的南方談話中，他甚至說，你們不能再畏畏縮縮，像小腳女人一樣。他已經表達出應該加快改革的意思，他認為耽誤的時間太多了，大家應該看準了就做，要大膽試驗。我認為，20世紀80年代，中國的改革走了許多彎路，而到了90年代，鄧小平希望加快社會主義市場體制的建立，大刀闊斧地把幾個重要的結構改革在90年代全部做到位，形成一個體制的牢靠架構。我想這奠定了今天中國社會主義市場經濟的基本框架。

因此，從某種意義上說，1997—1998年，社會主義市場經濟的基本架構已經成型了。當然還有一些具體的技術性問題沒有解決好，包括匯率、對外貿易等，但是總體的架構應該說已經搭建好了。于是，1998年以后的問題就基本是技術性問題了。