第二節(jié) 21世紀(jì)以來若干突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響、處置與啟示

2003年SARS事件后，世界衛(wèi)生組織提出“Public health Emergency of International Concern, PhEIC”（國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件）一詞，專指通過疾病的國際傳播造成其他國家公共衛(wèi)生風(fēng)險，并有可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施的不同尋常的事件。自2007年《國際衛(wèi)生條例》頒布以來，世界衛(wèi)生組織宣布了6次國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分別是2009年墨西哥甲型h1N1流感疫情、2014年全球脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015—2016年巴西“寨卡”疫情、2018開始的剛果埃博拉疫情以及2019年底發(fā)生的COVID-19疫情。在這里，我們簡要回顧分析兩次突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因、產(chǎn)生的影響、處置方法以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期有助于應(yīng)對COVID-19疫情。

一 2003年的SARS疫情

（一）疫情及影響

2002年12月5日，全球首例非典型肺炎患者在廣東河源被發(fā)現(xiàn)，隨后發(fā)現(xiàn)護(hù)理該患者的多名醫(yī)護(hù)人員被感染。SARS的疫情暴發(fā)期正值我國春運(yùn)時期，大量的人口流動使得疫情迅速在國內(nèi)蔓延，之后逐步蔓延到東南亞及歐美等地。2003年3月15日，世界衛(wèi)生組織正式將該非典型肺炎命名為SARS。

關(guān)于SARS病毒的來源，2003年科學(xué)家們鑒定出其源自一株冠狀病毒，并在廣東牲畜市場銷售的果子貍中發(fā)現(xiàn)了基因類似的病毒。但隨后研究發(fā)現(xiàn)，大量SARS相關(guān)冠狀病毒在中國的菊頭蝠中傳播。這意味著致命毒株可能源自這些蝙蝠，再通過中間宿主果子貍傳播給人類。2007年，石正麗研究團(tuán)隊(duì)報道了對云南省一處洞穴內(nèi)菊頭蝠種群展開的為期5年的檢測研究，該研究發(fā)現(xiàn)在一個菊頭蝠種群內(nèi)所含的病毒毒株中存在傳播給人類的SARS病毒的全部基因組成分。

2003年上半年，SARS疫情波及我國24個省（市、自治區(qū)）266個縣（區(qū)）。此次疫情中，中國內(nèi)地累計(jì)確診5327人，死亡349人；同時還波及全球4大洲32個國家和地區(qū)，全球累計(jì)確診8439人，死亡812人。直至2003年6月底7月初，世界衛(wèi)生組織才先后將中國香港（6月23日）、中國大陸（6月24日）、中國臺灣（7月5日）從疫區(qū)中除名。2003年7月中旬，全球不再增加新增病例和疑似病例，疫情基本結(jié)束。

SARS具有高傳染性、高病死率的特點(diǎn)，嚴(yán)重威脅我國民眾的生命安全，加之人們對其傳播機(jī)制和途徑并不了解，又缺乏有效的預(yù)防和治療手段，民眾的恐慌心理不斷升級，出現(xiàn)搶購生活、防疫物資等各種應(yīng)激行為。SARS疫情不僅對民眾的身心健康造成了較大傷害，還影響了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和對外交往，同時也影響了全球經(jīng)濟(jì)。據(jù)亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank, ADB）統(tǒng)計(jì)，受SARS疫情影響，全球在此期間的經(jīng)濟(jì)總損失額達(dá)到590億美元。其中，中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的總損失額為179億美元，占當(dāng)時中國內(nèi)地國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product, GDP）的1.3%；中國香港的經(jīng)濟(jì)總損失額為120億美元，占當(dāng)時香港GDP的7.6%。國情研究專家胡鞍鋼指出，SARS對我國農(nóng)民純收入的影響較大。相較于2003年第一季度7.9%的農(nóng)民純收入增長率，第二季度農(nóng)民純收入出現(xiàn)了3.3%的負(fù)增長。SARS疫情對物價也有短暫沖擊，還引起股市短暫下跌。由于我國被劃入疫區(qū)，所以外貿(mào)、旅游等行業(yè)也受到一定的影響。

（二）處置方法

由于當(dāng)時并未開發(fā)出有效的疫苗預(yù)防，也無特效藥物可用于治療，為了控制SARS疫情蔓延，我國主要采取隔離和檢疫的控制手段，通過病例監(jiān)測、患者隔離和接觸者追蹤觀察三項(xiàng)主要措施，并輔以適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生策略，切斷傳播渠道，在短時間內(nèi)有效地控制了疫情發(fā)展。

其具體防控措施包括以下幾個方面。①政府組織統(tǒng)一指揮與統(tǒng)籌，即政府指揮協(xié)調(diào)，動員全社會共同參與，同時加強(qiáng)國際協(xié)作與地區(qū)交流，控制和管理傳染源。②建立嚴(yán)密的監(jiān)測報告系統(tǒng)，通過分級診治制度，集中力量降低病死率。③切斷傳播途徑，建立健全的傳染性疾病控制及隔離措施，對暴發(fā)點(diǎn)和人員實(shí)現(xiàn)封鎖和隔離。④保護(hù)易感染人群。⑤建立完善的傳染防治法律法規(guī)，依法采取控制措施。

此外，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府頒布了一系列政策以扶持受影響較大的行業(yè)，如培養(yǎng)新的消費(fèi)熱點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，抓緊出臺促進(jìn)汽車生產(chǎn)和消費(fèi)的政策，改善電信和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的消費(fèi)環(huán)境，促進(jìn)外貿(mào)出口和利用外資等。此外，還出臺了抗擊疫情的貨幣政策和財(cái)政政策，如保持信貸合理增長，對醫(yī)療、醫(yī)藥等資金需求給予支持，對疫情較重地區(qū)給予傾斜，減免受疫情影響較大的行業(yè)的稅收等。

（三）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

SARS疫情蔓延的教訓(xùn)有多個方面。首先是認(rèn)識不足。SARS疫情初期，衛(wèi)生行政部門雖然采取了一些措施，但由于沒有意識到這是一場突發(fā)公共衛(wèi)生事件，沒有采取更嚴(yán)格的控制措施，導(dǎo)致疫情進(jìn)一步蔓延。其次是疫情信息掌握不夠準(zhǔn)確。當(dāng)時，由于未對傳染性疾病疫情實(shí)行屬地化管理，部分地區(qū)上報的信息不全面、不及時，因此無法正確判斷疫情的嚴(yán)重性，也加劇了民眾的恐慌心理。最后是當(dāng)時我國疾病預(yù)防控制體系和應(yīng)對機(jī)制還不夠健全，難以對突發(fā)公共衛(wèi)生事件形成準(zhǔn)確預(yù)警和有效應(yīng)對。

最終能戰(zhàn)勝SARS疫情的經(jīng)驗(yàn)也有很多。①政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。政府的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，保障了各項(xiàng)措施的堅(jiān)決落實(shí)。②群防群控。動員群眾廣泛參與，各類組織充分發(fā)揮作用，形成群防群控體系。③信息公開。疫情擴(kuò)散后，及時通過媒體公布疫情信息，樹立對人民高度負(fù)責(zé)的政府形象，消除民眾恐慌心理。④依靠科學(xué)技術(shù)。廣大科技工作者和醫(yī)務(wù)人員努力查找病毒、病因，探索有效的治療方法，使防控工作不斷取得成效。⑤規(guī)范防治。政府及時將SARS作為法定傳染性疾病管理，制定并公布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等文件，將防治工作納入規(guī)范化、法制化軌道。

二 2009年甲型H1N1流感

（一）疫情及影響

2009年3月，墨西哥一名5歲小男孩開始發(fā)燒，并伴有頭痛和眼睛痛。雖然小男孩服用退燒藥退燒了，但他身邊的鄰居們相繼發(fā)燒，并且與小男孩的癥狀十分相似。類似的病例不斷增多，這引起了墨西哥政府的關(guān)注。然而，此時疫情已經(jīng)開始蔓延。4月下旬，美國和墨西哥均有多人感染，世界各地也開始有類似感染病例的報道。4月25日，世界衛(wèi)生組織宣布甲型h1N1流感事件為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2010年3月，全球疫情基本得到控制。8月進(jìn)入疫情后期。世界衛(wèi)生組織稱，截至2010年6月11日，甲型h1N1流感席卷全球，模型計(jì)算感染人數(shù)多達(dá)數(shù)千萬，致死約2萬人，給人類留下難以忘記的慘痛記憶。

2009年4月，美國疾病控制和預(yù)防中心在感染者樣本中發(fā)現(xiàn)了一種新型甲型流感病毒，該病毒的基因組是由北美豬系的h1N1和歐亞豬系的h1N1流感病毒的基因重組而成的。因此，該病毒被稱作“豬源性甲型流感病毒”。隨后研究發(fā)現(xiàn)，甲型h1N1流感病毒是豬流感、禽流感和人流感三種流感病毒基因重組后產(chǎn)生的新毒株。2009年4月30日，為避免“豬源性甲型流感”一詞對人們的誤導(dǎo)，世界衛(wèi)生組織宣布用“h1N1型流感”替代“豬源性甲型流感”，中國則按自己習(xí)慣將其稱為“甲型h1N1流感”。

從2009年3月開始，甲型h1N1流感波及全球，給全球造成了巨大震動，其中墨西哥所受影響較為嚴(yán)重，所有學(xué)校停課，大型集會活動取消，餐廳、酒吧、歌廳等商業(yè)娛樂場所停業(yè)。此次疫情對我國也產(chǎn)生了較大影響。據(jù)衛(wèi)生部網(wǎng)站2010年4月2日通報，截至2010年3月31日，我國31個省份累計(jì)報告甲型h1N1流感確診病例12.7萬余例，其中境內(nèi)感染12.6萬例，境外輸入1228例，死亡病例800例。我國經(jīng)濟(jì)也受到了一定的影響。2009年正值金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)尚未夯實(shí)，甲型h1N1流感的暴發(fā)對旅游、航空、外貿(mào)等行業(yè)產(chǎn)生了不良影響。并且由于此次流感源于豬，這使得豬肉價格在短時間內(nèi)大幅下跌，農(nóng)民收入進(jìn)一步降低。

（二）處置方法

世界衛(wèi)生組織及時警示了這場疫情的嚴(yán)重性。2009年4月27日，世界衛(wèi)生組織宣布流感大流行警戒級別為4級；4月29日，又將警戒級別提高到5級；6月11日，再將警戒級別升為6級。這是世界衛(wèi)生組織近40年來首次將警戒級別提升到6級。

我國第一時間響應(yīng)了應(yīng)急機(jī)制，并采取了一系列措施。①成立應(yīng)對甲型h1N1流感聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。在世界衛(wèi)生組織通報疫情后，我國迅速成立了由衛(wèi)生部牽頭、33個部門參與的應(yīng)對甲型h1N1流感的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。在防控工作中，始終堅(jiān)持科學(xué)防控，基于疫情形勢的動態(tài)分析和專家組的深入論證，采取有效控制措施。②采取嚴(yán)格的口岸出入境檢驗(yàn)檢疫措施。因?yàn)橐咔槭及l(fā)于國外，所以我國政府在疫情初期采取了極嚴(yán)格的口岸出入境檢驗(yàn)檢疫措施，包括登機(jī)檢疫、體溫檢測、健康申報等工作，并對密切接觸者實(shí)行嚴(yán)格的醫(yī)學(xué)隔離。③加強(qiáng)對密切接觸者的管理。為防止疫情傳播蔓延，衛(wèi)生部門在對病例實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)隔離治療的同時，對密切接觸者進(jìn)行醫(yī)學(xué)隔離觀察。④加強(qiáng)監(jiān)測和報告。進(jìn)一步擴(kuò)大完善流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測水平，動態(tài)監(jiān)測全國流感流行病學(xué)和病原學(xué)特征變化，并加強(qiáng)流感樣病例監(jiān)測。⑤不斷調(diào)整和完善病例診斷和治療。隨著對疾病認(rèn)識的不斷深入，疾病診斷和治療措施也在不斷地調(diào)整和完善。一方面，根據(jù)確診病例的輕重程度采取分級治療，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要收治重癥病例及高危人群，而對輕癥病例則采取居家隔離治療的方法。另一方面，我國在治療方法上積極發(fā)揮中醫(yī)藥的作用。⑥積極研發(fā)甲型h1N1流感疫苗，開展疫苗接種工作。2009年5月27日，世界衛(wèi)生組織確定甲型h1N1流感疫苗生產(chǎn)用毒株，并將其發(fā)放至世界各國的疫苗生產(chǎn)企業(yè)。2009年9月初，我國生產(chǎn)的甲型h1N1流感疫苗通過專家審評，獲批正式投產(chǎn)并用于人體接種，中國成為全球第一個可以應(yīng)用甲型h1N1流感疫苗的國家。

（三）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

甲型h1N1流感事件是我國繼2003年SARS事件之后最嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。我國借鑒SARS事件的處置經(jīng)驗(yàn)并吸取了當(dāng)時的教訓(xùn)。除了在第一時間啟動應(yīng)急管理體系，政府還在輿論引導(dǎo)方面發(fā)揮了巨大的作用。相較于SARS事件，我國政府在處置本次事件時積極主動回應(yīng)輿情，公開疫情信息，有理有力地應(yīng)對國際輿論，在一定程度上避免了社會民眾的恐慌，穩(wěn)定了社會局面，未造成嚴(yán)重后果。

三 對公共衛(wèi)生事件處置的幾點(diǎn)啟示

以往處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為我們提供了若干重要啟示。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則。科學(xué)有效地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，還應(yīng)注意以下幾個方面。

（一）高度重視，盡早處理

有關(guān)部門應(yīng)高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能的發(fā)展態(tài)勢和后果的嚴(yán)重性，不可掉以輕心，不可存有僥幸心理。各方面措施宜早不宜遲。一旦出現(xiàn)疫情，就應(yīng)對相關(guān)病例做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早隔離、早治療。

（二）及時、全面、準(zhǔn)確地掌握實(shí)情

及時、全面、準(zhǔn)確地把握突發(fā)公共衛(wèi)生事件的真實(shí)情況，是正確處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本保證。有關(guān)部門要通過多種方法和渠道，全方位獲取突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，并進(jìn)行交叉驗(yàn)證與核實(shí)，以保證對突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的準(zhǔn)確評估。

（三）信息公開

加強(qiáng)信息公開，讓民眾及時掌握突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息，避免因信息不透明引發(fā)不必要的民眾恐慌。

（四）以科學(xué)理性的態(tài)度應(yīng)對事件

公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對涉及多個學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)性工作，應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)方法解決專業(yè)性問題。各層級各方面都應(yīng)保持應(yīng)有的理性態(tài)度，既不可低估風(fēng)險，也不必高估風(fēng)險；既不可反應(yīng)不足，也不必反應(yīng)過度；既不可過度樂觀，也不必過度悲觀。要充分尊重專業(yè)人士特別是高級別專家組的意見和建議。

（五）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、果斷決策、有力執(zhí)行

強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，避免政出多門和相互抵觸。對出現(xiàn)的新情況、新問題，有關(guān)部門應(yīng)迅速做出反應(yīng)，堅(jiān)持科學(xué)、民主的原則，依法果斷決策，搶占先機(jī)，把握主動權(quán)，避免因優(yōu)柔寡斷而貽誤戰(zhàn)機(jī)。執(zhí)行部門應(yīng)切實(shí)擔(dān)責(zé)，確保政令暢通，落實(shí)措施不懈怠、不走樣。

（六）做好輿論引導(dǎo)和民心穩(wěn)定工作

輿論混亂或不實(shí)言論傳播會引發(fā)民眾恐慌，進(jìn)而導(dǎo)致事件處置工作陷入被動狀態(tài)，因此要做好輿論引導(dǎo)和民心穩(wěn)定工作。

（七）資源保障與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

充分的人力、物力、財(cái)力等資源保障是至關(guān)重要的。應(yīng)設(shè)法保障醫(yī)用物資和民用物資的供給，提高生產(chǎn)和運(yùn)輸能力，重視資源籌集的前瞻性和資源配置的科學(xué)性。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面資源，集中優(yōu)勢力量解決關(guān)鍵問題。

（八）重視高新技術(shù)的運(yùn)用

重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)手段處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以提高事件應(yīng)對工作的質(zhì)量和效率。

（九）重視醫(yī)學(xué)手段與心理學(xué)措施的結(jié)合

人的身體健康和心理健康是相互影響的。科學(xué)應(yīng)對疫情既需要醫(yī)學(xué)的手段，也需要心理學(xué)的方法。

（十）發(fā)揮黨員干部先鋒的模范作用，提高群眾參與群防群控工作的積極性

黨員干部沖鋒在前，能起到模范帶頭作用。建立和運(yùn)行分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地控制體系。完成工作量巨大的群防群控工作，需要社區(qū)、網(wǎng)格人員和各方面民眾的積極參與。