1.1 研究背景

1.1.1 以體制機(jī)制改革為抓手的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為新熱點

1979年9月，中共十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，指出當(dāng)時的首要任務(wù)是“集中精力使目前還很落后的農(nóng)業(yè)盡快得到迅速發(fā)展”，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化部署的八項措施中，第七條明確指出“有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強城市對農(nóng)村的支援。這是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路”。這是改革開放后我國第一次提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要性。

20世紀(jì)80年代中期起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為我國小城鎮(zhèn)的新發(fā)展奠定了必要的產(chǎn)業(yè)和勞動力基礎(chǔ)，這一時期的小城鎮(zhèn)較以往有了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。1993年10月，建設(shè)部召開全國村鎮(zhèn)建設(shè)工作會議，確定了以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點的村鎮(zhèn)建設(shè)工作方針，提出了到20世紀(jì)末的我國小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。

此后，小城鎮(zhèn)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，國家在改善小城鎮(zhèn)風(fēng)貌、理順小城鎮(zhèn)體制、促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展等方面進(jìn)行了一系列的改革工作，并在有條件的地區(qū)開展多方面試點工作（2005年、2008年和2011年連續(xù)確定了三批全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)）。這些努力使小城鎮(zhèn)在投資、就業(yè)、人居環(huán)境、土地制度等方面都有了一定突破和創(chuàng)新，逐步找到了一些適合我國國情的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

2006年，廣東省出臺了《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點實施意見》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為不同類型，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的類型對其設(shè)置綜合性辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量做出規(guī)定，并重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制。2007年，山東省發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，明確提出要大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和小城鎮(zhèn)管理體制改革。

2010年起，全國層面的強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點啟動，中央編辦、中農(nóng)辦、國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，決定在河北、山西、吉林、江蘇等13個省的25個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點工作。全國試點之外，多個省份也公布了相應(yīng)的試點計劃：江蘇省宣布在全省16個經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)開展試點，山東省宣布在10個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)推出試點。

1.1.2 浙江省以“強縣擴(kuò)權(quán)”為突破的成功經(jīng)驗試圖延伸

1.1.2.1 與國家同步的政策推進(jìn)

浙江省是自然資源小省，從2000年加快推進(jìn)城市化的政策出臺后，浙江省就一直結(jié)合自身實際不斷進(jìn)行改革嘗試，以發(fā)展改體制，以體制促發(fā)展，尋求各種體制創(chuàng)新的路徑和方法來促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

2000年8月，浙江省根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號）和《中共浙江省委 浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)<浙江省城市化發(fā)展綱要>的通知》（浙委〔1999〕41號）的要求，以及《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)浙江城市化若干政策的通知》（浙政〔2000〕7號）的精神，為了加強中心鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于公布浙江省中心鎮(zhèn)名單的通知》（浙政發(fā)〔2000〕198號），確定了136個省級中心鎮(zhèn)，提出加強中心鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃。

2007年4月，浙江省發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)〔2007〕13號），提出有重點地選擇大約200個中心鎮(zhèn)，分期分批進(jìn)行全方位的培育，通過完善中心鎮(zhèn)財政體制、實施規(guī)費優(yōu)惠政策（地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜）、加大投入和用地支持力度、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限等政策手段，建設(shè)一批集約水平高的小城市，確定了列入“十一五”中心鎮(zhèn)培育工程的第一批141個省級中心鎮(zhèn)名單。

2004年，中央發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，要求“進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”。2005年9月，全國各地都在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡、壓縮、撤并的時候，浙江省紹興縣（今紹興市柯橋區(qū)）考慮到自身鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與職能的匹配，卻開始醞釀進(jìn)行縣級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放（委托）執(zhí)法權(quán)試點，被稱為“逆風(fēng)試驗”。2006年底，紹興縣開始試點工作，探索中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，從19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中選擇5個鎮(zhèn)開展強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點，將縣發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、建管局等7個部門在鎮(zhèn)域內(nèi)的管理職權(quán)，全部委托給鎮(zhèn)政府直接行使。此后，同屬紹興市所轄的諸暨市、嵊州市、上虞市也先后選擇了部分強鎮(zhèn)開展試點。試點工作帶來了一定的績效，以紹興縣平水鎮(zhèn)為例，2006年其財政收入僅800萬元，沒有像樣的公共設(shè)施，列入擴(kuò)權(quán)試點鎮(zhèn)后，到2009年，平水鎮(zhèn)財政收入一躍達(dá)到2.3億元，人均收入超過1萬元，老百姓感受到了公交、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等各方面的變化。

2010年12月，浙江省發(fā)改委、省編委辦、省法制辦聯(lián)合出臺了《浙江省強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》（浙發(fā)改城體〔2010〕1178號），這是在實施“中心鎮(zhèn)培育工程”和開展各類試點工作后，著眼新型城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新趨勢，適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級要求的又一次政策突破。就在同一年，浙江省頒布了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展小城市培育試點的通知》（浙政辦發(fā)〔2010〕162號），提出在一批具有小城市形態(tài)的特大鎮(zhèn)，開展小城市培育試點，著力破解現(xiàn)行管理體制等因素的制約帶來的困難和問題，加快實現(xiàn)特大鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，緩解大中城市發(fā)展壓力，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，該政策明確了第一批浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)共有27個。此外，為了保障此項關(guān)于小城鎮(zhèn)體制改革的政策順利實施，浙江省還出臺了《關(guān)于省小城市培育試點專項資金管理若干問題的通知》《關(guān)于支持小城市培育試點工作的實施意見》《2012年全省小城市培育試點和中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作要點》等一系列政策。

上述政策的出臺和舉措的制定環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)，可以說，浙江省在2010年底實施的小城市培育試點工作正是融合了強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的中心鎮(zhèn)培育工程的“升級版”。試點鎮(zhèn)代表了浙江省200個中心鎮(zhèn)乃至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后發(fā)展的趨勢，試點工作也能為后續(xù)政策的制定以及小城鎮(zhèn)建設(shè)的開展提供十分重要的經(jīng)驗。所有與中心鎮(zhèn)或者小城市培育試點體制機(jī)制改革相關(guān)的文件相互聯(lián)系也十分緊密，可以看作是一個“政策集中體”。這些體制機(jī)制改革以強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)作為開始。

1.1.2.2 “強縣擴(kuò)權(quán)”改革經(jīng)驗借鑒

浙江省針對縣域管理體制改革先后于1992年、1997年和2002年三次出臺政策，開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強縣財政、經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理的三步改革。在2002年的擴(kuò)權(quán)改革中，浙江將313項原屬地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、鄞州3個區(qū)。2006年，浙江在第四輪擴(kuò)權(quán)改革中對義烏市提出“賦予與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，推動義烏市優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置”。從當(dāng)初執(zhí)意堅持“省管縣”的財政體制到如今的理性選擇權(quán)限下放，浙江摸索著走出了一條適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路，通過體制的不斷創(chuàng)新，浙江的縣級經(jīng)濟(jì)在我國有了舉足輕重的地位，“全國百強縣”中浙江的上榜縣（市）數(shù)量一直名列前茅。

在縣域體制創(chuàng)新取得成效的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革也慢慢浮出水面。龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)、織里鎮(zhèn)……這些名聲響亮的“百億鎮(zhèn)”，卻在為鎮(zhèn)里的違規(guī)建房、安全生產(chǎn)、社會保障等問題苦惱。如何改善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)環(huán)境，以體制改革喚新的發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。強縣擴(kuò)權(quán)的試點成功為進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理制度改革提供了寶貴的經(jīng)驗和先例，在強縣擴(kuò)權(quán)過程中的一系列方法和途徑都能夠為下一階段的強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)帶來重要的參考經(jīng)驗，為活躍鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會奠定較為扎實的實踐基礎(chǔ)。

1.1.3 對小城鎮(zhèn)發(fā)展動力機(jī)制中的政策因素需要進(jìn)一步認(rèn)識

小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力因素可分解為三個基本因素：資源、區(qū)位、政策。資源是內(nèi)在動力，區(qū)位和政策是外部動力。在市場經(jīng)濟(jì)下，政策的作用主要是通過宏觀高層次的控制來突出重點和協(xié)調(diào)差異，同時政策也擺脫了原來計劃經(jīng)濟(jì)條件下直接作用的角色，通過外在的調(diào)控來激發(fā)市場中活動主體的活力。概括起來說，政策對于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用體現(xiàn)在：影響小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的制定；影響小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇；影響外界經(jīng)濟(jì)活動對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的影響；影響小城鎮(zhèn)具體發(fā)展道路的形成（湯銘潭等，2012b）。

毋庸置疑，政策對于小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用已經(jīng)被學(xué)界所公認(rèn)，然而由于政策本身抽象的特點，其對小城鎮(zhèn)產(chǎn)生影響的具體過程和環(huán)節(jié)難以體現(xiàn)，更多的是用模糊或者概括性的言語來表達(dá)，抑或政策與小城鎮(zhèn)發(fā)展分屬不同學(xué)科，要從一個角度來清晰描述兩者結(jié)合的問題并非易事，因此相關(guān)的探討也就戛然而止。

隨著以體制機(jī)制改革為主導(dǎo)的政策調(diào)整不斷出現(xiàn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，人們愈發(fā)地需要認(rèn)清政策因素作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力的作用機(jī)制，即小城鎮(zhèn)在傳統(tǒng)發(fā)展過程中，當(dāng)政策注入形成新的動力時，會通過怎樣的作用過程及要素來改變小城鎮(zhèn)發(fā)展的軌跡，從而給小城鎮(zhèn)發(fā)展帶來正面或是負(fù)面的影響。如果能夠明晰政策與小城鎮(zhèn)發(fā)展之間相互影響的脈絡(luò)，哪怕僅僅只是一個角度，對于理解小城鎮(zhèn)發(fā)展動力作用的狀況甚至是城鄉(xiāng)規(guī)劃原理的完善和補充，無疑都將起到積極的作用。