第二節 政府行為的概念與內涵

一、政府行為及相關概念辨析

政府行為（government conduct）是經濟學和管理學共同使用的國際通用性規范概念。政府行為首先在經濟學文獻中出現，主要是指政府對市場的干預。隨著管理學的興起，尤其是組織行為學的發展，“政府行為”一詞在學術文獻中得以規范和廣泛應用，主要指政府自身的計劃、組織、人員、實施和控制等活動。

1．政府與市場的關系

對政府行為與市場的關系的研究從18世紀后期算起，前后經過了數次大的變化。①重商主義的最后階段，政府頻繁地介入經濟生活的具體細節。②古典學派倡導“自由放任”，政府要盡可能遠離經濟生活，亞當·斯密把政府稱為守夜人，政府的職責就是保護國家安全、民眾公平、管理公共事務。③1929—1933年的世界經濟危機后，凱恩斯提倡政府積極干預和調節。李斯特強調國家主義，主張政府干預和保護市場與社會。其時各主要西方國家普遍采取了干預主義政策。④20世紀70年代以來，新自由主義針對“政府失靈”，主張限制或取消政府干預。由于“市場失靈”、自然壟斷、外在性之類情況的存在，大多數人肯定了政府介入、干預經濟活動的必要性，經濟的發展離不開政府行為。著名的“瓦格納定理”提出，進入工業化以后，經濟中的公共部門在數量和比例上仍將具有一種內在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹，這一規律在50～100年以后仍將發生作用，后來許多經濟學家的研究都驗證了這一定理。但是人們已經逐步達成這樣的共識：有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵。政府的作用是補充市場，而不是替代市場。人們通常根據政府在市場經濟環境中所起作用的大小、強弱，將政府分為“消極政府”和“積極政府”，也有學者稱之為“強政府”和“弱政府”。在實踐中，由于對政府作用認識的差異，產生了兩種不同的經濟體制：計劃經濟與市場經濟。它們曾長期被認為是兩種意識形態的內生化選擇。隨著時間的推移，越來越多的人開始認識到，政府行為的影響存在于各種經濟體中，而且發揮了越來越大的作用。薩繆爾森提出政府應與市場相結合，認為政府的作用，一是確立法律體制，二是決定宏觀經濟穩定政策，三是影響資源配置以提高經濟效率，四是建立影響收入分配的合理機制。

在宏觀調控的市場經濟體制下，政府行為已不是簡單的社會仲裁人，僅僅限于維持法律和秩序，而是在很大程度上介入了國民經濟的生產、分配和流通過程，成為推動經濟發展的重要力量。具體表現為：通過財政政策、貨幣政策和收入政策控制總需求的變動，實現總供求的平衡；通過產業政策、建立國有企業來調整產業結構，推動戰略性基礎產業和高新技術產業的發展；通過調節國民收入再分配，建立有效的社會保障制度和社會福利制度，實現社會公平的目標，維護社會穩定；通過政府投資和消費，支持科學研究和新興產業部門的發展；通過限制進口、支持出口的各項政策，提高本國商品和國際競爭能力；制訂各種中長期計劃，引導國民經濟的發展方向。

2．政府行為與政府職能

政府行為是政府職能運行過程的具體外化，政府職能必須通過適當的政府行為表現出來。世界銀行在1997年的《世界發展報告》中指出，每個政府的核心使命包括五項最基本的責任：確定法律基礎；保持一個未被破壞的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務和社會基礎設施；保護弱勢群體；保護環境。而政府的行為模式可以概括為五種角色：公共物品的提供者；宏觀經濟的調控者；外在效應的消除者；收入及財產的再分配者；市場秩序的維護者。

3．政府行為與公共政策

對公共政策的制定、執行及評估是政府行為的主要內容。公共政策是政府在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱。政府常用的政策工具包括：直接行政、社會管制、經濟管制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔保、保險、稅收支出、收費、用戶付費、債務法、政府公司、憑單制。

二、政府行為的分類、內容與維度

從橫向分類，政府行為包括政府政治行為、政府經濟行為、政府文化行為、政府法制行為和政府社會行為；從縱向分類，政府行為包括政府決策行為、政府執行行為、政府評估行為、政府溝通行為和政府協調行為。政府行為有抽象與具體之分，抽象行為是指有關政策、法規、文件、制度等的研究、制定，而具體行為是指政府的決策在社會實際中的運作。政府行為還可以從其他角度進行劃分，從宏觀上來看，政府行為包括政府的政治行為、政府的經濟行為、政府的社會行為、政府的文化行為和政府的法制行為；從管理職能上來看，政府行為可分為政府的決策行為、政府的計劃行為、政府的溝通行為、政府的協調行為和政府的監督行為。

政府行為的基本內容包括規則的制定、秩序的維護、社會化模式的建立等。依據柯武剛和史漫飛對政府職能的劃分，政府行為可歸納為三個方面：保護性政府行為，政府頒布、執行相關政策法規以保護與維護個人自由，其中相當一部分是通過政府管制來實現的；生產性政府行為，為經濟與社會活動提供公共產品，包括有形基礎設施、政府提供的項目支持和各類服務等；調節性政府行為，對收入和財富進行再分配。