第二節　黨政機關公文的作用和種類

一、黨政機關公文的作用

黨政機關公文的基本作用是維系公務活動的正常開展，具體來說，黨政機關公文有以下幾種作用。

（一）法規與準繩

黨政機關公文是依法行政、依法管理的體現形式。法律、法令和法規規章都要通過公文（如命令）來發布，不少黨政機關公文都有具體實施辦法、行為規則，必須堅決執行和遵循，這些都是機關公文法規與準繩作用的體現。

（二）領導與指導

公文是上級機關對下級機關進行領導與指導的重要工具，是機關開展公務活動的重要依據和行動綱要，“按紅頭文件辦”的內涵也說明了此點。上級機關對下級機關發出通知、決定、批復等，布置工作，施行行政措施，領導和指導下級。一般來講，有行政隸屬關系的上級公文對下級起具體領導作用，上級業務指導機關的公文則對下級職能機關起業務指導作用。

（三）曉諭與宣傳

曉諭作用具體表現為知照、啟示作用，如公告、通告和通報。宣傳作用系承襲公文法規與準繩作用、領導與指導作用而來。一些公文傳達貫徹黨和國家的方針政策，承載領導機關的意圖和指示，本身就是宣傳材料，是宣傳教育的依據或綱領。一些批評性通報或懲處性決定，雖然公布行政處罰措施，也因其包含的期望意愿而起到教育和鑒戒作用。

（四）聯系和溝通

公文是機關進行公務聯系、情況交流的工具。所有機關公文，都是公務活動聯系的手段，各種公文四通八達，黨政機關才能政令暢通，從而實現行政管理的有序化、規范化。溝通是狹義的聯系，公文的溝通作用主要表現在互通情報、交流經驗、平衡關系、協調矛盾等方面，用作溝通的公文主要有通告、通報、報告、請示、批復、意見、函、紀要等。

（五）記載與憑證

公文是開展公務活動的依據，也是公務活動的真實記錄。受文機關可以根據公文安排工作、制訂措施，還可以根據已存檔的公文了解以往的公務活動情況。這樣，各項工作才能有據可查、有案可考。

公文的五個作用并非每份公文都完全具備，但一份公文必然具有其中的某些方面。

二、黨政機關公文的種類

依照《條例》規定，黨政機關的公文有如下15種。

（一）決議

決議適用于會議討論通過的重大決策事項。

（二）決定

決定適用于對重要事項或者重大行動作出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。

決定具有指令性和約束性，它提出的規范和作出的安排都必須認真貫徹執行。決定可以由會議通過后發布，也可以由領導機關直接制定發布。

（三）命令（令）

命令（令）適用于依照有關法律公布行政法規和規章（發布令）；宣布施行重大強制性行政措施（行政令）；嘉獎有關單位及人員（嘉獎令）。

根據《中華人民共和國憲法》，國家主席、人大常務委員會委員長、國務院總理、國家各部門、縣以上各級人民政府有權發布命令，其他機關和人員（軍事機關除外）不得發布命令。

（四）公報

公報適用于公布重要決定或者重大事項。

（五）公告

公告適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項。

公告一般以國家名義發布，有時也授權新華社發布。因其發布級別高，內容又是國內外關注的重大事項，所以使用范圍限制比較嚴格，表述也極其莊重；又因其需通過報紙、電臺、電視臺、網絡等新聞媒介發布，所以具有一定的新聞性。

（六）通告

通告適用于公布社會各有關方面應當遵守或者周知的事項。

（七）意見

意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法。

意見作為行政公文文種，始于1996年印發的《中國共產黨機關公文處理條例》，2001年1月1日起實施的《國家行政機關公文處理辦法》增添了意見文種。從行文關系看，意見可作為上行文，上級機關對下級機關提交的意見視同請示性公文處理；意見可作為下行文，下級機關對上級發來的意見應遵照執行或參照執行；意見也可作為平行文，提出的看法供對方參考。

（八）通知

通知適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員。

（九）通報

通報適用于表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神或者情況。

（十）報告

報告適用于向上級機關匯報工作、反映情況，答復上級機關的詢問。

（十一）請示

請示適用于向上級機關請求指示、批準。

（十二）批復

批復適用于答復下級機關的請示事項。

（十三）議案

議案適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項。

（十四）函

函適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。

（十五）紀要

紀要適用于記載、傳達會議情況和議定事項。