第二節 實施《巴黎協定》面臨艱巨任務

實施《巴黎協定》，目前而言，一方面，面臨全球氣候治理新機制所帶來的不確定性，該不確定性既包括自下而上的各國自主減排行動的貢獻和效果與實現2℃目標下的減排路徑相契合的不確定性，也包括新機制仍在談判與發展過程中，相關的機制要素未來如何發展也存在較大的不確定性；另一方面，也面臨全球政治體制的新動向，例如，美國總統特朗普對氣候變化的科學性所持的懷疑態度、去全球化等新動向，這也為《巴黎協定》今后的實施帶來較大的不確定性。

一、機制本身所導致的不確定性

《巴黎協定》確立的以自主貢獻為基礎的減排機制，實施過程中也將存在一定的風險和不確定性，其中最主要的是如何使各國自主減排行動的貢獻和效果與實現2℃目標下的減排路徑相契合。《巴黎協定》相關文件中也指出，實現控制氣溫升幅不超過2℃的目標，到2030年全球溫室氣體排放應從2010年的約500億tCO2e下降到400億tCO2e，而按各國INDC承諾目標，2030年排放量將達550億tCO2e，存在約150億tCO2e的減排缺口。若按此趨勢，到21世紀末氣溫升幅將可能達2.7℃～3.4℃，因此需要各國不斷加大INDC力度，加快當前世界能源變革的趨勢。各國經濟發展方式能否盡快向低碳轉型，是《巴黎協定》新機制能否成功和有效的關鍵。

實現全球控制氣溫升幅不超過2℃的目標，全球必須盡快扭轉溫室氣體排放持續上升的趨勢，使其盡快達到峰值并開始下降。特別是能源消費的CO2排放，不僅是最主要的溫室氣體排放源，約占全部溫室氣體排放量的2/3，而且其排放源集中（如燃煤電站）且易于采取減排措施，因此能源消費的CO2排放應盡快達到峰值。在保障經濟持續增長的同時控制CO2排放，其主要的措施有兩個方面：一是大力節能，提高能源轉換和利用效率，降低單位GDP（國內生產總值）的能源強度，控制能源消費總量增長；二是加速能源結構調整，提高新能源和可再生能源及天然氣等零碳或低碳能源的比重，降低單位能源消費的碳強度。以上兩個因素疊加，可使單位GDP的CO2強度呈較快下降趨勢，當其年下降速度超過GDP年增長率時，CO2排放即可達到峰值。1990—2005年，全球GDP年均增長率為2.8%,2005—2013年受金融危機影響，全球GDP年均增長率下降為2.4%，上述兩個期間單位GDP的CO2強度年下降率分別為1.0%和0.2%，均遠低于GDP增速，所以上述兩個期間的CO2排放量仍分別以1.8%和2.2%的速度增長。今后隨世界經濟的復蘇，特別是新興發展中國家工業化進程的較快發展，全球GDP年增長率可能會進一步提高，有可能達到3%甚至3.5%的水平，要盡快實現CO2排放達到峰值，未來單位GDP的CO2強度年下降率也必須達到3.0%～3.5%的水平。根據最新發布的《英國石油公司（BP）能源展望》,2015—2035年，全球能源變革下能源效率提高可使單位GDP能源強度年下降率達2.1%，能源結構低碳化變革可使單位能耗CO2強度年下降率達0.5%。兩個因素疊加，可使單位GDP的CO2強度年下降率達2.6%，將高于歷史上平均下降速度。這將是一個逐漸加速的過程，越到后期下降的速率會越大，將逐漸達到年下降3.0%～3.5%的水平，其中單位GDP能源強度年下降率要超過2%，單位能耗的CO2強度年下降率要超過1%，才能使CO2排放達到峰值。但總體而言，為使全球CO2排放早日達到峰值，全球單位GDP的CO2強度年下降率要盡快達到3%以上。如果實現控制溫升2℃的目標，到2050年全球CO2排放需比峰值水平減排50%以上，那么全球CO2排放量在達到峰值后需以年均2%～3%的速度下降，在保障GDP持續增長的前提下，相應單位GDP的CO2強度年下降率則需提高到5%～6%。因此，協調經濟發展與碳減排的雙重目標，需盡快把全球GDP的CO2強度年下降率提高到3%～4%，并逐步加大，這也是落實《巴黎協定》的緊迫任務。

《巴黎協定》的實施將促進全球低碳轉型的進程，并將以全球集體盤點方式不斷促進各國加大力度。協定還要求各國在2020年前制定并提交到21世紀中葉溫室氣體低排放戰略，以共同努力實現全球長期減排目標。全球21世紀下半葉實現凈零排放意味著化石能源時代的終結，形成以水能、風能、太陽能、生物質能和核能等新能源和可再生能源為主體的新型能源體系，使能源生產和消費過程中的CO2排放趨近于零。這將極大促進能源體系革命性變革的趨勢，也將成為各國低碳經濟轉型的關鍵著力點，成為各國戰略性新興產業和新的經濟增長點，帶動各國技術創新和產業升級，從而提升國家經濟技術競爭力，也將成為促進各國自身可持續發展的強大驅動力。

《巴黎協定》對2020年后全球應對氣候變化制度安排提出了一系列新的概念、新的機制和新的日程，其規則的細化尚待在后續談判中解決，例如發達國家每年1000億美元資金的籌措方式、進度及使用，全球集體盤點的內容、方式及結果的應用等問題，均需進一步細化和落實。當前各方都在加強對協定相關條款的解讀，評價其可能的影響，研究實施方案和談判對策。對《巴黎協定》的實施，各方仍會存在分歧、存在矛盾，都需要在公約和協定的指導下，在談判中逐漸解決，促進協定的有效實施。

二、全球政治體制所帶來的新動向及影響

美國總統特朗普于2017年3月28日簽署了一項名為“促進能源獨立和經濟增長”的行政令。該行政令指示美國環保署“暫緩、修改或廢除”針對現有發電廠的排放限制規定，同時解除聯邦土地煤炭開采租賃的臨時禁令以及石油、天然氣和頁巖氣開采的相關限制。其核心目標是撤回奧巴馬政府2015年推出的《清潔電力計劃》。《清潔電力計劃》要求到2030年美國發電廠碳排放目標在2005年的基礎上減少32%，是美國兌現《巴黎協定》承諾的重要途徑之一。

盡管該行政令的簽署意味著美國國內啟動了對原奧巴馬氣候變化政策的“暫緩、修改或廢除”過程，但其不可能逆轉美國的碳排放量下降的趨勢。主要原因有三個。一是美國政策的修訂需要一個相當長的法律過程，特朗普政策變動對碳排放量的影響存在滯后效應。二是與美國聯邦政策的不確定性相比，美國較多的州和城市以及能源企業承諾將繼續實施《清潔電力計劃》、車用燃料能效標準（加州）或其他清潔能源及氣候行動計劃。三是無法阻擋的市場驅動因素的影響。清潔電力裝置近幾年在美國快速發展，2016年在新增電力裝機中占有最大份額，且今后幾年仍將維持該趨勢。

美國總統特朗普對在《巴黎協定》中承諾的不作為以及對化石燃料的大力支持，特別是廢除《清潔電力計劃》，不僅使美國本國的溫室氣體減排目標難以實現，也為沙特、卡塔爾等一些迫于國際輿論壓力而簽署《巴黎協定》的國家提供了不履約的理由。

特朗普就任后所主張的氣候變化政策將會產生“特朗普效應”，即相對奧巴馬政府的氣候變化政策，美國的自主決定貢獻力度減弱。由圖1-1可見，特朗普簽署的“促進能源獨立和經濟增長”的行政令，將使美國在20和2030年的CO2排放維持在現有水平，無法實現奧巴馬政府在自主決定貢獻中提出的相對2014年減排14%的目標。取消氣候行動計劃意味著美國的碳排放水平將超過其《巴黎協定》目標（黑框）。