合憲性審查：構(gòu)筑公權(quán)力的籠子[5]
前幾年，我多次收到有的當(dāng)事人來信，提出當(dāng)事人雙方簽訂了建設(shè)工程施工合同，合同明確約定了具體的工程款，但是發(fā)包方總是找各種理由拒不付款。后來，有的發(fā)包方提出一個強(qiáng)有力的理由，即審計(jì)項(xiàng)目工程時對工程款提出異議，因此，必須以審計(jì)部門核定的工程款數(shù)額為準(zhǔn)。我對此經(jīng)常大惑不解，既然雙方簽訂了合同，就應(yīng)該按照合同履行，即便事后審計(jì)部門對合同進(jìn)行審計(jì)，也應(yīng)當(dāng)是審計(jì)部門與發(fā)包人一方的關(guān)系，僅在審計(jì)部門與發(fā)包人之間發(fā)生效力，不能擴(kuò)及施工人一方。如果當(dāng)事人都主張以審計(jì)部門核定的工程款數(shù)額為準(zhǔn)，那么，合同的效力還從何談起呢？后來，聽說一些地方頒布了明文規(guī)定，要求必須以審計(jì)部門核定的工程款數(shù)額為準(zhǔn)進(jìn)行支付，有的法院援引該地方性規(guī)定進(jìn)行裁判，直接變更了合同條款，或認(rèn)定該條款無效，因此引發(fā)了不少爭議。2016年，全國人大收到不少來信，要求對一些地方性法規(guī)規(guī)定的以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款進(jìn)行清理，審查其是否符合憲法、法律規(guī)定。全國人大明確于2017年2月致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，要求對類似規(guī)定予以糾正，并嚴(yán)格遵循當(dāng)事人所訂立的合同。這個案例其實(shí)就涉及合憲性審查的問題。[6]
黨的十九大報告提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”“合憲性審查”是現(xiàn)代法治國家實(shí)施憲法、約束公權(quán)力、保障憲法實(shí)施的重要機(jī)制，其重要功能已經(jīng)為許多國家的憲法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。我國許多憲法學(xué)者也主張完善由全國人大及其常委會對法律法規(guī)以及政府機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為進(jìn)行合憲性審查的機(jī)制。黨的十九大報告第一次將這一術(shù)語納入黨的重要文件，體現(xiàn)了我們黨在新時代全面推進(jìn)依法治國的最新思考，并對依憲治國、依憲執(zhí)政提出了最新要求。
合憲性審查是維護(hù)憲法的根本法、最高法地位的重要機(jī)制。我國《憲法》序言規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”習(xí)近平總書記在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出：“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。”那么，應(yīng)該如何維護(hù)憲法權(quán)威，如何保證憲法的有效實(shí)施呢？這首先要求國家機(jī)關(guān)實(shí)施公權(quán)力的行為都不得違反憲法，一切違反憲法的行為都必須予以追究。從很多國家的憲法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來看，由特定的憲法審查機(jī)構(gòu)對國家機(jī)關(guān)行為的合憲性進(jìn)行審查，保證國家的一切行為都嚴(yán)格依據(jù)憲法作出，是維護(hù)憲法權(quán)威最為重要的機(jī)制。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨的十九大報告的要求，在現(xiàn)有的憲法體制下，完善合憲性審查機(jī)制，以更好地維護(hù)憲法的權(quán)威。
合憲性審查是維護(hù)法律體系統(tǒng)一性的重要保障。一個國家的法律體系必須建構(gòu)在憲法的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一的合憲性法秩序。我國《憲法》第5條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”黨的十八屆四中全會的報告提出，“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”，這就要求立法必須依據(jù)憲法，從而使得憲法的精神、原則和規(guī)范在法律中得到具體貫徹。行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及其他的規(guī)范性法律文件也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法精神。目前，我國的立法主體具有多元化的特點(diǎn)，2015年《立法法》修改之后，282個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)。截至目前，有立法權(quán)的地區(qū)已制定了地方性法規(guī)4000多件，未來地方性法規(guī)的數(shù)量還將大幅度增加。實(shí)踐證明，絕大多數(shù)地方性法規(guī)起到了良好的效果。但受地方利益的局限，一些地方立法可能無法關(guān)注到國家的大局，也可能出現(xiàn)超越立法權(quán)限或者不當(dāng)限制公民的基本權(quán)利的情況，這些問題在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)。如果不建立有效的合憲性審查制度，將難以有效保障國家法律體系的統(tǒng)一性，無法充分、全面保障公民基本權(quán)利。所以，必須建立一個統(tǒng)一國家法律體系的審查機(jī)制，十九大報告提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，可以說是針對我國立法的現(xiàn)實(shí)問題，正當(dāng)其時作出的正確決策。
合憲性審查是完善憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的重要內(nèi)容。關(guān)于如何監(jiān)督憲法的實(shí)施，在1982年《憲法》的起草過程中曾有多種考慮，該法最終規(guī)定由全國人大和全國人大常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施。但自1982年《憲法》頒行以來，這項(xiàng)職權(quán)沒有得到有效行使。然而，憲法作為國家的根本大法，其實(shí)施關(guān)系到能否真正做到依憲治國、能否落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略的問題。習(xí)近平同志指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”但是，我國憲法實(shí)施的監(jiān)督制度長期得不到良好運(yùn)行，這已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的短板，必須盡快予以解決。為此，黨的十八屆四中全會提出要“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，要求“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。具體而言，就是要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”。黨的十九大報告又進(jìn)一步從加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的層面，提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，并將這項(xiàng)工作作為憲法監(jiān)督的重要內(nèi)容。這首先要求全國人大及其常委會要切實(shí)履行監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，不能使憲法監(jiān)督權(quán)繼續(xù)閑置。從各國合憲性審查的經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)置專司合憲性審查職責(zé)的機(jī)構(gòu)是有效的做法。在我國，依據(jù)《憲法》規(guī)定，可以考慮在全國人大下設(shè)置專門的憲法委員會，作為全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)合憲性審查工作。只有通過專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合憲性審查，才能全面落實(shí)黨的十九大報告的要求。此外，還應(yīng)該考慮制定有關(guān)合憲性審查程序和憲法解釋程序的專門法律，使合憲性審查工作有法可依、有序開展。
合憲性審查有助于促進(jìn)公民對公權(quán)力的有力監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)由全國人大及其常委會承擔(dān)。但《憲法》同時規(guī)定，人民可以以各種途徑和形式，參與國家事務(wù)的管理，人民對國家公權(quán)力也有批評、建議等監(jiān)督權(quán)利。我國《立法法》也規(guī)定，公民如果認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸，可以向全國人大常委會提出審查的建議。實(shí)踐中，公民向全國人大常委會提出的此類建議有1000多件，其中有些建議在廢除收容遣送制度和勞動教養(yǎng)制度的過程中發(fā)揮了積極作用，但從總體上看，并沒有形成制度化、經(jīng)常化的程序機(jī)制，公民參與憲法實(shí)施、參與監(jiān)督國家公權(quán)力的作用仍然沒有得到充分的發(fā)揮。在黨的十九大報告的要求之下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公民對國家公權(quán)力提出合憲性審查建議的程序，以及監(jiān)督國家公權(quán)力嚴(yán)格依據(jù)憲法行使的機(jī)制。
合憲性審查有助于防止出現(xiàn)任何超越憲法和法律的特權(quán)，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。我國《憲法》第5條第5款規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”合憲性審查不僅僅針對法律法規(guī)等規(guī)范性文件，還要針對國家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為進(jìn)行審查。我國封建傳統(tǒng)歷史悠久，等級特權(quán)思想根深蒂固，盡管經(jīng)過幾十年的民主法治建設(shè)，這種狀況有很大改變，但一些掌握權(quán)力的人仍然存在權(quán)大于法的觀念，存在以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法的行為。建立合憲性審查制度還應(yīng)當(dāng)建立對超越憲法法律的公權(quán)力的審查機(jī)制，允許公民按照相關(guān)程序提出對公權(quán)力的監(jiān)督建議，合憲性審查的機(jī)構(gòu)在收到建議后，應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)憲法進(jìn)行審查。習(xí)總書記提出，要把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，合憲性審查制度，就是要構(gòu)建重要的“制度的籠子”。
習(xí)近平總書記說：“我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政，我們依據(jù)的是中華人民共和國憲法。”推進(jìn)合憲性審查工作，就是為不折不扣地貫徹依憲治國、依憲執(zhí)政明確了工作的抓手，指明了相關(guān)制度建設(shè)的方向，對于我國全面推進(jìn)依法治國，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。