第11章　堅持和完善基本經濟制度

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是社會主義市場經濟體制的根基。如何更好地體現和堅持公有制主體地位，如何更好地激發非公有制經濟活力和創造力，進一步探索基本經濟制度的有效實現形式，是擺在我們面前的一個重大課題。

11.1　健全現代產權制度

產權是所有權的核心，產權制度是社會主義市場經濟的基石。財產權是中等收入群體對社會信心的主要來源。兩千多年前，孟子就說過：“有恒產有恒心。”當人們擁有穩定的財產收入時，才會有好的道德觀念和行為準則，才會有社會的公平正義和國家的長治久安。黨的十八屆三中全會旗幟鮮明地提出，要健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。黨的十九大指出，完善產權制度是經濟體制改革的一個重點。

產權的定義

馬克思認為，以階級人民為假設前提，以勞動者產權為核心，財產權并不是單一的權利，而是一組權利的結合體，除了所有權，還有占有權、使用權、支配權、經營權、索取權、繼承權和不可侵犯權等一系列權利。

《牛津法律大辭典》這樣定義：“產權亦稱財產所有權，是指存在于任何客體之中或之上的完全權利，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產相關的權利。”

11.1.1　產權及產權制度內涵

一般認為，產權主要是指財產權或財產權利，是以財產所有權為主體的一系列財產權利的總和，包括所有權及其衍生的占有權、使用權、支配權、收益權、處置權等權利。現代意義上的財產，既包括土地、房屋、設備及存款、現金等不動產和動產，也包括股票、債券等證券資產，還包括由專利、商標、名譽、商業秘密等構成的無形資產。產權具有以下特征：一是獨立性，產權主體擁有自主運用產權的權利；二是排他性，產權受到法律保護不可侵犯；三是流動性，產權主體可以通過產權流動、重組，謀取產權收益最大化；四是可分性，產權所包含的一組權利可根據利益要求與經營需要分割組合使用。近代股份制產生之后，就形成了財產所有權與財產實際占有、使用權相分離的狀況，并衍生出“法人財產權”，即非財產所有者由于實際上經營屬于財產所有者的財產，而對其享有的占有、使用及在一定限度內依法享有的收益和處置的權利。因此，現代產權不僅包括法律上的財產所有權，還包括企業“法人所有權”。

產權制度是覆蓋各類財產以及財產權利界定、運營、交易、保護的一系列體制安排和法制規定，而現代產權制度則是與社會化大生產和現代市場經濟相適應的制度安排。其主要特征，一是歸屬清晰，各類財產所有權的具體所有者為法律法規所清晰界定；二是權責明確，產權具體實現過程中各相關主體權利到位，責任落實；三是保護嚴格，保護產權的法律制度完備，各種類型、各種形式的產權一律受到法律的嚴格保護；四是流轉順暢，各類產權可以通過產權交易市場自由流動，以實現產權的最大收益。產權制度保障了主體對客體擁有的法定的、排他專屬的所有權、占有權、收益權和處置權。可以說，產權制度是社會主義市場經濟體制的基礎性制度。

11.1.2　完善現代產權制度

現代產權制度的基礎性作用，突出體現在四個方面：一是保障基本經濟制度的基礎。有利于維護公有財產權，鞏固公有制經濟的主體地位；有利于保護私有財產權，促進非公有制經濟發展；有利于各類資本的流動重組、交叉持股，推動混合所有制經濟發展。二是保障市場秩序的基礎。產權的主要功能是為經濟主體參與市場經濟活動提供激勵和約束，減少不確定性，將外部性內部化，是規范市場主體生產經營行為、優化資源配置、降低市場交易成本、形成良好市場秩序的重要保障。三是保障市場主體活力的基礎。追求和擁有產權及其收益，是市場經濟條件下各類市場主體開展生產經營活動的根本動力所在。四是保障市場預期的基礎。完善產權制度，有效保護產權，才能形成鼓勵人們通過自我奮斗、誠實勞動、合法經營創造財富、實現人生價值的良好氛圍和預期效應。

完善現代產權制度，重點是在企業法人財產權、農村集體產權、自然資源資產產權、知識產權等方面加快相關制度和體制機制建設。

完善企業法人財產權制度。一要依法合規界定企業財產權歸屬。根據“誰投資、誰所有”的基本原則，充分考慮原始出資者權益和企業轉制等歷史因素，依法依規、合理界定企業財產權歸屬。二要保障企業自主經營權。把政府公共管理職能與國有資產出資人職能分開，以管資本為主完善國有資本授權經營體制，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制，確保企業依法自主經營，防止不當行政干預。三要保護國有資本出資人收益權。建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度，到2020年，將國有資本收益上繳公共財政比例從目前的16%提高到30%。將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補社會保障資金缺口。

不動產統一登記制度

不動產登記是《中華人民共和國物權法》確立的一項物權制度，是指經權利人或利害關系人申請，由國家專職部門將有關不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的事實。《不動產登記暫行條例》2015年3月1日落地實施。需要登記的不動產權利有：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。

完善農村集體產權權能。全面完成農村承包經營地、宅基地、農房、集體建設用地確權登記頒證。在此基礎上，完善農村集體經濟組織成員認定辦法和集體經濟資產所有權實現形式，并規范農村產權交易流轉。按照“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的思路，擴大農村承包地確權頒證試點，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包地的經營權進行確權頒證。按照不動產統一登記制度建設和宅基地制度改革要求，全面落實宅基地、集體建設用地使用權以及農房等建筑物、構筑物確權登記發證工作安排，完成房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。

構建自然資源資產產權制度。一要清晰界定產權主體。堅持資源公有、物權法定，明確全部國土空間各類自然資源資產的產權主體。全面落實不動產統一登記制度，建立統一的確權登記系統，推進確權登記法治化。二要創新產權實現形式。對全民所有的自然資源資產，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制。處理好所有權與使用權的關系，創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式，除生態功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。三要深化礦業權制度改革。完善礦業權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，建立礦產資源國家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產資源最低勘查投入標準。推進實現全國統一的礦業權交易平臺建設，加大礦業權出讓轉讓信息公開力度。建立健全生態環境性權益交易制度和平臺。

實施嚴格的知識產權保護制度。一是完善有利于激勵創新的知識產權歸屬制度。完善知識產權創造激勵政策，優化知識產權考核評價體系，推動職務發明相關制度的出臺，明確財政性資金形成的科技成果的歸屬。二是實行嚴格的知識產權保護。充分發揮知識產權法院職能，加強對涉及專利權、商標權、著作權等知識產權類案件的審理。加大執法力度，引導創新主體多渠道、低成本、高效率保護知識產權合法權益，推動形成行政保護與司法保護優勢互補、有機銜接的保護模式。三是建設知識產權運營交易和服務平臺。完善知識產權權益分配機制、搭建知識產權轉化交易平臺，強化企業知識產權運用主體地位，提升企業知識產權綜合運用能力，發揮市場決定性作用，培育知識產權運營新業態新模式，多渠道盤活知識產權資產，加速知識產權價值實現，提高知識產權運用綜合效益。四是加快建設知識產權強國。堅持“數量布局、質量取勝”的理念，推動知識產權創造由多向優、由大到強轉變，合理降低專利申請和維持費用，促進產出技術含量高、市場效益好的高價值專利。充分利用多邊、雙邊和區域合作平臺，推動知識產權國際規則更好地朝著普惠包容、平衡有效的方向發展。

11.1.3　推進產權保護法治化

完善產權保護制度的十項措施

一、加強各種所有制經濟產權保護

二、完善平等保護產權的法律制度

三、妥善處理歷史形成的產權案件

四、嚴格規范涉案財產處置的法律程序

五、審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策

六、完善政府守信踐諾機制

七、完善財產征收征用制度

八、加大知識產權保護力度

九、健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度

十、營造全社會重視和支持產權保護的良好環境

2016年11月，中共中央、國務院發布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，這是一個順應時代潮流、呼應社會期盼的綱領性文件。從立法上賦予私有財產和公有財產以平等地位并給予平等保護，在執法、司法和行政實踐中加強對平等市場主體之間產權糾紛的公平裁決，使公權力切實成為私有產權的“保護神”而不是“侵犯者”，使非公有產權與共有產權真正得到平等對待。同時強調做到三個“一批”：甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例，總結宣傳一批依法有效保護產權的好做法、好經驗、好案例。加強產權保護，根本之策是全面推進依法治國。推進產權保護法治化，在事關產權保護的立法、執法、司法、守法等各領域各方面各環節體現法治理念。

完善產權保護法律制度。全面梳理現行法律中對公有產權和私有產權不平等保護的內容，推動相關法律的調整和完善。把產權平等保護要求落實于司法實踐及具體行政和執法實踐中。在對私有財產的征收征用方面，避免濫用行政權力以公共利益的名義、通過征收征用的方式隨意侵犯私有產權。建立健全產權保護配套救濟機制。建立和完善相關司法救濟制度和法律援助制度，制定規范有效的救濟程序和方式，對弱勢群體產權受侵害及時提供司法救濟和法律救助。探索設立產權爭議調解中心和仲裁中心，建立專門的產權爭議解決機制。培養社會大眾的產權保護法治意識。在全社會樹立依法保護產權的思想基礎和觀念，在社會民眾中形成關于產權的權利意識，使平等保護意識常態化、普及化、法治化。充分認識完善產權保護制度、依法保護產權的重要性、緊迫性、長期性。以法治之力推動產權保護落地。各地建立黨委牽頭，人大、政府、司法機關共同參加的產權保護協調工作機制，加強對產權保護工作的組織領導和統籌協調。

十八大以來深化國有企業改革若干重要政策文件

《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》《關于國有企業改革試點工作事項及分工的方案》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇業務支出的意見》《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作的指導意見》《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》

11.2　深化國有企業改革

國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。十八大以來，國有企業改革被列為全面深化改革的一項重大任務。2015年8月，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》，隨后出臺了若干配套文件。黨的十九大進一步明確了國有企業改革的任務和目標：要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。

11.2.1　分類推進國有企業改革

對不同國有企業的功能進行準確界定和合理分類，是深化國有企業改革的重要基礎，是制定國有資產管理體制、國有企業公有制改革方案和發展混合所有制經濟首先要解決的重點問題。

劃分國有企業的不同類別。根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益的有機統一。

推進商業類國有企業改革。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。

主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。對這些國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革；對需要實行國有全資的企業，要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。

國有企業改革十項改革試點

一是落實董事會職權試點。

二是市場化選聘經營管理者試點。

三是推行職業經理人制度試點。

四是企業薪酬分配差異化改革試點。

五是國有資本投資、運營公司試點。

六是中央企業兼并重組試點。

七是部分重要領域混合所有制改革試點。

八是混合所有制企業員工持股試點。

九是國有企業信息公開試點。

十是剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。

推進公益類國有企業改革。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。

11.2.2　完善現代企業制度

把國有企業打造成為獨立的市場主體，充分激發和釋放企業活力，提高市場競爭力和發展引領力，是深化國有企業改革的出發點和落腳點。深化國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

推進公司制股份制改革。加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。根據不同企業的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。

健全公司法人治理結構。重點是推進董事會建設，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，切實解決一些企業董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題，實現規范的公司治理。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預。加強董事會內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的要及時調整或解聘，并依法追究責任。加強外部董事隊伍建設。

建立國有企業領導人員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合，不斷創新有效實現形式。上級黨組織和國有資產監管機構按照管理權限加強對國有企業領導人員的管理，廣開推薦渠道，依規考察提名，嚴格履行選用程序。根據不同企業的類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制。推行企業經理層成員任期制和契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。

實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度。企業內部的薪酬分配權是企業的法定權利，由企業依法依規自主決定。完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業一般規律又體現國有企業特點的分配機制。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。推進全員績效考核，以業績為導向，科學評價不同崗位員工的貢獻，合理拉開收入分配差距，切實做到收入能增能減和獎懲分明，充分調動廣大職工積極性。對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴格規范履職待遇、業務支出，嚴禁將公款用于個人支出。

深化企業內部用人制度改革。建立健全企業各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，對特殊管理人員可以通過委托人才中介機構推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級分類的企業員工市場化公開招聘制度，切實做到信息公開、過程公開、結果公開。構建和諧勞動關系，依法規范企業各類用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，真正形成企業各類管理人員能上能下、員工能進能出的合理流動機制。

11.2.3　健全國有資產管理體制

推動國有資本做強做優做大，這是一個重大的理論創新。做強，強調的是國有資本的競爭力及安全性；做優，強調的是國有資本的布局優化及流動性；做大，強調的是國有資本的保值增值及營利性。推動國有資本做強做優做大，對深化國有企業改革，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，對完善基本經濟制度的實現形式、創新所有制模式，提出了新的更高要求。

落實以管資本為主的改革要求，加快完善國有資產管理體制。科學界定國有資產出資人監管的邊界，將國有資產監管機構原有的對國有企業的管人、管事、管資產，轉變為對國有資本的股權管理，更多運用法治化、市場化的監管方式。在優化資本布局的前提下，強化國有資本的收益性功能，建立健全以多年平均資本回報率為根本的國有資本經營目標考核評價體系，以可持續的國有資本收益作為國家重要戰略儲備和公共財政的補充來源。大力深化國有資本經營預算制度改革，加快國有資產的資本化、證券化，推動一般競爭性領域的國有資產轉變為價值形態的國有資本，加強國有資本投資運營平臺建設，探索價值管理的市場化運作機制與方式，健全、完善國有資本分紅制度和國有股份轉讓收益的使用制度。

理順委托代理關系，改革國有資本授權經營體制。擴大中央企業授權經營試點，選擇具備條件的中央企業，作為國有資本市場化運作的專業平臺，并授權對其所屬企業的國有資本履行出資人職責，積極擴大試點范圍。開展政府直接授權經營改革試點，選擇符合條件的有行業代表性的中央企業，由國務院直接授權進行國有資本經營試點，由企業對授權范圍內的國有資本直接履行出資人職責。國有資本監管機構開展的國有資本投資運營公司試點，要明確界定國有資本投資運營公司與所出資企業的關系，國有資本投資運營公司依據公司法等相關法律法規，對所出資企業依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。支持和鼓勵地方根據實際情況加大國有資本授權經營體制改革力度。

著眼國有資本布局優化，加快推進國有經濟戰略性重組。按照國有資本戰略布局調整方向，立足提高國有資本整體配置效率，國有資本應從成熟的、產能過剩的產業逐步退出，投向公共服務領域，投向引領未來的戰略性領域。建立健全優勝劣汰的市場化退出機制，加快處置低效無效國有資產。提高國有資本流動性，以市場化手段實現國有資本形態轉換，促進國有資本向長期資本回報率比較穩定的領域聚集，向預期資本回報率趨于高漲的股權多元化企業流動。以產權和資本為紐帶，推動中央企業重組。

11.2.4　發展混合所有制經濟

黨的十八屆三中全會明確要求“積極發展混合所有制經濟”，指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。在2016年中央經濟工作會議上，習近平同志進一步強調：“混合所有制改革是國企改革的重要突破口，要按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。”2015年9月發布的《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，對國有企業混合所有制改革作出了總體安排。

推進國有企業混合所有制改革。以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標，穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟。對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國有企業，著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；對于適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業，充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。改革要依法依規、嚴格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。

引入非國有資本和非公有制企業參與國有企業改革。鼓勵非國有資本投資主體、非公有制企業通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理，實行同股同權，切實維護各類股東合法權益。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本、非公有制企業推出符合產業政策、有利于轉型升級的項目。拓寬國有企業投資項目引入非國有資本、非公有制企業的領域，完善相互促進、共同發展的體制機制和政策環境。開展多類型政府和社會資本合作試點，推廣政府和社會資本合作模式。

鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，通過市場化方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。

探索實行混合所有制企業員工持股。堅持試點先行，在取得經驗基礎上穩妥有序推進，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業開展員工持股試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干等持股。員工持股主要采取增資擴股、出資新設等方式。完善相關政策，健全審核程序，規范操作流程，嚴格資產評估，建立健全股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。

混合所有制改革試點“十六字”要求

完善治理：股權結構要合理。法人治理結構要規范。要加強董事會建設，特別是要落實和維護好董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。強化激勵：要探索建立市場導向的選人用人和激勵約束機制。對企業經理層實行市場化選聘、推行任期制和契約化管理，嚴格目標考核，建立市場化退出機制。要探索員工持股的可行路徑和方式。混合所有制企業內部用工不能再分三六九等。

突出主業：推動產業鏈、價值鏈關鍵業務重組整合。加快從非主業領域、缺乏競爭優勢的領域及一般產業的低端環節退出，增強核心競爭力。

提高效率：壓縮管理層級，精簡管理部門和人員，提高勞動生產率。深挖降成本潛力，止住出血點、找出風險點、形成利潤點。淘汰落后產能，向產業鏈、價值鏈高端發展。

專欄11.1　東航物流混合所有制改革試點

從2016年起至今，國家在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重要領域開展了三批混合所有制改革試點。2017年6月19日，中國東方航空集團公司與聯想控股股份有限公司、普洛斯投資（上海）有限公司、德邦物流股份有限公司、綠地金融投資控股集團有限公司等四家投資者，以及東航物流核心員工持股層代表，在上海簽署增資協議、股東協議和公司章程。這標志著國家首批推進的“七大領域”混合所有制改革試點在民航領域實現“落地”。

改革后，東航物流將實現股權多元化，東航集團、聯想控股、普洛斯、德邦、綠地、東航物流核心員工將分別持有東航物流45%、25%、10%、5%、5%、10%的股份。東航實際投入18.45億元國有資本，有效引入22.55億元非國有資本投入，切實放大國有資本的帶動力和影響力；東航物流資產負債率將從2016年12月底的87.86%，降低到75%左右，達到全球一流航空物流企業的平均負債率水平。

東航物流混合所有制改革的目標是努力把東航物流打造成各類資本優勢互補、股權結構均衡有序，具有健全的法人治理機構、完善的現代企業制度、市場化的體制機制，符合物流行業產業生態圈的高端物流服務集成商，打造成能夠比肩聯邦快遞（FedEx）、聯合包裹（UPS）和敦豪速遞（DHL）的世界一流航空物流國家隊，并為國有企業改革探索路徑，積累可復制、可推廣的改革經驗。

“親”“清”新型政商關系

2016年3月4日，習近平總書記參加全國政協十二屆四次會議的民建、工商聯委員聯組會，聽取委員們的意見和建議時，首次提出構建“親”“清”新型政商關系。他指出，新型政商關系，概括起來說就是“親”“清”兩個字。對領導干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，特別是在民營企業遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂“清”，就是同民營企業家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。對民營企業家而言，所謂“親”，就是積極主動地同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發展。所謂“清”，就是要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業、光明正大搞經營。

11.3　支持非公有制經濟發展

40年改革開放，我國非公有制經濟實現大發展、大繁榮、大跨越。但是，非公有制經濟特別是民營企業仍然面臨的“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”等問題，阻礙了它們的發展，影響了經濟的整體活力。解決這個問題，關鍵在于充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發揮政府作用，完善方針政策，強化具體措施。

11.3.1　廢除各種形式的不合理規定

“十三五”規劃提出，支持非公有制經濟健康發展，消除多種隱性壁壘，保證依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任。鼓勵民營企業依法進入更多領域。黨的十九大報告強調，清除廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。目前，有些地方還存在一些歧視性政策和不合理規定。比如，在企業設立與注冊方面，對非公有制經濟過高的設立注冊條件、過多的前置審批事項、過嚴的資本募集方式，束縛了非公有制經濟發展；在市場準入方面，在傳統國有經濟控制的行業和領域，非公有制經濟仍然面臨著各種直接或間接的政策性限制和阻礙；在稅費方面，還存在一些不合理的收費項目，與公有制企業相比，非公有制企業負擔仍然較重，等等。解決這些問題，必須從制度設計入手，加快完善非公有制經濟發展的各項法規政策規定，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域，實施“非禁即入”“法無禁止皆可為”，掃清影響非公有制經濟發展的制度障礙，拓展非公有制經濟發展的空間。

11.3.2　制定進入特許經營領域具體辦法

當前我國特許經營領域主要集中在供水、供氣、供熱、垃圾污水處理及公共交通等直接關系社會民生和涉及公共資源配置的市政公用行業。2010年出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》提出：“鼓勵民間資本參與市政公用事業建設。支持民間資本進入城市供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領域。”2012年出臺的《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》強調，要“進一步鼓勵引導民間資本參與市政公用事業建設”，但這些政策缺乏可操作性強的具體辦法，實際進入特許經營領域的非公有制企業比較少。大部分行政特許經營領域的公益性與市場經營的營利性存在矛盾，非公有制企業不愿進入；一些地區的特許經營領域深陷壟斷弊端，機構臃腫、效率低下、成本高漲，非公有制企業不想進入；一些政府部門為了局部利益，存在濫用特許經營權的行為，非公有制企業不敢進入。“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”，增強特許經營領域的透明度和規范度，提升非公有制企業進入特許經營領域的可操作性，將有效消除導致非公有制企業不愿、不想、不敢進入特許經營領域的約束，拓展非公有制經濟發展的領域。

創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資

2014年11月，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》。

2014年12月，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。

2015年4月21日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

2015年5月，《國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》。

2015年7月，《國家發展改革委、財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》。

11.3.3　鼓勵民營企業建立現代企業制度

我國的民營企業99%為中小企業、90%為家族制企業，企業制度還停留在傳統模式階段，企業產權不明晰，法人治理結構不科學，管理制度不合理，不利于企業持續健康發展，實現企業制度現代化迫在眉睫。黨的十八屆三中全會提出“鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度”，這將促進非公有制企業構建與市場經濟相適應的科學化、規范化的現代企業組織制度和管理制度，進一步提升非公有制經濟的發展能力和水平。

民營企業建立現代企業制度，需要立足民營企業實際，重點把握好幾點：一是具體實現形式。總體來看，作為現代企業制度重要實現形式的股份制公司制企業比重會不斷提高。家族制企業與現代企業制度并不沖突。國內外相當多的家族制企業建立了規范、完善的現代企業制度，重點是要突破家族制企業管理經營方面的弊端，重點引導企業建立健全權責明確、運轉協調、有效制衡的決策執行監督體系。二是政府引導與企業自主的邊界。現代企業制度的演變遵循制度變遷的基本路徑，是誘致性制度變遷和強制性制度變遷的結合，這就要求政府既要充分尊重民營企業意愿和需求，又要以適當方式積極有效作為。政府的鼓勵、支持和引導作用，應重點體現在示范指引、案例帶動、分類指導和精準幫扶上，不搞強制命令和行政命令。三是方式方法。民營企業的情況千差萬別，建立現代企業制度決不能搞“模式化”“一刀切”，要體現分層次、分類別、差異化，在不同地區、不同企業進行探索。要充分考慮企業的規模、業態、發展階段和主觀意愿等，把握好改革的度，對小微初創企業、中型成長企業、成熟企業等因企施策。

內容小結

本章論述了堅持和完善基本經濟制度。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是社會主義市場經濟體制的根基。堅持和完善基本經濟制度，圍繞如何更好地體現和堅持公有制主體地位，如何更好地激發非公有制經濟活力和創造力，健全現代產權制度，弄清產權制度內涵，推進產權保護法治化；深化國有企業改革，完善現代企業制度，健全國有資產管理體制，發展混合所有制經濟；支持非公有制經濟發展，廢除各種形式的不合理規定，制定進入特許經營領域具體辦法，鼓勵民營企業建立現代企業制度。

關鍵概念

基本經濟制度

公有制經濟

非公有制經濟

產權

現代產權制度

產權保護法治化

現代企業制度

混合所有制經濟

特許經營

思考討論題

1.為什么必須堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，不能搞單一公有制和私有化？

2.聯系實際舉例說明深化國有企業改革的重要性和必要性。

3.為什么要把發展混合所有制經濟作為深化國有企業改革的突破口？

4.你對支持非公有制經濟特別是民營企業發展有何建議？