政治割據對政策過程的影響

政治割據的三種理想類型為研究割據結構如何影響決策過程提供了基礎。總體來說，政治割據的作用就像一個過濾器，造成了一【8】種阻礙政策過程的可能性。如果一個政策動議在單一行政轄區內，就更容易被執行；如果跨不同的行政轄區，則較難被執行。對于跨不同行政轄區的政策動議，不同類型的政治割據會導致不同的政策過程和結果。這一部分將從如下四個因素對每一類政治割據進行分析：管轄權邊界的模糊性、行政轄區之間的不平等與相互依賴，以及克服政治割據的可能性。對這三種類型政治割據的比較為理解它們對政策動議的影響提供了邏輯基礎。

功能性割據

功能性割據的一個重要特征是，官僚機構的管轄范圍不是一成不變的（Hooghe and Marks 2003）。首先，與地域之間可見的地理分界不同，官僚部門之間的分界是概念上的，并且富有爭議性。例如，對于校醫和護士應該在衛生部還是在教育部的管轄之下是存在爭議的。其次，由于政治和社會現實的變化，官僚部門的管轄權范圍會不斷變化，可能導致新的官僚機構的產生、舊機構的撤銷，或者對現有機構的重大調整（Sayre and Kaufman 1960）。雖然國家有很多規定來定義每個機構的管轄權范圍，但這些規定本身常常模糊不清，甚至自相矛盾，導致了實踐中的不確定性（Halliday and Carruthers 2007）。布拉特爾（Blatter 2004, 534）將職能部門管轄權之間的模糊性稱為“模糊的尺度”，它有時會導致行為體之間的地盤爭奪戰。

在功能性割據的情況下，位于同一行政級別的官僚機構看似平等，然而，它們因政治能力的不同而擁有不同的地位。一般而言，有較多資源的機構在政策過程中有較大的影響力?；谝韵聝蓚€原因，官僚機構之間彼此獨立：第一，每個機構都被設計來處理一個專業化問題領域；第二，每個機構都有自己的部門規則和專業規范指導。然而，官僚機構之間也相互依賴，因為每個機構都是一個更大的政治組織的功能性組成部分。它們之間相互依賴的程度由于現【9】代政治世界的復雜性而增強。因為，在今天的政治世界中，越來越少的政策議題無須通過不同機構間的相互配合而得到解決（Sayre and Kaufman 1960; Lowi ［1969］ 1979; Lowi 1967）。

為了處理跨越不同行政轄區的問題，官僚機構需要通過協商來達成共識并建立聯盟。然而，不同的專業規范和部門利益提高了集體行動的成本，使得跨行政轄區的合作十分困難（Olson 1971）。為了避免行政對抗并保護自身部門的利益，官僚們經常選擇忽視跨越或接近行政轄區邊界的議題（Sayre and Kaufman 1960）。換句話說，在功能性割據的政治系統中，“擱置”是對待跨行政轄區的問題最常見的做法之一。盡管許多官僚機構看似介入了某一政策領域，但事實上沒有一個機構對跨越管轄權邊界的問題負責，因此這些問題最終就落入“無主之地”。

除了擱置，在功能性割據的情況下，還有另外兩種處置跨管轄權邊界問題的方法。第一，高層的政治權威可能組建跨部門的特殊機構來動員和整合不同官僚機構的資源，從而解決跨界問題（Sayre and Kaufman 1960）。這種特殊機構一般都是臨時性的，因而可能不會成為利益相關者，也不必然加劇政治割據的程度。然而，它們是否能夠有效促進跨越行政轄區的合作就不好說了。如果沒有強制力，這些機構不過有名無實，還可能成為官僚利益爭奪的新戰場。

第二種解決辦法是事實上的權力下放。這種做法使得下一級政治機構有可能運用它們的自主權對專門的議題或項目進行決策。例如，市規劃和交通部門之間的功能性割據可能阻礙市政府制定并執行全市范圍的道路建設規定。因此，當該市一個地區要修路時，這個地區的負責人可能具有決定項目具體細節的權力。然而，需要注意的是，上一級官僚部門之間的功能性割據也可能阻礙權力在下一【10】級政府的運作。金（King 1997）指出，華盛頓的管理者們擔憂國會委員會內部的管轄權割據，因為多個上司有時會給出相互矛盾的指令。有時這些矛盾看似微不足道，但卻能使一個機構的決策過程陷入長達幾個月的僵局。

地域性割據

與功能性割據相同，在地域性割據中，管轄權邊界也常常發生變化。隨著社會地理和政治目的的變化，地域邊界經常發生重構（Paddison 1983; Brunn 1974）。例如，美國國會和州選區的邊界每隔十年就會按照統一的地理標準重新劃定。類似地，芝加哥的選區邊界在每次全國人口普查后都會重劃，為的是保證每個選區的人口大致相等（Suttles 1972; Guterbock 1980）。重新劃界的過程可能被政客操縱，從而形成符合其黨派或個人利益的特殊地域邊界，這被稱為“gerrymandering”（Bullock 2010）。

盡管地域邊界經常發生變化，它們卻比官僚部門之間的界線更為清晰。布拉特爾（Blatter 2004, 534）將這種情況稱為“明確的尺度”。由于不同地區之間可視的地理界線的模糊性較低，地盤爭奪戰在地域性割據的情況下發生的可能性較低。然而，不同種類地域邊界之間的不一致造成了另一種張力和矛盾。例如，一座城市里的學區邊界和警區邊界一般都不重合。與此類似，芝加哥的選區邊界很少與城市中官方認定的社區邊界或自然形成的街區邊界相一致（Suttles 1972; Guterbock 1980）。這種某個地理區域內多類地域邊界的不一致加劇了地域性割據，并增加了不同政治行為體之間的利益沖突。

在地域性主體之間，管轄權高度平等且具有排他性。即使資源和人口在不同地域范圍之間的分配總是存在不平衡，處于同一行政級別的地域性主體也具有相同的法律地位和權限（Lieberman 2003; Kohli 2004）。同時，地域性主體間具有極大的獨立性。首先，由于相對清晰的地域邊界，地域性主體較為容易區分位于自身管轄權范圍以內和以外的議題。其次，地域性主體對于自己的管轄權有完全【11】的決定權，因此他們無須其他人的配合來管理自己的轄區和地方性議題。他們能夠獨立地制定規劃，并小心翼翼地保衛著自己關于土地利用和發展的特權。一般而言，沒有什么動機或平臺促使這些行為體彼此合作（Innes, Booher, and Di Vittorio 2011）。而他們彼此之間對于商業、投資與市場機會的爭奪使得彼此合作的難度進一步加大。

管轄權的高度平等和彼此獨立使得克服地域性割據的難度非常之大。地域性主體通常傾向于保持彼此之間權力的平衡，從而保護自己的領地不受侵犯。面對跨越地域邊界的政策動議，任何一個單獨的地域性主體一般都不會獨自對該動議負責，因為這樣做會有冒侵犯其他主體權力的危險。因此，最佳的選擇是忽視這個問題，同時保持地域性主體間力量的平衡。以美國的河流保護為例，位于一州內的項目更容易被執行，而那些跨州的項目往往更耗時，也更容易被擱置（Lowry 2003）。

在一些情況下，政府會建立特別機構來處理地域性割據系統內跨管轄權的議題。盡管這些特別機構可能有效地解決那些沒有政府機構負責的問題，但它們可能變成獨立的利益相關者并加劇都市范圍內政治割據的程度。在美國城市史中，最有影響力的特別機構大概是羅伯特·摩西（Robert Moses）于20世紀30年代創立的，包括紐約港口事務管理局（Port of New York Authority）和三區橋梁與隧道管理局（Triborough Bridge and Tunnel Authority）（Caro 1984）。為了解決交通和市民生活的問題，這些特別機構超越了紐約都市區內1400個城市、區、縣、鎮、村莊、下水道區、消防區、警區和自來水區錯綜復雜的邊界。這些機構不僅具有大型私有企業的權力，同時具有政府的權力，因而變成了一個獨立王國。它的運作不受任何民選官員的控制，包括市長在內。雖然這些機構在摩西的指揮下有效運轉，但是整座紐約城到了20世紀中期已難以管控（Caro 1984; Sayre and Kaufman 1960）。

【12】層級性割據

為了分析層級性割據的特征，我們首先需要探討政府系統是如何構成的。政府系統有兩種主要的類型：聯邦制與單一制。在聯邦制系統中，中央權威和各個組成部分分享權力。這些組成部分一般命名為州或省，有很大的政治自治權，中央政府不能單方面地將其權力剝奪。與之相反，單一制是一個整體，中央政府地位很高，而地方政府的權力是中央政府賦予和下放的。而且，中央政府有權剝奪或削弱下放給地方政府的權力（Le Galès 2006）。

就像單一制里上級政府機構比下級地位更優越，聯邦制中的層級關系也并不平等。聯邦制并非獨立機構之間的松散聯盟。一些政治特權、權力和資源集中在較高層級，因此給了處于較高層級的政府機構，特別是中央政府，支配和長期影響決策的權力（Schattschneider 1960）。同時，在許多聯邦制系統的較低層級內部也存在單一制結構，因為地方政府的權力是州政府或省政府下放給它們的。例如，盡管美國是一個聯邦制系統，但州政府是受狄龍規則（Dillon's Rule）影響的單一制系統，縣、市政府的權力是州政府賦予的。

在層級性割據的系統中，雖然不同的行政轄區之間很不平等，但它們彼此相互依存。一方面，低層級的政府機構依賴高層級機構從而獲得政治權力和資源。在很多情況下，低層級政府機構的權力是高層級賦予的，并可被高層級的政府機構剝奪。高層級政府機構也向低層級機構提供資源，包括財政預算和特殊項目資金。即使在美國這樣的聯邦體系中，地方政府在社區發展和城市更新方面也極大地依賴聯邦資金（Hyra 2008）。另一方面，高層級政府機構需要低層級政府的協助和支持，從而成功地影響地方事務（Webman 1981）。來自低層級的抵制可能妨礙高層級政策的執行。換言之，【13】如果想要充分發揮自身功能并有效運轉，較高層級和較低層級的政府機構需要相互支持和合作。

近些年來，很多單一制國家實行了政治分權改革，從而減少了中央政府的財政壓力并提高了地方政策的有效性（Schmidt 1990; Bardhan and Mookherjee 2006）。全球化和區域一體化是推動分權改革的主要動力之一。例如，在歐洲一體化的背景下，很多歐盟成員國實行了分權改革和治理的多層級化，這些改革促進了不同國家的地方政府之間的合作（Blatter 2004;Leibfried and Pierson 1995;Keating 2003）。

盡管分權改革經常導致地方政府自主權的加強，但這并不代表中央政府權力的全面削弱。相反，中央政府仍然是地方政府權力和資源的重要來源。以法國為例，即使分權改革后，40%的地方政府財政預算依然來自中央政府（Savitch and Kantor 2002）。因此，與其說分權改革增加了地方政府的獨立性，不如說它導致了從中央的絕對控制到中央與地方共治的轉變（Rodden 2004）。它常常創造出一種更為復雜、相互關聯的治理形式，并增加了不同層級政府之間的相互依賴。

不同層級政府之間的高度依賴使得層級性割據較容易被消除。當不同層級之間出現矛盾時，問題可能在一開始就得到解決?；蛘吒Ｒ姷那闆r是，不同層級之間會展開協商并相互妥協，從而各層級政府能夠完全或部分實現自己的目標?？绻茌牂嗟恼邉幼h往往通過不同層級政府間的合作解決。這種彼此重疊、共享并富含對抗性的管控模式被形象地稱為“大理石蛋糕”（Grodzins 1996）。盡管如此，因為不同層級政府之間利益的分化，協商的過程一般都很漫長并矛盾重重。由于不同層級的政府機構都能介入其中來推動自身利益的實現，這些跨管轄權的項目往往充滿變數，一般被采納的都是折中方案（Webman 1981）。

表1概括了上述三類政治割據的主要特征，我們通過比較分析可以得出兩點結論。第一，管轄權邊界的模糊性和克服政治割據的【14】可能性之間并無明確的聯系。然而，管轄權邊界越模糊，越容易導致政策過程的不確定性，從而導致不同政治行為體之間的地盤爭奪戰。第二，行政轄區之間不平等和相互依賴的程度與克服政治割據的可能性正相關。行政轄區之間的權力關系越不平等，有權力的一方越可能采取行動來打破僵局、促成談判。同時，行政轄區之間的相互依賴減少了它們彼此之間的對抗性，增加了協同合作的可能。在這三類政治割據中，層級性割據的行政轄區之間的不平等程度和相互依賴度都是最高的，因此最有可能克服政治割據。

就政治割據對政策過程的影響而言，從之前的討論可以得出最重要的結論是，不同類型的政治割據對于跨管轄權邊界的政策動議有不同的影響（圖1）。在三類政治割據中，層級性割據更有可能通過行為體之間適度的妥協與合作執行跨管轄權的政策動議，而功能性割據和地域性割據則更有可能將這些政策動議擱置。在層級性割據的情況下，妥協與合作可能只會產生“最小公分母政策”而非最佳決策，但它們仍然能夠減少政治割據給政策過程造成的負面影響。在功能性割據或地域性割據所主導的系統中，一些特別機構被創造出來以解決跨管轄權邊界的問題。然而，這些機構可能變成獨立的利益相關者并加劇政治割據的程度，或者變成不同政治利益的戰場。

總之，作為政治系統的制度性結構，政治割據增加了阻礙政策過程的可能性。有的政策動議比其他的更易被執行，主要取決于它們與管轄權邊界的關系。然而，政治割據所造成的阻礙并非不可克服。這些障礙可以通過有效的合作來克服，而不同類型的政治割據克服障礙的可能性是不同的。合作通常建立在默契和非正式安排的【15】基礎上，因此，我們不僅需要關注割據的政治系統中的正式結構，還需要關注那些非正式關系。