政治割據的類型學

一個政治系統的割據有不同形態。為了將政治割據對政策過程的影響理論化，需要界定不同的政治割據類型。這一部分將界定三種政治割據的理想類型：功能性割據、地域性割據與層級性割據。當考慮理想類型時，沒有什么政治系統是純粹的其中一種形態，有的政治系統可能是不同形態混合因素的反映。然而，界定有限數量的政治割據理想類型的目的是發現政治結構之間定性的區別，從而揭示這些結構在系統層面的差異性。

功能性割據指的是同一行政級別不同官僚部門之間的割據。作為現代官僚系統的主要特征之一，官僚部門之間的職能性分工原本的目的是提高效率（Weber 1978）。然而，官僚機構受其專業標準和部門利益的限制，經常不顧其他部門，擅自行事，而每個部門的領導權又往往具有自我延續性，不受高一級權威的控制。根據塞爾和考夫曼（Sayre and Kaufman 1960）及洛維（Lowi 1967，［1969］1979）關于紐約的研究，專業性、有組織、有自主權的職業官僚機構已經變成了“一座座功能性權力的孤島”，它們使得現代城市運轉良好但不受控制。

北京的城市治理結構是功能性割據的典型代表。盡管北京是一個中央集權的國家的首都，但是中央政府和北京市市長在城市治理上的角色主要限于制定大政方針。針對具體政策問題的權力事實上屬于市政府的各個部門。全市共有47個職能部門，而城市保護問題【6】與其中至少5個部門相關。雖然有好幾個部門涉足，每個部門針對城市保護的不同方面都有自己的傾向性，就像一個拼湊品，因此并沒有關于城市空間與建筑遺產的整體保護。這個問題在歷史街區的保護方面尤為突出，沒有一個部門認為歷史街區的保護屬于自己的管轄范圍。市政府試圖促成不同部門之間的合作，但各種努力都無疾而終。

與政府部門間依功能劃界的割據形態不同，地域性割據指同一行政級別政府機構之間的空間性割裂與對立。它一般與資源或人口依地域界線的不均衡分布有關（Brunn 1974; Holmes 1944）。地域性割據存在于國家機器的不同層級。比如說，一個國家內部不同的地區之間存在這種割據現象，它為探索不同地區之間的經濟和政治發展不平衡提供了基礎（Putnam 1993; Lieberman 2003; Kohli 2004）。市政府之間的割據是另一個層級上的地域性割據，也是美國都市發展所面臨的主要問題。在有些情況下，地方政府執行排他性的分區和經濟政策，從而阻止少數族裔進入它們的轄區。這些做法加強了種族隔離，阻礙了都市發展（Danielson 1976; Orfield 1974-75; Teaford 1979; Miller 1981; Weiher 1991; Morgan and Mareschal 1999）。

地域性割據不僅局限于都市區，也存在于城市中。芝加哥素以集權的政治機器和強勢市長聞名，然而，其城市內部的政治深受以選區為界線的地域性割據的影響。整個城市被分成50個選區，每個選區由一個市議員領導。市議員們尊重市長在全市范圍內或重大發展問題上的權威；而作為交換，市長給予市議員們極大的自主權處理本選區內的事務，包括城市保護問題。當市議會就某個選區內的問題投票時，議員們通常依照該選區議員的意見來投票。這種市議員特權將選區變成了市議員的壟斷地盤，并將整座城市沿著選區邊界切割開來。然而，選區邊界很少與城市中官方認定的社區或自然形成的街區的邊界相吻合。因此，許多社區被選區邊界所分割，它【7】們的發展也受到了地域性割據的危害。

層級性割據指的是不同行政級別的政府部門之間的割據。功能性割據和地域性割據都是水平層面的，而層級性割據是一種垂直關系。國家系統可以主要分成兩類：聯邦制與單一制。層級性割據一般被認為是聯邦制的內在特征，因為聯邦主義不僅創造了中央權威與從屬政治機構之間清晰的分界，也保證了從屬機構的極大自主權（Riker 1964; Pierson 1995）。然而，需要特別指出的是，層級性割據也存在于單一制體系中（Tarrow 1977; Ashford 1982; Gourevitch 1978）。在單一制國家，地方政府同樣能夠獲得巨大的權力，并對中央權威構成挑戰，而這種行為的可能取決于地方政府的財富、戰略重要性以及其領導人的人脈、野心和頭腦。同時，在許多單一制國家實行的分權改革加大了地方政府的權力，也增加了不同層級的政府之間的矛盾和張力（Schmidt 1990; Tarrow 1977）。

層級性割據是巴黎城市政治的主要矛盾。與世界上大部分城市不同，巴黎直到1977年才有了第一位民選市長。在國家中心主義的傳統下，巴黎作為法國的首都長期以來是由中央政府直接任命的行政長官來管理的。通過一群高度專業化的國家公務員，法國中央政府實行了一整套嚴格的措施來保護巴黎的城市景觀，從而限制了巴黎市政府的自主權，形成了中央政府對城市保護問題的壟斷。市政府與中央政府之間的競爭導致了巨大的政治張力，這種情況在巴黎選舉出首任市長后變得愈發明顯。始于20世紀80年代的分權改革正式提高了市政府的自主權。市政府進而提出了獨立的城市保護的主張，一些動議對國家的傳統管轄權構成了挑戰。然而，即使市政府的管轄權得到了擴大，中央政府也并未退讓，因此層級性割據日益突出。