政治割據的定義

政治割據是政治學研究中經常用到的一個術語。就像一把大傘覆蓋住各種各樣的東西，政治割據在不同的語境中有不同的含義。在有關聯邦主義的文獻中，政治割據指的是中央和地方政府之間的張力與沖突（Pierson 1995; Rodden 2004）；在國家治理研究中，它指的是立法、行政和司法三權分立（Friedberg 2000）。在比較政治學中，政治割據意味著由階層和種族沖突所造成的民族國家的分裂和脆弱（Lieberman 2003; Kohli 2004）；而在城市政治學中，它指代都市圈內不同市政府之間的割裂，這種割裂與種族、民族和社會經濟群體之間的空間隔離相對應（Danielson 1976; Orfield 1974-75; Teaford 1979; Miller 1981; Weiher 1991; Morgan and Mareschal 1999; Ostrom Tiebout, and Warren 1961）。

學術界對于政治割據現象一直有著廣泛的興趣，然而在這個術語的分析型定義上卻沒有達成共識。一個主要原因是學者們普遍傾向于把政治割據看作需要被其他因素解釋的因變量，或是政治與社會互動發生的背景，而低估了政治割據的獨立作用。與以往的研究不同，本書將政治割據看作獨立變量，它把其他不同的因素放置到【3】特定環境中，并對政治與社會關系加以塑造。

為了系統地研究政治割據對政策過程的影響，我們需要給這個概念一個分析型的定義。在本書中，我將政治割據定義為不同行政轄區之間決策權的分配。行政轄區或管轄權指政治行為體能夠行使其權力的有邊界的領域（Abbott 1988; Lamont and Molnár 2002）。用戴維·金（King 1997）的話來講，行政轄區是“關于政策問題的所有權”：它們將不同的政治行為體區別開來，并對這些行為體能做什么、不能做什么設定界限。重新劃定行政轄區通常導致資源和權力的再分配以及對游戲規則的再定義，這就是為什么關于行政轄區的爭奪總是異常激烈（King 1997）。政治割據是政府機構的一個關鍵特征。這不僅因為幾乎所有現代政治系統都是多行政轄區的，也因為屬于不同行政轄區的政治行為體在利益、議程和優先權等方面的差異日益顯著。

需要與政治割據相區別的一個概念是“有否決權的玩家”（veto players）。這指的是對議題有一票否決權的個體或群體，他們的首肯是改變現狀的必要條件。當有否決權的玩家越來越多，發生政策變化的可能性就越來越小；當這些玩家無法達成一致時，政策變化的可能就徹底消失（Tsebelis 1995; McCubbins, Noll, and Weingast 1989; Immergut 1992）。盡管這些行為體的存在增加了政治割據的可能性，但這兩個概念有著本質的區別。首先，有否決權的玩家是一種政治行為體，而政治割據則是一種政治制度，它廣泛地包含了行為體、正式的組織以及非正式的規則與程序。其次，有否決權的玩家所起的作用更有決定性，因為他們的反對會扼殺一項政治動議。而政治割據則提供了一種阻礙政策動議實施的可能，這種可能性可以通過政治行為體之間有效的合作被克服。

政治割據展示了一種制度性模式，在這種模式中，結構整體性的程度被管轄權邊界的形態顯著而持久性地削弱。然而，一個割據的政治系統不一定沒有最高權威。一方面，即使在一些高度碎片化的聯邦制政治系統中，政治權威從基層政府機構向高層的向上流動依然存在。這種流動導致了“碎片化集權”（fragmented centralization）的出現，從而創造了集權式控制的通道（Meyer and Scott 1983;【4】 Meyer, Scott, and Strang 1987）。另一方面，很多中央集權的國家面臨著行政一致性的缺失（Suleiman 1987）。例如，在關于中國政治體制的研究中，學者們發明了“碎片化威權主義”（fragmented authoritarianism）一詞，用來描述看似權力高度集中的國家內部，不同國家部門之間的彼此脫節的權力分布（Lieberthal and Oksenberg 1988; Lieberthal and Lampton 1992）。一言以蔽之，政治割據可能同時存在于分權和集權的系統中。而事實上，碎片化的政治結構有可能恰恰是處于高層的領導人精心設計的結果，因為它賦予了領導人介入解決管轄權紛爭和解決集體行動問題的機會，從而提高自身對于政策過程的控制力（King 1997）。

長期以來，政治割據的影響一直是重要的學術與政策辯論的主題。一些研究表明，政治割據增加了不同政治行為體之間協調行動的難度，阻礙了就政策達成協議的可能，并減緩了政策過程，因而，其對政策過程的影響是消極的。例如，金（King 1997）指出，政治割據削弱了美國國會委員會的有效性，因此國會在應對全國性問題時根本無法提出有力而統一的對策。赫德里克·史密斯（Smith 1989, 699）對政治割據所造成的損失有更為直白的描述：“政治割據使我們的政治家深陷僵局，因為政府缺乏形成持久聯盟的統一性，從而無法解決這個國家所面臨的最緊迫的問題。”在城市政治學文獻中，學者們也強調了政治割據對于都市發展與治理的消極影響，指出其增加了發展規模經濟、公平配置公共資金以及在都市層面制定綜合性分區與規劃政策的難度。因此，集權式的區域政府被看作是上述問題的解決方案（Tiebout 1956; Savitch and Vogel 2000; Feiock 2004, 2007; Vicino 2008）。

盡管政治割據的成本很高，但一定程度上的割據可能為政策過程帶來益處。第一，一定程度的政治割據可能帶來信息上的有效性，因為“在做重要決定時，參與者更多”（King 1997, 144）。一個更為異質的群體有利于減少決策過程中的偏見。第二，一個割據的政治環境能針對公民的偏好為其提供更多的政策選擇，從而導致規模更小、更有效、更清廉的政府的出現；在一些條件下，能孕育【5】出更安全可靠的市場和更快的經濟增長（Rodden 2004, 481-82; Friedberg 2000）。特別地，城市政治學中的多中心主義者指出，割據形態的政府更好，因為地方機構之間的競爭能促進經濟增長（Ostrom, Tiebout, and Warren 1961）。第三，政治割據為不同利益集團影響政策過程提供了渠道，從而打破了某些政治行為體的壟斷。而壟斷的打破使得更多人有了發言權（King 1997; Baumgartner, and Jones 1993）。