國家（地區）與社會關系層面上的協商民主

在國家（地區）與社會關系層面上，無論是國外還是國內的協商民主實驗都為我們提供了豐富的案例和有益的啟示。我們在這方面選取的三個案例分別是以選舉制度改革為核心內容的加拿大不列顛哥倫比亞省公民會議、我國臺灣地區所舉辦的首次公民會議——全民健保公民會議，以及我國廣東惠州的外嫁女權益民主協商懇談會。

選舉制度改革是政治領域的重大課題，而全民健保政策則是民生領域最受矚目的焦點，前者屬于基本制度，后者屬于公共政策。它們共同的特點是影響面廣（涉及全民），利益相關者的利益分化嚴重（不同選民群體出于政治利益考慮而青睞不同的選舉制度，窮人和富人因對健保給付范圍和保費負擔比例的需求和承受能力不同而偏好不同的健保改革措施），社會爭議度大，如不能妥當處理，則容易進一步激化矛盾沖突，甚至導致社會分裂。面對著如此棘手的難題，這兩次公民會議的協商民主實驗都為問題的解決提供了富于啟發的方案。

2004年，在加拿大的第三大省份不列顛哥倫比亞省舉行了一次大膽的民主試驗，通過隨機抽樣的方式選出了160位公民，組成公民大會，對不列顛哥倫比亞省的選舉制度進行評估和重新設計。這次公民會議是第一次將改革基本政治制度的權力交給由普通公民所組成的團體，而且，它幾乎將羅爾斯“無知之幕”的制度構想付諸了政治實踐。這種創新模式后來被復制到加拿大的其他地區和荷蘭等國，并越來越引起歐洲的關注，旨在為歐洲憲法的制定和憲政改革提供替代性的民主方法。這個復雜版本的公民會議包含了五個階段，分別是準備階段、學習階段、聽證階段、協商階段和公民投票階段（如下圖所示）。在準備階段中，組織者挑選出了具有廣泛代表性的參會者，從性別、年齡、出生地、族裔特征和教育程度等方面盡可能體現出一般公眾的特征，從而為會議的多元視角提供了基礎。接下來會議代表用兩個月的時間來學習與選舉相關的專業知識和協商技巧。然后，主辦方在全省各地舉辦了50場關于選舉制度改革的公共聽證會，公民會議的每個成員必須參加其中的3場，從而使會議代表了解公眾對于選舉制度的偏好情況。第四階段才是公民會議正式根據基本的價值和目標對各種選舉制度進行協商和評估，并根據會議共識向全省公民推薦他們所認為最適合采用的選舉制度。最后，由省政府組織全省公民就公民會議所推薦的選舉制度進行投票表決。遺憾的是，投票結果未能采納公民會議推薦的選舉制度。[10]

我國臺灣地區的全民健康保險制度曾經以優質、高效、低價著稱于世，但是幾年后就陷入入不敷出的財政困境。為了應對全民健保的財政危機，需要對這項關涉全臺民眾根本福祉的制度進行結構性改革。臺灣地區有關部門為此專門成立了一個規劃小組，邀請專家學者為建立第二代全民健保制度的改革大計進行深入研究和全盤規劃。為了解決健保決策民眾參與不足的問題，規劃小組決定通過公民會議的協商民主技術來為普通民眾參與直接影響他們切身利益的健保決策，設計出某種新的方式和途徑，使他們能夠在了解相關信息的基礎上，理性地討論政策議題，從而發現和凝聚一定的公民共識，為相應的行政決策提供重要依據和參考。2002年的全民健保公民共識會議包括四天的預備會議和三天的正式會議。在會議召開前，組織者首先確定了會議的主題是全民健保的給付范圍，然后從社會上公開招募了由19名成員組成的公民小組，接下來給每個公民小組成員準備了深入淺出的專門閱讀材料，以便他們對所討論的主題有較為全面且具有一定深度的背景知識。預備會議分為兩個階段，第一階段的主要內容是學習、體驗與討論。學習的部分就是通過專家授課來獲得關于全民健保的基本知識；體驗的部分是通過一種角色扮演的游戲幫助公民小組體會從不同的視角考慮問題的感受；討論的部分則是通過分組自由對話來提出他們關心的議題。預備會議第二階段則以觀點工作坊的形式凝練全民健保公民會議的正式會議所需討論的議題。公民會議的正式會議主要內容有兩項，一是公民小組與專家之間圍繞著預備會議上形成的問題清單進行交流，二是由公民小組自身就如何回答這些問題努力尋求共識，形成結論報告。根據最終的結論報告，公民小組對目前全民健保所設定的給付范圍總體上十分滿意，因此不主張大幅度增刪給付項目。但考慮到維持這一給付范圍所面臨的財政缺口，公民小組同意適度調漲保費，但是又強調必須采取切實措施解決醫療浪費問題，提升醫療品質，并使社會公眾的健保財務負擔分配更為公平。[11]

雖然加拿大不列顛哥倫比亞省公民會議所提議的選舉制度改革方案最終沒有能夠得到全民公投的認可，雖然我國“臺灣地區全民健保公民會議”曾被有的評論者譏諷為是為當局既定的改革方案作“背書”，但實際上，這兩次公民會議不僅為相關問題的解決提供了具體的有價值的方案，而且更重要的是，它們為我們解決類似的重大而有爭議的政策問題提供了一種公民直接參與的新思路和新模式。公民參與不僅顯著提升了決策的合法性，而且由于參與者的多元視角和他們所帶來的豐富信息，也為改善決策質量奠定了基礎。從世界范圍來看，協商民主的探索不僅數量最多，而且迄今為止效果也最為顯著。中國也不例外。我們在典型案例中沒有收入像浙江溫嶺的協商民主懇談會這樣的案例，主要是因為相關的討論已經非常多了，讀者可以很容易從其他討論中國協商民主的書和文章中找到。但是，這決不意味著溫嶺等地的實驗沒有典型意義。事實上，包括溫嶺在內的中國很多地方的協商民主實驗都提示我們，讓基層民眾以民主懇談會等方式直接參與地方重要政策的決策過程至少在治理層次上提高了民主化水平，有助于政策的質量、正當性和民眾接受度的提高。在一定時期內，當國家層面的協商民主尚未取得實質性進展之前，首先通過國家與社會關系層面的協商民主實驗來普及協商民主的理念和價值，讓政府官員和民眾直接感受協商民主在解決實際問題上的有效性和相對于傳統方法的比較優勢，應該是一種合理穩健的發展思路。

廣東惠州的外嫁女權益民主協商懇談會所針對的則是具體的社會沖突。改革開放三十多年來，沿海發達地區人民創造了豐碩的物質財富，村莊集體經濟實力與日俱增的同時亦存在一些社會矛盾和社會沖突，外嫁女的權益就是其中的一個棘手問題。外嫁女問題的產生主要是與村集體土地帶來的經濟收益迅增息息相關。進入20世紀90年代，隨著戶籍改革，已婚女子戶籍不必隨夫婚遷，子女戶籍可隨父親或隨母親落戶，因此出現了不少外嫁女及其子女在結婚后仍保留戶口在原村，有的仍住在本村并以此為由要求分享村集體的利益。由于缺乏一套制度化的解決機制，外嫁女享受不到集體經濟利益分配的事情時有發生。因此，她們多數通過上訪的途徑來表達利益訴求。問題的癥結在于村民自治中大部分村民不同意外嫁女分享村集體的經濟利益，無論是通過行政手段、鄉村民主、法律手段還是傳統的協調手段，最終外嫁女的權益能否得到實現還需要在本村集體范圍內通過村民代表大會討論通過。因此，做好村民與外嫁女之間的協商應是工作之重心。盡管以前也有過協商，但其效果甚微。有關部門在專家學者的幫助下嘗試在廣東惠州X區A村通過社會科學方法進行民主協商。它不是由政府通過行政手段來解決這一問題，而是由政府提供一個平臺，讓村民通過民主協商自己來解決外嫁女是否有權參與村集體利益分配的問題。在A村舉辦的解決外嫁女分配權益的協商民主懇談會分為三個階段：一是前期準備階段，二是宣傳動員階段，三是民主協商階段。前期準備階段，主要在2009—2010年聘請該領域知名專家學者，進行相關問題接洽溝通和走訪，召開前期工作會議，初步明確工作目標、任務等基本情況。2010年2—5月為宣傳動員階段。根據A村“外嫁女”的實際情況，做好協商懇談會前的各項準備工作，包括對村民和“外嫁女”等宣傳發動、邀請會議專家、會務籌備、工作人員抽選培訓等。2010年5月6日召開協商懇談會，使雙方充分互動溝通，并由專家現場回答、講解，為解決“外嫁女問題”探索思路和方法。贊成和反對外嫁女分享村集體經濟利益的雙方把他們各自的理由在民主協商會議中進行了充分的討論。最后，A村達成共識，給予外嫁女一次性補助13萬元，村民和外嫁女都簽字同意。通過協商民意測驗可以看出，村民的看法有明顯改變，對平等分配的認同有所提高，這是解決問題的關鍵。一年前，大多數村民通過村民代表會議徹底否定外嫁女的任何分配權利，現在大多數人已認可一次性補償方案了，協商討論會有助于村民理解平等、權利和義務?？梢哉f，A村通過協商民主成功地解決了“外嫁女”問題。

廣東惠州外嫁女上訪問題通過協商民主的方式得以妥善解決，表明協商民主不僅可以成為政府治理的工具，而且可以成為基層社會獨立解決自身問題的有效方法。這對于當今中國具有非常重大的意義。在學習和應用協商民主的過程中，社會既提高了自我組織和自我治理的能力，又受到了平等、尊重、協商、共識等民主文化的熏陶，這對于中國政治的意義也是不言而喻的。

當然，就中國已有的協商民主實驗來看，協商民主實踐仍然基本沒有越出鄉、鎮、村和街道等基層層級，這個局限性有待在各方面條件逐漸成熟后予以突破，以期不斷提升協商民主的應用層次。從加拿大不列顛哥倫比亞省的案例來看，協商民主通過強化國家正式機構與社會公眾的互動，至少對于解決省一級行政區范圍內的重大政治和社會決策問題都具有相當巨大的潛力。讓基層以上的政府決策者能夠建立起對作為一種治理技術的協商民主的充分信心，是決定協商民主在嵌入當代中國政治傳統后能否繼續實現制度創新和擴散效應的一個關鍵環節。