治理技術意義上的協商民主：三種類型的實踐及其啟示

霍偉岸　談火生　吳志紅[1]

內容摘要：協商民主既代表了民主理論的最新進展，又發展出了一系列技術性實踐形式。治理技術意義上的協商民主可以分為三種類型：國家正式制度層面上的協商民主，國家與社會互動層面上的協商民主，社會內部的協商民主。通過概要闡釋每一種類型的協商民主的典型案例，本文試圖說明，在當代中國的政治語境下，協商民主的技術具有何種應用前景，可以在哪些方面切實改善我們的民主實踐。

關鍵詞：協商民主　治理技術　政協　公民會議

從歷史上看，政治意義上的民主從來都不僅僅是一種抽象的理念，而是要與具體的治理技術結合起來，而治理技術往往又是在紛繁復雜的民主政治實踐中發展起來的。譬如一說到古希臘雅典的民主，我們馬上就會想到公民大會、五百人議事會和公民法庭，就會想到通過抽簽產生議事會成員，想到陶片放逐法、出席公民大會可領取津貼……一說到美國的民主，就會想到國會、總統和最高法院，想到競爭性政黨政治的一系列技術環節，如候選人提名、籌款、電視辯論、匿名投票，等等。

而20世紀80—90年代才開始興起的協商民主作為民主理論與實踐在西方國家的最新發展，同樣可以說在理念和技術兩個層次上幾乎是同步推進的，在某種意義上講，技術比理念還略微先行一步。從理念上說，主流的協商民主理論主要針對本質上是精英主義的代議制民主及其所體現的政治市場和利益聚合思想展開批判，并提出了以參與、協商、尊重、共識等為核心價值的替代性選擇。從技術上說，協商民主已經發展出了公民共識會議、協商式民意調查、公民陪審團、開放空間、愿景工作坊等一系列實踐形式，并且在形成議題、組建工作小組、挑選參加者、閱讀材料準備、協商技術、協商民主與公眾結合以及與正式制度安排結合等方面積累了大量的經驗素材，摸索出了具有較強可行性的、成套的操作性技術。

就當代協商民主的實踐范圍而言，從歐美發達國家到東亞新興國家和地區，乃至我國很多地方（包括臺灣地區），都在不同程度上按照現代社會科學的思路引進協商民主實驗，試圖借此來解決一些受到社會公眾強烈關注同時又具有較大的利益、價值或認知沖突的爭議性問題。從世界各國和地區的協商民主實踐來看，協商民主作為一種治理技術具有廣泛的適應性：往上看，它不僅可以成為國家基本政治制度的有機組成部分，而且可以對基本政治制度本身的改進以及對公共政策的改善提供有效的技術方法；往下看，它還可以為一國乃至跨國的社會內部問題的自我解決，特別是為一種民主生活方式的養成，提供實用的操作性技術以及廣闊的想象空間。

就其實踐形態而言，現有的協商民主實踐案例主要可以分為三種類型：國家正式制度安排內部的協商民主，具有國家與社會兩個層面互動性質的協商民主，以及社會內部的協商民主。本文將分別結合每種實踐類型的若干典型案例（如下表所示）[2]，來試圖闡發：作為一種治理技術的協商民主究竟具有何種應用前景？它在哪些方面有望切實改善我們的民主實踐？特別是在當代中國的政治語境下，其意義何在？

國家正式制度安排層面上的協商民主

在國家正式制度層面上討論協商民主案例，一個不能繞過去的話題就是中國人民政治協商會議。近年來，政協一方面非常自覺地把自己所從事的政治協商工作與協商民主建立起直接的關聯，另一方面也在大力加強對于協商民主的理論研究，并力圖以理論來指導和改善實踐。這一趨勢在“協商民主”被寫進中國共產黨的十八大報告之后更是獲得了空前的合法性基礎和推動力。當然與此同時，也不斷有人指出，政協的協商民主與西方的協商民主完全不是一回事，切不可將兩者混為一談。我們并不贊成這種把政協的民主協商與舶來的協商民主截然兩分，甚至截然對立起來的做法。事實上，我們認為，從政協自身的歷史傳統看，它迄今為止所完成的最重要的成就——1949年的《共同綱領》，其制定過程本身就體現出很多值得重視的協商民主要素；從政協的當代發展來看，從廣東開始并已普及全國十幾個省市的《政治協商規程》的出臺，將為政協按照協商民主理論的一些基本原則的要求提升自身的協商和審議水平，在中國的政治舞臺上發揮更大、更好的作用奠定有利的制度基礎。

1949年的中國，解放戰爭還在繼續，再加上解放區與國統區之間以及新老解放區之間的情況千差萬別，當時不可能通過在全國范圍內實行普選來召開全國人民代表大會。因此，中國人民政治協商會議第一屆全體會議實際上集政協會議與人大會議的功能于一體，發揮了制憲會議的作用，通過了集中各界人士建國共識的《共同綱領》，為新民主主義社會的多元利益關系確立了一個共享的政治基礎。[3]《共同綱領》的制定和通過是中國共產黨與各民主黨派和民主人士用誠意和智慧創造的具有一定協商民主精神的工作模式的典范。

制定《共同綱領》的基本工作方法帶有不少協商民主的特征。《共同綱領》的基本前提是建立一個新民主主義的新中國。為了就此前提達成共識，中國共產黨以平等的態度與各黨派各團體進行理性協商。平等的態度可以鼓勵民主人士大膽發表不同意見，敢于進行爭論。最后，通過擺事實、講道理，促成雙方的相互理解和信任。可以說，建立新民主主義中國的共識的達成包含了很多協商民主的要素，而這個共識又為繼續推進關于《共同綱領》各項具體規定的建設性討論準備了基礎。

立憲協商民主的參與者必須要有足夠的代表性，要能充分反映社會各方面的聲音和利益。在這方面新政協會議做出了巨大的努力。開國先賢之一、著名法學家錢端升說：“人民政協中有各民主黨派的代表，有各解放區的代表，有解放軍的代表，有各人民團體的代表，有各少數民族的代表，有愛國華僑的代表，有其他愛國民主分子的代表。代表雖然沒有能經由正式選舉產生，而只是經由周詳公允的協商產生，但他們的代表性，不特在過去的中國從未有過，亦為資本主義國家之所謂‘選民’代表所望塵莫及。”[4]值得一提的是，在參加新政協的45個單位中，中共并沒有一枝獨大，而是與民革和民盟的代表數一樣，都是16名正式代表和2名候補代表。

在保證代表性的前提下，要想協商民主發揮好集思廣益、探索最佳決策的作用，還必須重視工作程序。《共同綱領》的制定過程告訴我們，“決策之前先協商，協商之前先知情”是起碼的要求。1949年9月7日，周恩來向已經來到北平的政協代表和各方面有關人士做報告，動員大家展開對《共同綱領》草案的討論。周恩來的講話內容包含了協商民主的要素。他說：“在開會前不經過多方面的協商與醞釀，使大家對要討論決定的東西，事先有個認識與了解，到開會時才把這個只有少數人了解的東西，甚至是臨時提出的意見拿出來讓大家討論決定的辦法是舊民主主義議會中議事的辦法。新民主主義議事特點之一就是會前經過多方協商與反復討論，使大家都對問題有了認識，再拿到會場去討論決定，達到共同的協議”。[5]在協商民主看來，只有做到真正的協商，才有真正的民主。無協商的民主只是徒具形式的假民主，只是少數人的決定披上了一件民主的外衣而已。要想做到真正的協商，必須要讓參與協商的人首先對所要協商的問題有起碼的準備和較為深入的認識。因此，為了在新政協會議上對《共同綱領》達成真正的共識，中共方面在工作程序上做了精心的安排，動員廣大政協代表在會前先就綱領草案進行多方協商和反復討論，而不是僅僅在政協會議有限的時間內草率地完成對《共同綱領》的審議和通過。此外，深入討論的會議規模不能太大，參與研討者最好有一定的專業背景，分組討論時要充分考慮到同一組成員在思想觀點上的多元性，分組討論要與大會報告和審議相結合，以保證每位代表都有足夠的表達意見的機會和在多個層面上傾聽不同意見的機會。新政協會議及其籌備會所特別關注的這些方面也都體現了協商民主的一些方法論特征。

關于國家正式制度安排層次上的協商民主，美國聯邦參議院的一些立法過程也可以作為典型案例。從參議院的眾多立法制度來看，協商民主是其致力于實現的一個基本目標。委員會制度是為了促進對法案的真正有效的專業化協商；聽證會是為了從社會各界，包括政府不同部門廣泛汲取關于一個法案的各種信息和意見；全院辯論與委員會審議相比是在一個更大的平臺上更為集中地展示一個法案的利弊得失；即便是非正式的游說活動也為深入思考法案所力求規范的核心問題提供了豐富的信息和視角。立法程序之所以如此繁瑣復雜，不斷在不同的層次上重復類似的步驟，如聽證、審改、協商、辯論，根本目的都是為了促進對于法案的深思熟慮。

一部法案要想在美國參議院獲得通過，它自身的合理性是一個重要前提。以經歷了4個月立法之旅后首次在美國參議院獲得通過的1977年《航道使用費法案》來說，航道免費通行政策的不合理性是促使參議員德莫尼西提出該法案的基本動機，也是該法案能在參議院立法之旅的不同階段說服很多人支持它的根本原因。就連它的反對者也感到缺乏足夠充分的政策理由說服人們支持航道免費通行政策一如既往地繼續下去。畢竟，很難理直氣壯地去主張：全國的納稅人要為只是那些江河水系發達的州擁有的一個營利的私營行業——駁船業——修建基礎設施，而這個行業的經營者可以長久享受由此帶來的通行便利，卻不必為此掏一分錢腰包（也就是不必交任何航道使用費）。為了克服這個觀點上的困難，法案的反對方只能提出這樣的理由，即航道使用費尚未得到充分的研究。但即便是這個緩兵之計的論點也很難站得住腳，因為早已有眾多組織對此進行了多年深入的研究，而且幾乎所有的研究結論都認為，航道免費通行政策早該結束了。在美國，一部法案擁有好的理念非常重要，甚至可以為它帶來來自反對黨的朋友。如《航道使用費法案》本來是由保守的共和黨參議員德莫尼西提出的，卻贏得了不少自由派民主黨參議員，甚至包括民主黨總統卡特的支持。讓法案的合理性在立法協商中展現出壓倒性的力量正是協商民主的基本要義。

細心的讀者會發現本文在案例選取上似乎有一個問題：既然從學術觀察的角度看，協商民主基本上是始于20世紀80—90年代的一種新興的民主理論和實踐，那么為什么這里要選取20世紀70年代末《航道使用費法案》在美國聯邦參議院的立法過程，以及20世紀40年代末中國人民政治協商會議對《共同綱領》的制定過程作為兩個典型案例呢？

毋庸置疑，作為民主理論的最新發展和社會科學意義上的實驗性實踐，協商民主是新生事物，把美國聯邦參議院對《航道使用費法案》的立法過程和中國人民政治協商會議對《共同綱領》的制定過程與協商民主聯系起來似乎是犯了時代錯置的錯誤。這種理解從純粹的學術研究的角度看有一定的道理，但是也只對了一半。這是因為：從協商民主概念的內涵來說，這樣一種理解忽視了協商民主核心理念的歷史淵源，把過去的民主實踐與當代的協商民主實驗截然兩分，沒有看到后者從前者那里汲取了重要的思想資源。事實上，當代的協商民主是將過去的精英協商擴展為大眾協商。從協商民主概念的外延來說，這樣一種理解把協商民主過分狹隘地看作某種或某幾種特定的實踐形態，而忽視了現實政治生活中客觀存在著大量具有一定協商民主要素的民主實踐，更沒有看到后者對于擴展協商民主的實踐層次和范圍所具有的有利基礎。

如果說當代協商民主理論的核心主張有如下四點：（1）推崇更佳論據的力量，（2）持不同意見者的相互尊重和理解，（3）鼓勵利益相關者直接參與決策，以及（4）盡可能通過共識來達成決策；[6]那么，美國聯邦參議院至少從其憲法層次的設計理念上說是嚴格遵循了前兩點，并在一定程度上贊同最后一點的。1788年，美國憲法的起草者之一麥迪遜在向紐約州人民解釋參議院的制度安排時說，參議院的一個重要目標是成為目光遠大、深思熟慮的立法機構。為了確保參議院能夠實現高水平的立法協商，美國建國之父們從參議院的規模，參議員的任職資格、選舉、任期、獨立性、職業化，以及立法程序等方面進行了精心的設計。這些深思熟慮的安排構成了參議院協商民主的基本制度環境。根據這些制度安排，參議院的成員應該由兼具政治美德、智慧和經驗的人士組成，他們應盡可能從公共利益的角度出發，摒棄一己私利和黨派之見，在由各地代表所匯聚的充分信息的基礎上進行深思熟慮的立法考量，用更佳的論據彼此說服，并且認真聽取持異議者的不同意見，充分理解其對問題思考的可取之處，最后，共同追求經過慎思明辨之后的立法共識。當然，由于美國制憲者對于大眾直接的政治參與一直深懷憂慮，因此如果我們可以把參議院的制度目標描述為協商民主的話，那么它只能是一種精英式的協商民主。它與當代主流協商民主的最大區別就在于上述第三點，即鼓勵利益相關者直接參與決策。[7]雖然這一點區別不可謂不重大，但是我們同樣可以說，它們在其他三點上的聯系也絕不可謂等而次之。因此，把美國聯邦參議院（至少是其設計理念和部分實踐）作為協商民主在國家基本政治制度層面的一個典型案例是不無道理的。它一方面提醒我們，美國聯邦參議院的設計理念及其實踐是當代協商民主理論的一個重要的思想資源；另一方面也表明協商民主的要素（如說理、尊重、協商、共識）如何可以與國家基本政治制度結合起來。當然，這絕不是說美國聯邦參議院已經是協商民主的典范了，而只是說，它有助于我們擴展和深化對協商民主的實踐形態的理解。

同樣，中國人民政治協商會議對于《共同綱領》的制定過程也可以說包含了精英式協商民主的若干要素，如平等、尊重、協商、共識，并表明協商民主即使在立憲層次上也可以發揮重要的作用。需要再次強調的是，我們絕沒有把政協的民主協商簡單等同于協商民主。正如很多學者指出的那樣，政協的“協商”與協商民主的“協商”在英文的表述上就是不一樣的，前者是“consultation”，含義是咨詢和磋商；后者是“deliberation”，含義是深思熟慮和慎思明辨。兩者更重要的區別在于，政協的民主協商是一種統一戰線的原則和工作方法，而協商民主則是具有現代社會科學方法論特征的民主理論和實踐。不可否認，確實有不少人把兩者簡單地混為一談，但是，這兩者能夠被混為一談而不至于讓人感到過分荒謬，至少也說明兩者具有一定的相通之處。而且，這種相通之處更重要的價值在于，它提醒我們，協商民主的一些核心要素如何可以通過“嵌入”與之具有一定親和力的、中國既有的政治制度傳統而獲得新的發展空間。眾所周知，帶有現代社會科學方法論印記的協商民主實驗在中國已經有過不少實踐，并且發展出了多種類型的協商民主形式，如公民評議會、城市居民議事會、民主懇談會、鄉村村民代表會議、各種聽證會等等。但是值得注意的是，這些實踐幾乎都局限于基層，無論是其直接的影響力還是其政治意義都是比較有限的。而政協制定《共同綱領》的案例表明，當代中國的政治傳統完全可以對接協商民主的某些要素，并在此基礎上提升協商民主在中國政治生活中的適用層次，從而強化協商民主對于中國政治轉型和政治發展的意義。

有鑒于此，如果讓我們展望協商民主在當代中國的發展前景，那么恐怕“嵌入式發展”是一條可被看好的路徑。所謂嵌入式發展，指的是協商民主作為一種外來的、異質的民主理念和實踐形式，要想較為順利地融入中國的主流政治生活，就必須在現有的政治思想傳統和政治權力結構中找到容易對接的嵌入點，當嵌入過程完成后，協商民主就有可能激活既有體制的某些潛在的、仍處于沉睡狀態的功能，從而推動協商民主的核心理念在中國的政治實踐中找到適當的實現形式，進而帶動整個政治體制的民主化發展。這就是我們為什么要強調無論是20世紀40年代末政協制定《共同綱領》，還是21世紀初廣州市委、廣東省委先后出臺《政治協商規程》，其中都包含了協商民主的要素，因為這些要素恰恰就是協商民主要想在中國獲得實質性發展所需要的嵌入點。既有體制中存在的這些協商民主要素既為協商民主解決了合法性問題，又為它贏得了正式體制的支持。[8]當嵌入過程完成后，協商民主的科學程序和方法才有可能對既有決策機制產生潛移默化的影響，用這種方法所蘊含的民主價值來推動政治文化的更新。

在國家層面上，顯而易見，中國人民政治協商會議的各級組織構成了協商民主在體制內的基本生存空間，也是其嵌入式發展最有可能取得突破性進展的地方。結合廣州市委和廣東省委《政治協商規程》的出臺[9]，我們可以看到，政治協商對于政府決策而言正在從“可以協商”向“必須協商”轉變，而且這種“必須協商”同時也是“必須按照相應程序協商”，協商民主的科學程序要求在一定程度上得到了實現。當然，要讓這種程序性要求完全按照社會科學的理想標準來加以設定是脫離國情的。而且，由于協商民主需要一定的操作成本（人力、物力、時間等），如果事無巨細一律加以應用，也會影響政府決策的效率，所以，“必須協商”的對象一般應當是具有較為重大社會影響同時又較有爭議的決策。因此，一方面由于協商民主自身的局限性，另一方面由于既有體制的約束，協商民主在中國國家層面上的嵌入式發展是有所限定的和漸進式的發展。雖然協商民主不能代替，也不應該代替選舉民主，但是在當代中國的政治環境下，逐步激活和強化政協的協商民主要素，仍不失為推進民主化進程的一條現實可行且富有改革意義的路徑。按照這個思路，中共中央應當研究，在目前已經在十幾個省市分別制定的《政治協商規程》的基礎上推出全國統一的《政治協商規程》，甚至考慮以立法的形式進一步強化政治協商的制度化和程序化。

值得注意的是，中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）已經明確提出：“推進協商民主廣泛多層制度化發展。……重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。”其中關于制定協商年度工作計劃、規范協商內容、協商程序等要求，可以說是在廣東省及其他省市已經出臺的《政治協商規程》的基礎上的進一步提煉和升華。“制度化”是《決定》關于協商民主的幾段重要表述的關鍵詞。制度化必然要求程序化和技術化，必然要求明確協商主體、協商內容、協商議題性質、協商形式、協商程序。根據《決定》，作為社會主義民主政治特色的中國式協商民主的主體是國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織和社會組織；協商內容是立法協商、行政協商、民主協商、參政協商和社會協商，覆蓋面極其廣泛；協商議題的基本性質是“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”；協商形式有協商會、談心會、座談會等，具體來說包括專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商；協商程序是“堅持協商于決策之前和決策實施之中”。雖然《決定》的有關表述是高度綱領性的，但是內容十分全面，表明中共中央關于廣泛深入推進協商民主的頂層設計是經過實踐調研和深思熟慮的，既突出了中國特色的政治協商傳統，又在其制度化發展的指導思想中體現了一定的現代社會科學意義上的協商民主精神。一個例證是《決定》把加強新型智庫建設和建立健全決策咨詢制度這兩項要求作為構建“程序合理、環節完整的協商民主體系”的題中應有之義。這表明，在中共中央對協商民主的理解中，提高決策質量是協商民主的一個重要目標，這一點與當代西方的協商民主理論是完全一致的。另一個例證是，《決定》把妥善處理民族關系的議題列為協商民主可以發揮重要作用的領域之一。民族問題，或者在更廣泛的意義上說，族群認同問題，是世界很多國家面臨的重大而緊迫的難題。協商民主對于解決這一問題是一個較新的思路，但卻不乏富有啟發的經驗，美國、加拿大和我國臺灣地區都曾經通過協商民主的實驗為解決各自的族群認同問題進行了有益的探索，實踐表明，協商民主在這個方面極富潛力。在我國的政治經驗中，民族問題一直是統一戰線的工作目標。我們相信，如果協商民主的技術能夠與統一戰線的工作方法有機結合起來，一定能夠為更好地處理我國的民族關系問題做出實質性的貢獻。

政協的協商民主要素一旦作為政治創新而被體制容納并得到鼓勵，其內在的對于協商主體的審議能力的要求就會促進政協不斷提高其協商和審議的水平，同時也有助于間接推動人大的審議能力的改善。此外，自創立之日起，政協的基本性質一直是一個精英式的代表機構。按照協商民主的要求，政協還應積極創造條件和探索方法，使范圍更加廣大的民眾代表（不是選舉意義上的代表，而是抽樣意義上的代表），特別是來自基層的非精英群體的代表，能夠通過政協提供的渠道來表達意見和影響決策。不過，政協畢竟屬于國家正式制度安排的有機組成部分，普通民眾如果想要通過政協發出自己的聲音，恐怕更加適當的途徑是通過國家與社會互動層面上的協商民主實踐來實現。