治理技術(shù)意義上的協(xié)商民主：三種類型的實(shí)踐及其啟示

霍偉岸　談火生　吳志紅[1]

內(nèi)容摘要：協(xié)商民主既代表了民主理論的最新進(jìn)展，又發(fā)展出了一系列技術(shù)性實(shí)踐形式。治理技術(shù)意義上的協(xié)商民主可以分為三種類型：國(guó)家正式制度層面上的協(xié)商民主，國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)層面上的協(xié)商民主，社會(huì)內(nèi)部的協(xié)商民主。通過(guò)概要闡釋每一種類型的協(xié)商民主的典型案例，本文試圖說(shuō)明，在當(dāng)代中國(guó)的政治語(yǔ)境下，協(xié)商民主的技術(shù)具有何種應(yīng)用前景，可以在哪些方面切實(shí)改善我們的民主實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主　治理技術(shù)　政協(xié)　公民會(huì)議

從歷史上看，政治意義上的民主從來(lái)都不僅僅是一種抽象的理念，而是要與具體的治理技術(shù)結(jié)合起來(lái)，而治理技術(shù)往往又是在紛繁復(fù)雜的民主政治實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)的。譬如一說(shuō)到古希臘雅典的民主，我們馬上就會(huì)想到公民大會(huì)、五百人議事會(huì)和公民法庭，就會(huì)想到通過(guò)抽簽產(chǎn)生議事會(huì)成員，想到陶片放逐法、出席公民大會(huì)可領(lǐng)取津貼……一說(shuō)到美國(guó)的民主，就會(huì)想到國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和最高法院，想到競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治的一系列技術(shù)環(huán)節(jié)，如候選人提名、籌款、電視辯論、匿名投票，等等。

而20世紀(jì)80—90年代才開(kāi)始興起的協(xié)商民主作為民主理論與實(shí)踐在西方國(guó)家的最新發(fā)展，同樣可以說(shuō)在理念和技術(shù)兩個(gè)層次上幾乎是同步推進(jìn)的，在某種意義上講，技術(shù)比理念還略微先行一步。從理念上說(shuō)，主流的協(xié)商民主理論主要針對(duì)本質(zhì)上是精英主義的代議制民主及其所體現(xiàn)的政治市場(chǎng)和利益聚合思想展開(kāi)批判，并提出了以參與、協(xié)商、尊重、共識(shí)等為核心價(jià)值的替代性選擇。從技術(shù)上說(shuō)，協(xié)商民主已經(jīng)發(fā)展出了公民共識(shí)會(huì)議、協(xié)商式民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、開(kāi)放空間、愿景工作坊等一系列實(shí)踐形式，并且在形成議題、組建工作小組、挑選參加者、閱讀材料準(zhǔn)備、協(xié)商技術(shù)、協(xié)商民主與公眾結(jié)合以及與正式制度安排結(jié)合等方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)素材，摸索出了具有較強(qiáng)可行性的、成套的操作性技術(shù)。

就當(dāng)代協(xié)商民主的實(shí)踐范圍而言，從歐美發(fā)達(dá)國(guó)家到東亞新興國(guó)家和地區(qū)，乃至我國(guó)很多地方（包括臺(tái)灣地區(qū)），都在不同程度上按照現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的思路引進(jìn)協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)，試圖借此來(lái)解決一些受到社會(huì)公眾強(qiáng)烈關(guān)注同時(shí)又具有較大的利益、價(jià)值或認(rèn)知沖突的爭(zhēng)議性問(wèn)題。從世界各國(guó)和地區(qū)的協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)看，協(xié)商民主作為一種治理技術(shù)具有廣泛的適應(yīng)性：往上看，它不僅可以成為國(guó)家基本政治制度的有機(jī)組成部分，而且可以對(duì)基本政治制度本身的改進(jìn)以及對(duì)公共政策的改善提供有效的技術(shù)方法；往下看，它還可以為一國(guó)乃至跨國(guó)的社會(huì)內(nèi)部問(wèn)題的自我解決，特別是為一種民主生活方式的養(yǎng)成，提供實(shí)用的操作性技術(shù)以及廣闊的想象空間。

就其實(shí)踐形態(tài)而言，現(xiàn)有的協(xié)商民主實(shí)踐案例主要可以分為三種類型：國(guó)家正式制度安排內(nèi)部的協(xié)商民主，具有國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)層面互動(dòng)性質(zhì)的協(xié)商民主，以及社會(huì)內(nèi)部的協(xié)商民主。本文將分別結(jié)合每種實(shí)踐類型的若干典型案例（如下表所示）[2]，來(lái)試圖闡發(fā)：作為一種治理技術(shù)的協(xié)商民主究竟具有何種應(yīng)用前景？它在哪些方面有望切實(shí)改善我們的民主實(shí)踐？特別是在當(dāng)代中國(guó)的政治語(yǔ)境下，其意義何在？

國(guó)家正式制度安排層面上的協(xié)商民主

在國(guó)家正式制度層面上討論協(xié)商民主案例，一個(gè)不能繞過(guò)去的話題就是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。近年來(lái)，政協(xié)一方面非常自覺(jué)地把自己所從事的政治協(xié)商工作與協(xié)商民主建立起直接的關(guān)聯(lián)，另一方面也在大力加強(qiáng)對(duì)于協(xié)商民主的理論研究，并力圖以理論來(lái)指導(dǎo)和改善實(shí)踐。這一趨勢(shì)在“協(xié)商民主”被寫進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告之后更是獲得了空前的合法性基礎(chǔ)和推動(dòng)力。當(dāng)然與此同時(shí)，也不斷有人指出，政協(xié)的協(xié)商民主與西方的協(xié)商民主完全不是一回事，切不可將兩者混為一談。我們并不贊成這種把政協(xié)的民主協(xié)商與舶來(lái)的協(xié)商民主截然兩分，甚至截然對(duì)立起來(lái)的做法。事實(shí)上，我們認(rèn)為，從政協(xié)自身的歷史傳統(tǒng)看，它迄今為止所完成的最重要的成就——1949年的《共同綱領(lǐng)》，其制定過(guò)程本身就體現(xiàn)出很多值得重視的協(xié)商民主要素；從政協(xié)的當(dāng)代發(fā)展來(lái)看，從廣東開(kāi)始并已普及全國(guó)十幾個(gè)省市的《政治協(xié)商規(guī)程》的出臺(tái)，將為政協(xié)按照協(xié)商民主理論的一些基本原則的要求提升自身的協(xié)商和審議水平，在中國(guó)的政治舞臺(tái)上發(fā)揮更大、更好的作用奠定有利的制度基礎(chǔ)。

1949年的中國(guó)，解放戰(zhàn)爭(zhēng)還在繼續(xù)，再加上解放區(qū)與國(guó)統(tǒng)區(qū)之間以及新老解放區(qū)之間的情況千差萬(wàn)別，當(dāng)時(shí)不可能通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行普選來(lái)召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議實(shí)際上集政協(xié)會(huì)議與人大會(huì)議的功能于一體，發(fā)揮了制憲會(huì)議的作用，通過(guò)了集中各界人士建國(guó)共識(shí)的《共同綱領(lǐng)》，為新民主主義社會(huì)的多元利益關(guān)系確立了一個(gè)共享的政治基礎(chǔ)。[3]《共同綱領(lǐng)》的制定和通過(guò)是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和民主人士用誠(chéng)意和智慧創(chuàng)造的具有一定協(xié)商民主精神的工作模式的典范。

制定《共同綱領(lǐng)》的基本工作方法帶有不少協(xié)商民主的特征。《共同綱領(lǐng)》的基本前提是建立一個(gè)新民主主義的新中國(guó)。為了就此前提達(dá)成共識(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨以平等的態(tài)度與各黨派各團(tuán)體進(jìn)行理性協(xié)商。平等的態(tài)度可以鼓勵(lì)民主人士大膽發(fā)表不同意見(jiàn)，敢于進(jìn)行爭(zhēng)論。最后，通過(guò)擺事實(shí)、講道理，促成雙方的相互理解和信任。可以說(shuō)，建立新民主主義中國(guó)的共識(shí)的達(dá)成包含了很多協(xié)商民主的要素，而這個(gè)共識(shí)又為繼續(xù)推進(jìn)關(guān)于《共同綱領(lǐng)》各項(xiàng)具體規(guī)定的建設(shè)性討論準(zhǔn)備了基礎(chǔ)。

立憲協(xié)商民主的參與者必須要有足夠的代表性，要能充分反映社會(huì)各方面的聲音和利益。在這方面新政協(xié)會(huì)議做出了巨大的努力。開(kāi)國(guó)先賢之一、著名法學(xué)家錢端升說(shuō)：“人民政協(xié)中有各民主黨派的代表，有各解放區(qū)的代表，有解放軍的代表，有各人民團(tuán)體的代表，有各少數(shù)民族的代表，有愛(ài)國(guó)華僑的代表，有其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表。代表雖然沒(méi)有能經(jīng)由正式選舉產(chǎn)生，而只是經(jīng)由周詳公允的協(xié)商產(chǎn)生，但他們的代表性，不特在過(guò)去的中國(guó)從未有過(guò)，亦為資本主義國(guó)家之所謂‘選民’代表所望塵莫及。”[4]值得一提的是，在參加新政協(xié)的45個(gè)單位中，中共并沒(méi)有一枝獨(dú)大，而是與民革和民盟的代表數(shù)一樣，都是16名正式代表和2名候補(bǔ)代表。

在保證代表性的前提下，要想?yún)f(xié)商民主發(fā)揮好集思廣益、探索最佳決策的作用，還必須重視工作程序。《共同綱領(lǐng)》的制定過(guò)程告訴我們，“決策之前先協(xié)商，協(xié)商之前先知情”是起碼的要求。1949年9月7日，周恩來(lái)向已經(jīng)來(lái)到北平的政協(xié)代表和各方面有關(guān)人士做報(bào)告，動(dòng)員大家展開(kāi)對(duì)《共同綱領(lǐng)》草案的討論。周恩來(lái)的講話內(nèi)容包含了協(xié)商民主的要素。他說(shuō)：“在開(kāi)會(huì)前不經(jīng)過(guò)多方面的協(xié)商與醞釀，使大家對(duì)要討論決定的東西，事先有個(gè)認(rèn)識(shí)與了解，到開(kāi)會(huì)時(shí)才把這個(gè)只有少數(shù)人了解的東西，甚至是臨時(shí)提出的意見(jiàn)拿出來(lái)讓大家討論決定的辦法是舊民主主義議會(huì)中議事的辦法。新民主主義議事特點(diǎn)之一就是會(huì)前經(jīng)過(guò)多方協(xié)商與反復(fù)討論，使大家都對(duì)問(wèn)題有了認(rèn)識(shí)，再拿到會(huì)場(chǎng)去討論決定，達(dá)到共同的協(xié)議”。[5]在協(xié)商民主看來(lái)，只有做到真正的協(xié)商，才有真正的民主。無(wú)協(xié)商的民主只是徒具形式的假民主，只是少數(shù)人的決定披上了一件民主的外衣而已。要想做到真正的協(xié)商，必須要讓參與協(xié)商的人首先對(duì)所要協(xié)商的問(wèn)題有起碼的準(zhǔn)備和較為深入的認(rèn)識(shí)。因此，為了在新政協(xié)會(huì)議上對(duì)《共同綱領(lǐng)》達(dá)成真正的共識(shí)，中共方面在工作程序上做了精心的安排，動(dòng)員廣大政協(xié)代表在會(huì)前先就綱領(lǐng)草案進(jìn)行多方協(xié)商和反復(fù)討論，而不是僅僅在政協(xié)會(huì)議有限的時(shí)間內(nèi)草率地完成對(duì)《共同綱領(lǐng)》的審議和通過(guò)。此外，深入討論的會(huì)議規(guī)模不能太大，參與研討者最好有一定的專業(yè)背景，分組討論時(shí)要充分考慮到同一組成員在思想觀點(diǎn)上的多元性，分組討論要與大會(huì)報(bào)告和審議相結(jié)合，以保證每位代表都有足夠的表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和在多個(gè)層面上傾聽(tīng)不同意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。新政協(xié)會(huì)議及其籌備會(huì)所特別關(guān)注的這些方面也都體現(xiàn)了協(xié)商民主的一些方法論特征。

關(guān)于國(guó)家正式制度安排層次上的協(xié)商民主，美國(guó)聯(lián)邦參議院的一些立法過(guò)程也可以作為典型案例。從參議院的眾多立法制度來(lái)看，協(xié)商民主是其致力于實(shí)現(xiàn)的一個(gè)基本目標(biāo)。委員會(huì)制度是為了促進(jìn)對(duì)法案的真正有效的專業(yè)化協(xié)商；聽(tīng)證會(huì)是為了從社會(huì)各界，包括政府不同部門廣泛汲取關(guān)于一個(gè)法案的各種信息和意見(jiàn)；全院辯論與委員會(huì)審議相比是在一個(gè)更大的平臺(tái)上更為集中地展示一個(gè)法案的利弊得失；即便是非正式的游說(shuō)活動(dòng)也為深入思考法案所力求規(guī)范的核心問(wèn)題提供了豐富的信息和視角。立法程序之所以如此繁瑣復(fù)雜，不斷在不同的層次上重復(fù)類似的步驟，如聽(tīng)證、審改、協(xié)商、辯論，根本目的都是為了促進(jìn)對(duì)于法案的深思熟慮。

一部法案要想在美國(guó)參議院獲得通過(guò)，它自身的合理性是一個(gè)重要前提。以經(jīng)歷了4個(gè)月立法之旅后首次在美國(guó)參議院獲得通過(guò)的1977年《航道使用費(fèi)法案》來(lái)說(shuō)，航道免費(fèi)通行政策的不合理性是促使參議員德莫尼西提出該法案的基本動(dòng)機(jī)，也是該法案能在參議院立法之旅的不同階段說(shuō)服很多人支持它的根本原因。就連它的反對(duì)者也感到缺乏足夠充分的政策理由說(shuō)服人們支持航道免費(fèi)通行政策一如既往地繼續(xù)下去。畢竟，很難理直氣壯地去主張：全國(guó)的納稅人要為只是那些江河水系發(fā)達(dá)的州擁有的一個(gè)營(yíng)利的私營(yíng)行業(yè)——駁船業(yè)——修建基礎(chǔ)設(shè)施，而這個(gè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者可以長(zhǎng)久享受由此帶來(lái)的通行便利，卻不必為此掏一分錢腰包（也就是不必交任何航道使用費(fèi)）。為了克服這個(gè)觀點(diǎn)上的困難，法案的反對(duì)方只能提出這樣的理由，即航道使用費(fèi)尚未得到充分的研究。但即便是這個(gè)緩兵之計(jì)的論點(diǎn)也很難站得住腳，因?yàn)樵缫延斜姸嘟M織對(duì)此進(jìn)行了多年深入的研究，而且?guī)缀跛械难芯拷Y(jié)論都認(rèn)為，航道免費(fèi)通行政策早該結(jié)束了。在美國(guó)，一部法案擁有好的理念非常重要，甚至可以為它帶來(lái)來(lái)自反對(duì)黨的朋友。如《航道使用費(fèi)法案》本來(lái)是由保守的共和黨參議員德莫尼西提出的，卻贏得了不少自由派民主黨參議員，甚至包括民主黨總統(tǒng)卡特的支持。讓法案的合理性在立法協(xié)商中展現(xiàn)出壓倒性的力量正是協(xié)商民主的基本要義。

細(xì)心的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)本文在案例選取上似乎有一個(gè)問(wèn)題：既然從學(xué)術(shù)觀察的角度看，協(xié)商民主基本上是始于20世紀(jì)80—90年代的一種新興的民主理論和實(shí)踐，那么為什么這里要選取20世紀(jì)70年代末《航道使用費(fèi)法案》在美國(guó)聯(lián)邦參議院的立法過(guò)程，以及20世紀(jì)40年代末中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議對(duì)《共同綱領(lǐng)》的制定過(guò)程作為兩個(gè)典型案例呢？

毋庸置疑，作為民主理論的最新發(fā)展和社會(huì)科學(xué)意義上的實(shí)驗(yàn)性實(shí)踐，協(xié)商民主是新生事物，把美國(guó)聯(lián)邦參議院對(duì)《航道使用費(fèi)法案》的立法過(guò)程和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議對(duì)《共同綱領(lǐng)》的制定過(guò)程與協(xié)商民主聯(lián)系起來(lái)似乎是犯了時(shí)代錯(cuò)置的錯(cuò)誤。這種理解從純粹的學(xué)術(shù)研究的角度看有一定的道理，但是也只對(duì)了一半。這是因?yàn)椋簭膮f(xié)商民主概念的內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，這樣一種理解忽視了協(xié)商民主核心理念的歷史淵源，把過(guò)去的民主實(shí)踐與當(dāng)代的協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)截然兩分，沒(méi)有看到后者從前者那里汲取了重要的思想資源。事實(shí)上，當(dāng)代的協(xié)商民主是將過(guò)去的精英協(xié)商擴(kuò)展為大眾協(xié)商。從協(xié)商民主概念的外延來(lái)說(shuō)，這樣一種理解把協(xié)商民主過(guò)分狹隘地看作某種或某幾種特定的實(shí)踐形態(tài)，而忽視了現(xiàn)實(shí)政治生活中客觀存在著大量具有一定協(xié)商民主要素的民主實(shí)踐，更沒(méi)有看到后者對(duì)于擴(kuò)展協(xié)商民主的實(shí)踐層次和范圍所具有的有利基礎(chǔ)。

如果說(shuō)當(dāng)代協(xié)商民主理論的核心主張有如下四點(diǎn)：（1）推崇更佳論據(jù)的力量，（2）持不同意見(jiàn)者的相互尊重和理解，（3）鼓勵(lì)利益相關(guān)者直接參與決策，以及（4）盡可能通過(guò)共識(shí)來(lái)達(dá)成決策；[6]那么，美國(guó)聯(lián)邦參議院至少?gòu)钠鋺椃▽哟蔚脑O(shè)計(jì)理念上說(shuō)是嚴(yán)格遵循了前兩點(diǎn)，并在一定程度上贊同最后一點(diǎn)的。1788年，美國(guó)憲法的起草者之一麥迪遜在向紐約州人民解釋參議院的制度安排時(shí)說(shuō)，參議院的一個(gè)重要目標(biāo)是成為目光遠(yuǎn)大、深思熟慮的立法機(jī)構(gòu)。為了確保參議院能夠?qū)崿F(xiàn)高水平的立法協(xié)商，美國(guó)建國(guó)之父?jìng)儚膮⒆h院的規(guī)模，參議員的任職資格、選舉、任期、獨(dú)立性、職業(yè)化，以及立法程序等方面進(jìn)行了精心的設(shè)計(jì)。這些深思熟慮的安排構(gòu)成了參議院協(xié)商民主的基本制度環(huán)境。根據(jù)這些制度安排，參議院的成員應(yīng)該由兼具政治美德、智慧和經(jīng)驗(yàn)的人士組成，他們應(yīng)盡可能從公共利益的角度出發(fā)，摒棄一己私利和黨派之見(jiàn)，在由各地代表所匯聚的充分信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行深思熟慮的立法考量，用更佳的論據(jù)彼此說(shuō)服，并且認(rèn)真聽(tīng)取持異議者的不同意見(jiàn)，充分理解其對(duì)問(wèn)題思考的可取之處，最后，共同追求經(jīng)過(guò)慎思明辨之后的立法共識(shí)。當(dāng)然，由于美國(guó)制憲者對(duì)于大眾直接的政治參與一直深懷憂慮，因此如果我們可以把參議院的制度目標(biāo)描述為協(xié)商民主的話，那么它只能是一種精英式的協(xié)商民主。它與當(dāng)代主流協(xié)商民主的最大區(qū)別就在于上述第三點(diǎn)，即鼓勵(lì)利益相關(guān)者直接參與決策。[7]雖然這一點(diǎn)區(qū)別不可謂不重大，但是我們同樣可以說(shuō)，它們?cè)谄渌c(diǎn)上的聯(lián)系也絕不可謂等而次之。因此，把美國(guó)聯(lián)邦參議院（至少是其設(shè)計(jì)理念和部分實(shí)踐）作為協(xié)商民主在國(guó)家基本政治制度層面的一個(gè)典型案例是不無(wú)道理的。它一方面提醒我們，美國(guó)聯(lián)邦參議院的設(shè)計(jì)理念及其實(shí)踐是當(dāng)代協(xié)商民主理論的一個(gè)重要的思想資源；另一方面也表明協(xié)商民主的要素（如說(shuō)理、尊重、協(xié)商、共識(shí)）如何可以與國(guó)家基本政治制度結(jié)合起來(lái)。當(dāng)然，這絕不是說(shuō)美國(guó)聯(lián)邦參議院已經(jīng)是協(xié)商民主的典范了，而只是說(shuō)，它有助于我們擴(kuò)展和深化對(duì)協(xié)商民主的實(shí)踐形態(tài)的理解。

同樣，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議對(duì)于《共同綱領(lǐng)》的制定過(guò)程也可以說(shuō)包含了精英式協(xié)商民主的若干要素，如平等、尊重、協(xié)商、共識(shí)，并表明協(xié)商民主即使在立憲層次上也可以發(fā)揮重要的作用。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，我們絕沒(méi)有把政協(xié)的民主協(xié)商簡(jiǎn)單等同于協(xié)商民主。正如很多學(xué)者指出的那樣，政協(xié)的“協(xié)商”與協(xié)商民主的“協(xié)商”在英文的表述上就是不一樣的，前者是“consultation”，含義是咨詢和磋商；后者是“deliberation”，含義是深思熟慮和慎思明辨。兩者更重要的區(qū)別在于，政協(xié)的民主協(xié)商是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則和工作方法，而協(xié)商民主則是具有現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)方法論特征的民主理論和實(shí)踐。不可否認(rèn)，確實(shí)有不少人把兩者簡(jiǎn)單地混為一談，但是，這兩者能夠被混為一談而不至于讓人感到過(guò)分荒謬，至少也說(shuō)明兩者具有一定的相通之處。而且，這種相通之處更重要的價(jià)值在于，它提醒我們，協(xié)商民主的一些核心要素如何可以通過(guò)“嵌入”與之具有一定親和力的、中國(guó)既有的政治制度傳統(tǒng)而獲得新的發(fā)展空間。眾所周知，帶有現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)方法論印記的協(xié)商民主實(shí)驗(yàn)在中國(guó)已經(jīng)有過(guò)不少實(shí)踐，并且發(fā)展出了多種類型的協(xié)商民主形式，如公民評(píng)議會(huì)、城市居民議事會(huì)、民主懇談會(huì)、鄉(xiāng)村村民代表會(huì)議、各種聽(tīng)證會(huì)等等。但是值得注意的是，這些實(shí)踐幾乎都局限于基層，無(wú)論是其直接的影響力還是其政治意義都是比較有限的。而政協(xié)制定《共同綱領(lǐng)》的案例表明，當(dāng)代中國(guó)的政治傳統(tǒng)完全可以對(duì)接協(xié)商民主的某些要素，并在此基礎(chǔ)上提升協(xié)商民主在中國(guó)政治生活中的適用層次，從而強(qiáng)化協(xié)商民主對(duì)于中國(guó)政治轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展的意義。

有鑒于此，如果讓我們展望協(xié)商民主在當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展前景，那么恐怕“嵌入式發(fā)展”是一條可被看好的路徑。所謂嵌入式發(fā)展，指的是協(xié)商民主作為一種外來(lái)的、異質(zhì)的民主理念和實(shí)踐形式，要想較為順利地融入中國(guó)的主流政治生活，就必須在現(xiàn)有的政治思想傳統(tǒng)和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中找到容易對(duì)接的嵌入點(diǎn)，當(dāng)嵌入過(guò)程完成后，協(xié)商民主就有可能激活既有體制的某些潛在的、仍處于沉睡狀態(tài)的功能，從而推動(dòng)協(xié)商民主的核心理念在中國(guó)的政治實(shí)踐中找到適當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)形式，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)政治體制的民主化發(fā)展。這就是我們?yōu)槭裁匆獜?qiáng)調(diào)無(wú)論是20世紀(jì)40年代末政協(xié)制定《共同綱領(lǐng)》，還是21世紀(jì)初廣州市委、廣東省委先后出臺(tái)《政治協(xié)商規(guī)程》，其中都包含了協(xié)商民主的要素，因?yàn)檫@些要素恰恰就是協(xié)商民主要想在中國(guó)獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展所需要的嵌入點(diǎn)。既有體制中存在的這些協(xié)商民主要素既為協(xié)商民主解決了合法性問(wèn)題，又為它贏得了正式體制的支持。[8]當(dāng)嵌入過(guò)程完成后，協(xié)商民主的科學(xué)程序和方法才有可能對(duì)既有決策機(jī)制產(chǎn)生潛移默化的影響，用這種方法所蘊(yùn)含的民主價(jià)值來(lái)推動(dòng)政治文化的更新。

在國(guó)家層面上，顯而易見(jiàn)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各級(jí)組織構(gòu)成了協(xié)商民主在體制內(nèi)的基本生存空間，也是其嵌入式發(fā)展最有可能取得突破性進(jìn)展的地方。結(jié)合廣州市委和廣東省委《政治協(xié)商規(guī)程》的出臺(tái)[9]，我們可以看到，政治協(xié)商對(duì)于政府決策而言正在從“可以協(xié)商”向“必須協(xié)商”轉(zhuǎn)變，而且這種“必須協(xié)商”同時(shí)也是“必須按照相應(yīng)程序協(xié)商”，協(xié)商民主的科學(xué)程序要求在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，要讓這種程序性要求完全按照社會(huì)科學(xué)的理想標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以設(shè)定是脫離國(guó)情的。而且，由于協(xié)商民主需要一定的操作成本（人力、物力、時(shí)間等），如果事無(wú)巨細(xì)一律加以應(yīng)用，也會(huì)影響政府決策的效率，所以，“必須協(xié)商”的對(duì)象一般應(yīng)當(dāng)是具有較為重大社會(huì)影響同時(shí)又較有爭(zhēng)議的決策。因此，一方面由于協(xié)商民主自身的局限性，另一方面由于既有體制的約束，協(xié)商民主在中國(guó)國(guó)家層面上的嵌入式發(fā)展是有所限定的和漸進(jìn)式的發(fā)展。雖然協(xié)商民主不能代替，也不應(yīng)該代替選舉民主，但是在當(dāng)代中國(guó)的政治環(huán)境下，逐步激活和強(qiáng)化政協(xié)的協(xié)商民主要素，仍不失為推進(jìn)民主化進(jìn)程的一條現(xiàn)實(shí)可行且富有改革意義的路徑。按照這個(gè)思路，中共中央應(yīng)當(dāng)研究，在目前已經(jīng)在十幾個(gè)省市分別制定的《政治協(xié)商規(guī)程》的基礎(chǔ)上推出全國(guó)統(tǒng)一的《政治協(xié)商規(guī)程》，甚至考慮以立法的形式進(jìn)一步強(qiáng)化政治協(xié)商的制度化和程序化。

值得注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）已經(jīng)明確提出：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。……重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。”其中關(guān)于制定協(xié)商年度工作計(jì)劃、規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等要求，可以說(shuō)是在廣東省及其他省市已經(jīng)出臺(tái)的《政治協(xié)商規(guī)程》的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步提煉和升華。“制度化”是《決定》關(guān)于協(xié)商民主的幾段重要表述的關(guān)鍵詞。制度化必然要求程序化和技術(shù)化，必然要求明確協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商議題性質(zhì)、協(xié)商形式、協(xié)商程序。根據(jù)《決定》，作為社會(huì)主義民主政治特色的中國(guó)式協(xié)商民主的主體是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織和社會(huì)組織；協(xié)商內(nèi)容是立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商和社會(huì)協(xié)商，覆蓋面極其廣泛；協(xié)商議題的基本性質(zhì)是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題”；協(xié)商形式有協(xié)商會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等，具體來(lái)說(shuō)包括專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商；協(xié)商程序是“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。雖然《決定》的有關(guān)表述是高度綱領(lǐng)性的，但是內(nèi)容十分全面，表明中共中央關(guān)于廣泛深入推進(jìn)協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)是經(jīng)過(guò)實(shí)踐調(diào)研和深思熟慮的，既突出了中國(guó)特色的政治協(xié)商傳統(tǒng)，又在其制度化發(fā)展的指導(dǎo)思想中體現(xiàn)了一定的現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)意義上的協(xié)商民主精神。一個(gè)例證是《決定》把加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)和建立健全決策咨詢制度這兩項(xiàng)要求作為構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的題中應(yīng)有之義。這表明，在中共中央對(duì)協(xié)商民主的理解中，提高決策質(zhì)量是協(xié)商民主的一個(gè)重要目標(biāo)，這一點(diǎn)與當(dāng)代西方的協(xié)商民主理論是完全一致的。另一個(gè)例證是，《決定》把妥善處理民族關(guān)系的議題列為協(xié)商民主可以發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域之一。民族問(wèn)題，或者在更廣泛的意義上說(shuō)，族群認(rèn)同問(wèn)題，是世界很多國(guó)家面臨的重大而緊迫的難題。協(xié)商民主對(duì)于解決這一問(wèn)題是一個(gè)較新的思路，但卻不乏富有啟發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)、加拿大和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都曾經(jīng)通過(guò)協(xié)商民主的實(shí)驗(yàn)為解決各自的族群認(rèn)同問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索，實(shí)踐表明，協(xié)商民主在這個(gè)方面極富潛力。在我國(guó)的政治經(jīng)驗(yàn)中，民族問(wèn)題一直是統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作目標(biāo)。我們相信，如果協(xié)商民主的技術(shù)能夠與統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作方法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，一定能夠?yàn)楦玫靥幚砦覈?guó)的民族關(guān)系問(wèn)題做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

政協(xié)的協(xié)商民主要素一旦作為政治創(chuàng)新而被體制容納并得到鼓勵(lì)，其內(nèi)在的對(duì)于協(xié)商主體的審議能力的要求就會(huì)促進(jìn)政協(xié)不斷提高其協(xié)商和審議的水平，同時(shí)也有助于間接推動(dòng)人大的審議能力的改善。此外，自創(chuàng)立之日起，政協(xié)的基本性質(zhì)一直是一個(gè)精英式的代表機(jī)構(gòu)。按照協(xié)商民主的要求，政協(xié)還應(yīng)積極創(chuàng)造條件和探索方法，使范圍更加廣大的民眾代表（不是選舉意義上的代表，而是抽樣意義上的代表），特別是來(lái)自基層的非精英群體的代表，能夠通過(guò)政協(xié)提供的渠道來(lái)表達(dá)意見(jiàn)和影響決策。不過(guò)，政協(xié)畢竟屬于國(guó)家正式制度安排的有機(jī)組成部分，普通民眾如果想要通過(guò)政協(xié)發(fā)出自己的聲音，恐怕更加適當(dāng)?shù)耐緩绞峭ㄟ^(guò)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)層面上的協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。