2.4　建立社會保障應(yīng)急預(yù)案工作滯后，導(dǎo)致盲目應(yīng)對

中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，勞資群體性事件已成為影響社會穩(wěn)定及構(gòu)建和諧社會的重大障礙。從個體勞資爭議到群體性勞資沖突事件，呈現(xiàn)“井噴式”發(fā)展趨勢。人力資源和社會保障部發(fā)布的年度統(tǒng)計公報顯示：2002年全國勞動爭議仲裁委員會受理勞動爭議案件為18.4萬件，到2007年已達到50萬件，2008年受勞動法實施和金融危機影響，案件激增至96.4萬件，2009年后仍處于高位運行態(tài)勢，爭議案件比重上升較快，勞資沖突程度加劇，且群體性事件中的暴力性和非理性成分增加，暴露出我國政府社會管理失靈、企業(yè)社會責(zé)任缺失和工會參與的缺位。這一現(xiàn)象值得高度關(guān)注。

勞資群體性事件是社會保障管理風(fēng)險管理中最棘手的事件，按照風(fēng)險管理或應(yīng)急管理的要求，政府要將社會保障可能面臨的各種風(fēng)險、威脅、危險進行管理。我們要轉(zhuǎn)變?nèi)后w性事件的處置手法，慎用警力，提高應(yīng)急處置與應(yīng)對的藝術(shù)，同時加強社會控制的技巧與能力。

在社會保險基金管理領(lǐng)域，一部分人利用政策管理漏洞，虛增參保數(shù)，截留社保金，屢次出現(xiàn)違規(guī)管理問題，這事件本身是常規(guī)管理出現(xiàn)的體制問題，但一經(jīng)查出便成為突發(fā)事件，這與單位社會保障管理中缺乏應(yīng)急預(yù)案有關(guān)。

我國傳染病防治不力直接引起了醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)急問題，國家衛(wèi)生和計生委主任李斌認(rèn)為，我國傳染病防治仍面臨三大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是防治工作面臨來自傳統(tǒng)傳染病和新發(fā)傳染病的雙重壓力。許多新發(fā)傳染病起病急，早期發(fā)現(xiàn)及診斷較為困難，缺乏特異性防治手段，早期病死率較高。二是人口大規(guī)模流動增加了防治難度，預(yù)防接種等防控措施難于落實。頻繁的國際商貿(mào)往來加劇了傳染病跨國界傳播風(fēng)險。三是環(huán)境和生產(chǎn)生活方式的變化增加了傳染病防治工作的復(fù)雜性。一些地區(qū)令人擔(dān)憂的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生狀況，以及傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，使一些人畜共患病持續(xù)發(fā)生，2014年以來，已有浙江、江蘇、上海、廣東、福建等五省市出現(xiàn)人感染H7N9病例共計93例，其中死亡20例。[102]傳染病防治不力，引發(fā)大規(guī)模性傳染疾病，地方的傳染病防控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和聯(lián)防聯(lián)控等工作機制，主要是針對重大傳染病、新發(fā)傳染病和傳染病疫情暴發(fā)而成立的，許多工作機制具有臨時性，具有嚴(yán)重的應(yīng)急色彩，各部門傳染病防控措施的落實情況也不平衡。

國家社會保障“十二五”規(guī)劃要求，設(shè)立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測預(yù)警項目，即發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)的作用，依托基層人力資源和社會保障平臺，建立健全統(tǒng)一的失業(yè)動態(tài)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，配置必要設(shè)備，開發(fā)實用軟件，加強人員培訓(xùn)和能力建設(shè)。爭取到“十二五”期末，在所有省級單位和設(shè)區(qū)市及部分縣（市），設(shè)立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測點，跟蹤了解監(jiān)測企業(yè)崗位變化、失業(yè)人員就業(yè)需求等動態(tài)情況，適時發(fā)布失業(yè)預(yù)警信息，并相應(yīng)采取措施，預(yù)防和減少失業(yè)。美國在四個應(yīng)急失業(yè)保險補償法案中，聯(lián)邦政府向經(jīng)濟不景氣時期的長期失業(yè)者，提供全部應(yīng)急失業(yè)補償。即依據(jù)各州的失業(yè)率狀況，在支付職工26周失業(yè)保險的基礎(chǔ)上，再延長支付13—52周不等的失業(yè)保險金。我國的“失業(yè)”概念與國際社會不一致，用登記失業(yè)率作為政府的失業(yè)率控制指標(biāo)，實際上還是計劃經(jīng)濟的思維與傳統(tǒng)社會主義政治經(jīng)濟學(xué)的理論使然。國家統(tǒng)計局、人力資源和社會保障部計劃在“十二五”期間正式實施調(diào)查失業(yè)率，但至今還沒有實質(zhì)上的內(nèi)容，不利于國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

我國一些省市社保部門相繼出臺了一些社會保險工作應(yīng)急預(yù)案，主要局限于社會保險信息系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案、社會保險基金管理應(yīng)急預(yù)案、社會保險公共業(yè)務(wù)應(yīng)急預(yù)案等，整體來看還是零碎不全。建立社會保險應(yīng)急預(yù)案可以明確要面對的情景和客體，即要應(yīng)對的事故、背景以及預(yù)案實施的對象。如聚眾沖擊或圍堵各級社會保險部門經(jīng)辦服務(wù)場所、金融危機或是特大自然災(zāi)害引發(fā)的大范圍失業(yè)、拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的自殺或暴力行為、社保定點醫(yī)院突發(fā)的傷害事件和大面積醫(yī)患災(zāi)難等，這些情景有助于我們有效地辨識出潛在與顯性的風(fēng)險，及時了解突發(fā)事件的相關(guān)信息，有針對性地著手準(zhǔn)備調(diào)用應(yīng)急保障資源，同時也可以避免或者防止在非常規(guī)狀態(tài)下突發(fā)事件不斷擴大、升級，最大限度地減少突發(fā)事件給民眾帶來的生命健康和財產(chǎn)方面的損失。

建立社會保險應(yīng)急預(yù)案可以明確突發(fā)事件中的主體，即確定預(yù)案實施過程中的決策者、組織者和執(zhí)行者等組織或個人。這樣我們就可以落實在非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急管理的責(zé)任人和參與者，明確其責(zé)任范圍和角色分工。通過社會保險預(yù)案的執(zhí)行，可以迅速將應(yīng)急管理角色落實到位，具體到個人，保證在非常規(guī)狀態(tài)下各個相關(guān)主體不會發(fā)生角色沖突或者推卸責(zé)任，耽誤應(yīng)急管理的最佳時間。見圖2-3：

圖2-3　社會保險應(yīng)急建設(shè)框圖

建立社會保險應(yīng)急預(yù)案可以通過明確預(yù)案實施所要達成的目的或效果來確定應(yīng)急管理的措施和方法。應(yīng)急預(yù)案的初衷目標(biāo)是預(yù)防社會保障突發(fā)事件的發(fā)生，并盡可能地減少突發(fā)事件造成的各種損失。因為目標(biāo)具有比較強的關(guān)聯(lián)性，所以在非常規(guī)狀態(tài)下對應(yīng)急管理目標(biāo)的選定必須因時、因地而定。有時對某些民眾有利的目標(biāo)未必會對其他民眾有利，有時為了保證全局目標(biāo)的實現(xiàn)必須犧牲局部利益。在目標(biāo)確立之后，必須選擇預(yù)案實施過程中所采取的方式、方法和手段，例如應(yīng)急決策的程序、突發(fā)事件現(xiàn)場處置的方法、應(yīng)急保障各項資源的管理與調(diào)用方法、應(yīng)急管理人力資源迅速調(diào)配的方法等。