第四節 廣義行政行為對行政行為成立理論的訴求
法的價值的轉換和行政行為概念科學性的要求使得我國的行政法范圍應該采用廣義上的行政行為。要實現我國行政行為廣義上的取向，必須對我國現行的行政行為成立理論進行重構。有關法的價值的轉換已經闡述，這里主要談談行政行為的科學性要求。
一、行政行為的價值及其科學性
把行政行為定位于廣義上的行政行為，能夠實現行政行為法學上的應有價值，并能體現出行政行為的科學性。
法律概念旨在通過借助該法律概念達到的特定的目的或實現特定的價值構建起來的，從這種意義上講，法律是實現人類某種目的或價值的手段。法律手段的實際地位受這些目的制約。行政行為作為法律概念也承載著一定的價值，這些價值不外乎還是自由、秩序、公正、平等和效率等，但是這些價值不是平等的，而是有位階的。常態下，自由代表了人的最本質的人性需要，處于法的價值的頂端。隨著社會主義市場經濟在我國的建立，市場經濟對人權的要求的成為我國現代不可回避的問題。最高人民法院根據我國行政法律實踐的現實需要，遵循法的價值位階，把法律上的行政行為界定為廣義上的行政行為符合我國的實際——將人權保障作為我國法律承載的首要價值。
對于法學是否是一門科學，其本身存有一定思想史上的爭議。德國著名的法學家馮·基爾希曼在柏林法學會作題為《作為科學的法學的無價值性》的演講中，以自然科學的科學性標準推斷出法學不具有科學性。[109]德國另一著名法學家拉倫茨則認為法學也是一門科學。[110]如果僅僅停留在價值上，而沒有相應的操作規程，或該規程雜亂無章的話，法律概念的價值只能停留在主觀意念中，或者異化價值目標，最終實現不了其價值目的。因此，我認為，法學除了內容上應該具有特定的價值性，其形式上的還應該具有科學性，即法律概念的系統性、法律概念的用語精確性和法律概念的穩定性。現行法律上的行政行為自成體系，概念用詞相對準確，能夠保證其一定的穩定性，因而具有一定的科學性。
就系統性而言，廣義上的行政行為包括行政法律行為、行政事實行為、準行政（法律）行為，這些行為構成一個符合我國現實的獨立體系，并符合法學理論的基本要求。具體體系如下：
二、服務行政行為
服務行政是世界行政管理發展的趨勢，也是我國行政管理必須追求的目標。服務行政下的行政行為不同于管理行政下的行政行為。
服務行政分為提供生存照顧和提供生活便利兩方面的內容。所謂提供生存照顧指的是當公民由于主客觀方面的原因以至于憑借自身的能力使得自己難以生存下去，或者難以有尊嚴地生存下去的情況下，政府應該為其提供相應的物質或者精神上的幫助，使得其能夠生存下去或者有尊嚴地生存下去。這種服務一般為單方面的、受照顧人無需提供對價的服務，是一種對陷于生活困境公民的單方無償給付。隨著經濟的發展和社會的進步，人類生活方式逐漸走向都市化。都市化的生活要求生存的生活資料高度的集中化，這種集中化使得人們賴以生存的空間以及生活資料不能自給，于是生存照顧的范圍就需要不斷拓寬以滿足公民的生存需要。這樣政府就應該提供因都市化給公民造成的“困境”提供服務，這種服務包括諸如水、電、暖、氣等生活資料的供給，甚至服務到提供融資、津貼、貸款等業務。但是這種“照顧”不再是傳統意義上的“照顧”，而是有“對價”的照顧，諸如水、電、暖、氣的提供以交付相應的費用為對價。但是這種對價不是民法上的對價，是政府有義務提供的對價，政府不得拒絕這種“照顧”，即使是當事人不提供“對價”，政府也得提供照顧。當然，政府可采取訴訟等救濟方式取得這種對價。因此當代服務行政的范圍已經不再局限于傳統意義上生存照顧，這種照顧被稱為提供生活便利。
隨著人權價值理念在法的價值位階中的提高，現代意義上的服務行政已經不限于上述兩個方面的范圍，有學者甚至認為管理就是行政，德國法學家狄冀早在20世紀中期就把管理當做服務了：“我們不能再把行政權作用稱為權力行為了，而應當把它稱為公共服務行為即公務行為，因為它是為滿足公眾需要而組織和促進物質、文化、精神和道德發展的行為。”[111]德國行政法學家巴杜拉認為，行政行為的唯一內涵就是“服務”，現代“行政法使行政與個人或團體產生了一種‘指導與服務性’的法律關系，來保障個人的福祉。依社會法治國的理念，行政必須提供滿足個人生活所需的‘引導’及‘服務’行為”。[112]把服務作為行政行為的核心價值是社會發展的產物，也是對管理行政的另一個視角的解讀：對一部分人進行管理，實質上是對被管理人以外的人提供服務。
從上文分析可知，法的價值位階的轉換導致服務行政的出現，服務行政的出現必然導致行政行為的方式發生變化，于是行政行為的范圍不斷擴大，諸如行政合同、行政指導、預備性的行為、未完成的階段性行政行為等也應當納入行政行為的范圍。在這些行政行為中，行政主體作出行政行為時與相對人或利害關系人之間的協議或對話、對行政相對人得的承諾或保證、就有關行政行為所進行的行政調查、進行行政公告、提供行政信息等行為是必不可少的。“‘參與式行政’要求行政主體作出行政立法、行政決策和行政決定時必須廣泛聽取并吸收參與主體的意見，這在不同程度上體現了行政的結果具有行政主體與行政相對人雙方意志在博弈、磨合、協調之后的統一性，換言之，也就形成了一定的合意性。”[113]有學者對服務行政作了分類：“服務型政府下的新型行政行為總體而言可分為四類，即行政給付類、公私合作類、行政服務類和行政指導類。”[114]服務行政背景下“公權力遁入私權力”的趨勢，使得非行政機關和非法律、法規授權的組織也可以實施某些公權力行為。
管理行政下的行政法學只注重對結果性的行政行為進行監督，而忽略了對行政行為過程的監督。隨著服務行政的強化，行政行為把對人權的更為有效的保護視為其最終目的，保護公民權益的訴求導致服務行政下的行政行為包括準行政行為和行政事實行為。因此服務行政下的行政行為首先表現為行政立法行為，即為了依法行政而制定規范性文件的行為。其次表現為行政執法行為，即執行行政法律、法規和規章的具體行政行為，其中包括諸多準備性行政行為、中間性行政行為，同時還包括違反法律、法規和規章的違法行為和行政不作為等。服務行政行為還表現為行政司法行為，即行政機關對于已經執行的行政行為的合法性和合理性進行審查時的行政司法行為。上述的行政立法、行政執法和行政司法行為有的是沒有意思表示的行為，有的是沒有法律后果的行為，但都是總的行政行為的一部分。對行政行為的過程進行監督是服務行政的必然要求，服務行政背景下認定階段性行政行為的獨立性有其理論依據和現實需要。
三、對服務性行政行為監督的強化
在人權保障意識強化的背景下，階段性行政行為和服務性行政行為應當受到法定程序的制約，也應該接受司法審查。我國現有的行政行為在內容上不能涵蓋階段性行政行為、服務性行政行為，在形式上不能解釋階段性行政行為、服務性行政行為，從而使這些行為脫離了法制的制約，使現有的行政行為不能涵蓋階段性行政行為和服務性行政行為。因此有必要對行政行為的內涵做出擴大解釋，以滿足人權保障實現的行政法價值。
四、行政行為范圍的擴大需要重構行政行為成立理論
行政行為的價值在于通過行政行為的科學性將行政行為的內容付諸實踐。為了實現行政行為的價值，有必要將行政行為的內容分解為若干要素，使人們能夠在現實生活中通過相應的要素判斷出行政行為，從而使行政行為的價值得以實現，建立行政行為成立理論的意義正在于此。但是現有行政行為成立的要素是由傳統行政行為內容決定的，除了不能實現行政行為成立的基本功能外，行政行為作為法學概念使得現有的行政行為成立理論在判斷行政行為時出現不應有的低級錯誤，有必要重構行政行為成立理論。