第二部分　政府在社會事務中的角色

如何明晰政府與市場、社會的邊界？

近年來，各地在推動行政體制改革的過程中，按照社會主義市場經濟體制改革的具體要求，提出了“小政府、大社會”“強政府、好社會”的改革思路，并在操作層面上提出“凡是市場可以做的，政府一般不再介入；凡是社會能夠做的，政府也不再介入”的具體措施，這些都大大推進了市場化改革，完善了社會體制。進一步深化改革，還需要在政府與市場、社會的邊界問題上開展更加細致的工作，從歷史經驗看，必須實現三個根本轉變。

一、從明晰公共利益到實現公共利益

（一）以公共利益厘清政府與市場社會的邊界

私人利益和公共利益的區分是市場與政府、社會的分界關鍵，這個問題我們過去考慮不多，關注不夠，尤其是對公共利益。公共利益一般是指公共福利或一般福利，它是公共政策的核心議題。[25]從經濟學角度看，基本公共物品具有非排他性（non-excludable）和非敵對性（non-rivalrous），一個人使用和獲取基本公共物品并不影響其他人使用和獲取，通常包括公共領域的空氣、燈塔和知識等。在個人生活中的住宅小區，通常是指小區環境、安全、衛生、整潔、管理等。幾乎每個人都聲稱參與和增加公共利益是有益的，但若不明晰公共利益的組成內容和概念，并將其與個人利益密切聯系起來，將無濟于事。按照《蘭登書屋詞典》（Random House Dictionary）的解釋，公共利益包含兩層意思：一是指公共福利或一般福利；二是與平民百姓有關的利益。[26]本書所指的公共利益更應該是傾向于后者，即與百姓和民眾利益相關的、關系民生的利益。一方面，這樣界定符合中國自20世紀90年代從“衛生產業化”和“教育產業化”轉向完善基本公共服務體系政策脈絡的演變；另一方面，也符合當前中央提出的關注民生的戰略部署，還適合于當前我國經濟社會發展的階段性特征。例如，被各種因素不斷推高的房價，使業主越來越關注自己住房的價值，房價除了取決于宏觀經濟社會環境外，還與小區的環境有重大關系，這是近來越來越多的業主組織起來維護園區的公共環境的重要原因，他們因關注個人利益而關心公共利益。這個問題恐怕會影響國家的長期發展和穩定，對此要有心理準備。

從20世紀90年代開始，試圖通過市場手段來滿足人們的公共服務需求，提出“教育產業化”“衛生產業化”并將其作為政策付諸實施，這種做法的實質是將公共利益私人化，或者說否定了公共利益，最終導致人民群眾看病難、看病貴、上學難、上學貴等一系列影響至今的問題，導致社會不公平、不公正。于是，不得不在21世紀初期提出基本公共服務均等化和建立政府主導、統籌城鄉、可持續的基本公共服務體系這一國家戰略。個人利益的責任主體是每個具體的人，公共利益的主體是社會和政府，但是，公共利益與個人利益密不可分，住宅小區環境惡化會導致個人財產貶值，社會失序會導致經濟紊亂和個人經濟損失，乃至財產縮水。

中國的公共領域，從老百姓買得起什么由市場決定轉向老百姓需要什么由政府確保，也就區別了市場化與公共福利，前者的目的是利潤，后者的目的是公共利益。無論如何，這都是一個根本性的轉變。例如，在美國，從謀取利潤轉向公共利益或公共福利，滿足老百姓的需求，成了自羅斯福新政以來政府公共服務的核心理念。在20世紀30年代的經濟危機前后，羅斯福政府通過稅收來實現和提升政府提供公共服務的能力，從此，“國家作為供應者的角色，預示了它作為籌款人和收稅人的功能。在新政的治理下，政府本身開始成為全國無可匹敵的最大企業”[27]。中國情況略微不同，在轉向實現政府公共福利目標和實現老百姓的公共利益的過程中發生了兩件事情：一是中央政府把越來越多的公共服務職能交給了地方政府，主要由地方政府來實現民生目標；二是地方在稅收能力有限的環境下，不得不打土地和銀行的主意，于是，在最近幾年，地方政府成為全國無可匹敵的房地產開發商，銀行則成了地方政府債務的最大債主，也就出現了近期各方關注的地方債務和房地產泡沫問題。縱觀歷史，這是中國在實現公共利益過程中的“中國特色”。

（二）實現公共利益的下一步

自從《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》首次提出基本公共服務均等化至今，基本公共服務體系建設作為促進社會平等、縮小收入差距的政治策略越來越得到人們的關注，2012年，它被具體化為《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》而納入發展規劃之中。總體來說，這一時期，無論是政府還是社會，無論是學術界還是媒體，對基本公共服務體系建設的認識主要還是限于明晰公共利益的主體責任上，對于如何實現公共利益，雖然進行了一些探索，還缺乏深入和系統的研究。當前，人們對于基本公共服務是居民應享有的權利已經沒有什么異議，但是對如何實現這個權利仍有許多問題需要深入探討。學術界流行以及實務部門正在推進的政府購買服務只是對如何實現公共利益所進行的探索之一，如果仔細分析政府、市場、社會及公共服務類型、性質的具體過程和特點，政府購買服務這一命題會顯得過于簡單，難以適應實際發展的要求。舉個例子，近年來國務院決定加快推進政府機構改革和轉變政府職能，把該下放給市場的權力下放給市場，把該下放給社會的下放給社會，把該下放給地方政府的下放給地方政府。實際情況卻不是這樣。例如，關于權力下放給市場，首先，現實的市場并不是理論意義上的市場，它存在很多缺陷甚至失靈的方面，政府下放權力給市場后，如何來確保績效，這就涉及政府如何監督和評估的問題。一般說來，“政府常常不能準確地知道自己到底要買什么，從哪里買，或者買到的是什么”[28]。權力下放給市場，政府減少了提供服務的專業壓力，卻增加了監管和評估的壓力，兩者的專業化要求雖不一樣，但是工作量可能不相上下。還有，現實中社會組織也不是純粹意義上的社會組織。人們經常講到志愿性、非營利性等，事實上，非營利組織一旦進入商業領域運作，“在出現極壞的情況，商業化經營有可能葬送組織的社會服務宗旨”[29]。現實中，這類情況屢見不鮮，社會輿論多多，從“9·11”之后的美國紅十字會，到最近幾年的中國紅十字會，莫不如此。這些，都需要在基本公共體系建設中深入研究。作為委托方的政府和作為代理人的社會組織或企業之間的關系非常復雜，主要表現在利益沖突和監控管理上，“利益沖突和監控問題是委托人和代理人之間各種交易的通病”[30]。過分迷信政府購買公共服務可能會為錯誤診斷的疾病開出錯誤的藥方。圍繞著維護和實現公共利益來探索完善基本公共服務體系，以及加快政府自身的改革和建設，是不可逾越的環節。

二、從單純的政府決策到綜合決策

（一）繞不開的個人利益和公共利益

不論是由政府還是由市場來負責公共服務供給，都需要明確政府自身是不創造價值的。充其量，政府在市場和社會之間扮演了財富分配者的角色，通常意義上，人們關注的是，它是否能夠扮演一個公正、正義、公平的分配者的角色，這就涉及政府在實現公共利益過程中的決策模式問題。縱觀歷史和現實，由于政治家、政策制定者、政策執行者本身就是社會的成員，都有著自身的利益和訴求，加上決策過程的復雜，政治家、政策制定者、政策執行者往往或者主觀上傾向于某一利益群體，或者客觀上做出不利于某一群體的決策，導致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正義性。譬如，歷史上，美國的老百姓從羅斯福的社會福利中嘗到了甜頭，得到了實惠，最初他們歡呼雀躍，“人們多少有點天真地把山姆大叔視為一個與老百姓的錢袋子完全無關的慈善之源”[31]。然而隨著時間的推移，隨著社會福利剛性特點的顯現，人們渴望更高水平的福利，也擔心福利體系潛在的問題——政府的官僚作風、對弱勢群體的嬌縱、聯邦政府對地方政府權力的侵蝕而導致州政府的衰弱等。在經濟大蕭條時期，公共服務的效率、運行過程中的貪污腐化等問題已經暴露出來了。“在政府充當監管者的體制下，總是潛伏著這樣的危險：當作‘公共利益’來夸耀的東西，實際上會變成一個集團的利益——如果不是實業家、銀行家或退伍兵的利益，那么便是農民、工會或者一大幫無用之輩的利益。”[32]“他（羅斯福——作者注）致力于通過提升物價和大規模經濟擴張，而不是通過降低物價和注銷債務來實現復興。他必須始終讓自己的腳踩住加油器，而不是踩住剎車，前方的道路看上去盡管黑暗，但他必須一直向前開。”[33]羅斯福時期，利益集團業已經形成，即便是那些為政府服務的經濟專家、公職人員也沒有表現出人們想象的那般無私和誠實，更不用說那些大企業了。在公共政策的制定過程中，所有利益相關者，都不是生活在真空中的，他們都有自己的利益和政治立場。

進一步分析，決策本身是一個非常復雜的過程，既涉及認識方式問題，也涉及如何把各種認識組合起來形成一個全景式描述和分析。“政策制定的關鍵問題是信息的系統性和機構問題。碎片化的學術訓練和碎片化管理機構阻止了我們系統地去分析問題，這種危機是一個體制問題。如果我們只看問題的一部分，這部分只是一個個人偏好的認識問題。在全球市場和國家規制、國家政策以及國家與全球之間的關系這樣一個層面上，個人的碎片化認識將顯得微不足道。每個人都認為自己提出的問題很重要，但是現實問題是一個系統性問題。”[34]這實際上告訴了我們，決策的重要性、綜合性和系統性，也就是如何建立綜合決策機制的問題。建立綜合決策機制不是一個新問題，十幾年前就已經被提出來了，只是如何落實的問題。進一步說，各種不同的認識背后必定牽扯到不同的利益群體，綜合決策過程不僅是一種通過討論補充各自不同認識缺陷的方式，更是一個利益博弈的過程。尤其是在當下中國，利益群體的形成已經是一個不爭的事實，如何在平衡各個利益集團的關系中形成新的利益平衡并實現公共利益最大化，是當前推進基本公共服務體系建設及其均等化的關鍵。

（二）以完善的決策機制確保公共利益

公共利益的實現需要建立和完善公共決策機制，發揮所有利益相關者的作用。要通過公共決策機制把各個方面的意愿表達出來，使各項基本公共服務的建設有的放矢，真正滿足人民群眾的需求，避免公共資源的浪費和在社會領域制造“泡沫”，也避免社會矛盾和社會沖突。政府要支持各類居民自治組織的建設和完善，通過諸如業主委員會等形式的公共參與機制來實現公眾意愿表達和公眾監督的目的。“十三五”時期基本公共服務規劃要在實現公共利益的公共決策機制方面有所創新，就需要跳出單純的就基本公共服務談基本公共服務的視野，另辟蹊徑。評價機制的關鍵是居民的滿意程度和公共服務達到的實際效果。這就要求客觀全面評價公共服務的績效。所謂客觀，就是要真正建立獨立的第三方評估機制和機構，使評估方在不受到實施方干擾、影響和左右的情況下，能夠行使評估職能。所謂全面，就是要從效率、效益、經濟和公正四個方面評價公共服務發揮的作用。同時，既要評估公共服務的直接產出，還要評估公共服務的間接產出或長遠影響。要充分認識到，基本公共服務作為政府確保個人實現基本權利的制度安排，更要著眼于長遠，如政府負責義務教育，不僅僅是著眼于當前的升學率，更是著眼于國家和民族人口素質以及由這種素質所決定的國家和民族的競爭力。再比如，各地實行的所謂“名校制度”的實際效果到底如何？需要怎樣來評價，從長期看名校培養的人才是不是真正成為社會需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育質量、名校的領導與教師的素質，還是得益于它吸引的生源的素質、家庭、社會關系呢？這個問題至今沒有得到深入科學的研究，但的確需要對其深入研究，因為它決定著教育改革的方向。教育改革之所以不得要領，除了利益藩籬之外，缺乏深入細致的研究也是重要原因。

三、從一般的價值取向到具體的政策措施

明晰公共利益是一般意義上的價值取向，而實現公共利益則需要制定具體政策。

（一）從性質類型、供給方式與需求特點細化公共服務

對于基本公共服務，要根據社會問題、社會服務、公共服務的對象、活動類型、評價效果、時限等進行分類，然后采取不同的處理和解決辦法。不同的社會問題需要采取不同的解決辦法，如針對老年人和殘疾人用慈善的辦法可能更好一些，而對于刑釋解教人員可能采取社會經營會更加有效。在基本公共服務供給領域也是如此。例如，社會經營的根本特征是在其設計上要求必須是可持續的，這也就要求它的服務對象不能僅僅依靠捐贈，必須在社會發展中增加幫助窮人和其他人群的就業和增加收入。與社會慈善相比，社會經營鼓勵受助者保持個人尊嚴和自立，我們看到，即便是一些很好的慈善機構和慈善項目也往往難免使受益者的自我發展動力消失殆盡。以消防為例，消防作為確保人民生命安全的服務理應劃入基本公共服務范疇，但是，消防有其特殊性，火災發生的概率不是人們能夠預測的，所以消防設施、設備和人員的配置就成了一個難以估算的問題，特別是人員，配置多了會浪費，配置少了會在緊急時刻不夠用。針對這種情況，美國和加拿大在人員配置上采取政府消防人員與消防志愿者相結合的人事體制安排。這就是所謂公共服務分類的實質和根本所在。明確市場與政府社會的關系有很多細致工作要做。政府與市場、政府與社會的邊界也只有在這樣的細化過程中才能真正明晰起來。

當前中國細化公共服務，要以人為中心，注重保護農民利益，從與農業現代化相輔相成的新型城鎮化戰略出發，注重探索在中小城市促進產業發展、創造就業機會的發展模式，在解決就業的同時，解決困擾農民工及其家庭乃至整個社會的留守兒童、留守婦女和留守老人問題，并建立與這種經濟發展方式相適應的基本公共服務供給模式。要打破部門分工界限，統一研究公共服務的供給問題，建立社會工委或社會建設辦與發展改革、民政、醫療衛生、公安司法、殘聯、人力資源和社會保障等部門參與的聯席會議制度，一道研究當前政府購買公共服務的問題，統一分類，分工協作，協同推進，使政府購買公共服務工作更加有效。

（二）建立和完善競爭機制

利用私人部門和資本市場不僅僅是為了解決資金問題，也是為了發揮它們的社會和環境價值。由于社會金融、社會經營，以及企業社會責任的出現，市場與社會的邊界也越來越模糊，雙軌體制可能會逐步走向綜合體制。這代表了當前推動社會發展和公益事業的最新戰略構想。一批新興的企業慈善、非營利組織、合作社和社會企業家正在探索經營模式和轉向私人投資領域，以獲取開展項目和進行創新需要的資金，實現自己組織的持續發展和滿足更大范圍的社區發展需求，推動經濟增長，最終使投資者獲得更多投資回報和更大的社會和環境效益。

但是，我國的公共服務存在的問題是，政府和事業單位提供占主導地位，企業和社會組織參與有限。公辦主體的激勵機制不足、缺乏競爭，機制體制不靈活，給政府財政帶來很大壓力。在民間投資領域，民營企業在市場準入方面仍然面臨不少體制性障礙，有些市場可以自行調節的，依然需要行政審批，尤其在石油、金融、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域對民間資本開放程度不高。對于民間資本進入金融、石油、電力、鐵路、電信等領域，需要政府相關部門、企業和第三方組織一道研究具體政策細節，提供適應性強的制度保障，進一步明晰審批和監管的界限。凡是涉及與公共利益有關的工程項目招標、產權交易、政府采購、土地交易以及資源環境交易等，都要納入公共資源交易體制機制中進行公開交易。政府要對上述交易全程監督，適時評估，確保交易價格合理、交易過程合法，不斷提升經濟效益和社會效益。

（三）不斷提高政府的監管能力

權力下放并不意味著政府責任減少。政府對于基本公共服務績效的監管的核心是，它必須清晰地知道社會組織和企業承擔基本公共服務供給的能力和效果，否則它無疑就會把控制基本公共服務績效的責任拱手交給社會組織和企業，這就不是一個簡單將基本公共服務的供給轉移給私人或社會的問題，其中還包含政府責任遭到破壞的風險，如果社會組織和企業沒有足夠的良知的話。事實上，在大部分情況下，社會組織和企業都有自己的利益，而不僅僅是市場有自己的利益。醫改的教訓可見以下案例。“醫療回扣、腐敗窩案，媒體曝出的福建漳州醫療腐敗案，內幕驚人。從今年（2013年——筆者注）年初至今，市直區縣73家醫院涉嫌醫療腐敗，包括22家二級以上的醫院無一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是醫療購銷體制性的問題。以藥養醫被眾多媒體解讀為造成藥價虛高的根本原因而備受詬病。醫院的發展，不是醫就是藥兩條路，政府給的錢有限，醫院可能就把它盯在藥品上。”[35]

政府把責任和權力交給市場、社會，中央政府把權力和責任交給地方政府，雖然在服務方面的投入減少了，但是在監管方面的投入不能隨之減少，而是必須增加。從美國的經驗來看，“大社會”建設的結果之一是許多政府項目的實施效果令人失望。[36]政府不僅要為社會組織和企業承擔公共服務提供環境，也要加強自身內部的建設，包括利用現代信息技術和大數據來掌控基本公共服務供給的效果，一個精明、公眾滿意的政府必然是一個內部運作能力極強的機構。