第二部分　政府在社會(huì)事務(wù)中的角色

如何明晰政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界？

近年來(lái)，各地在推動(dòng)行政體制改革的過(guò)程中，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的具體要求，提出了“小政府、大社會(huì)”“強(qiáng)政府、好社會(huì)”的改革思路，并在操作層面上提出“凡是市場(chǎng)可以做的，政府一般不再介入；凡是社會(huì)能夠做的，政府也不再介入”的具體措施，這些都大大推進(jìn)了市場(chǎng)化改革，完善了社會(huì)體制。進(jìn)一步深化改革，還需要在政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界問(wèn)題上開(kāi)展更加細(xì)致的工作，從歷史經(jīng)驗(yàn)看，必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)根本轉(zhuǎn)變。

一、從明晰公共利益到實(shí)現(xiàn)公共利益

（一）以公共利益厘清政府與市場(chǎng)社會(huì)的邊界

私人利益和公共利益的區(qū)分是市場(chǎng)與政府、社會(huì)的分界關(guān)鍵，這個(gè)問(wèn)題我們過(guò)去考慮不多，關(guān)注不夠，尤其是對(duì)公共利益。公共利益一般是指公共福利或一般福利，它是公共政策的核心議題。[25]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，基本公共物品具有非排他性（non-excludable）和非敵對(duì)性（non-rivalrous），一個(gè)人使用和獲取基本公共物品并不影響其他人使用和獲取，通常包括公共領(lǐng)域的空氣、燈塔和知識(shí)等。在個(gè)人生活中的住宅小區(qū)，通常是指小區(qū)環(huán)境、安全、衛(wèi)生、整潔、管理等。幾乎每個(gè)人都聲稱(chēng)參與和增加公共利益是有益的，但若不明晰公共利益的組成內(nèi)容和概念，并將其與個(gè)人利益密切聯(lián)系起來(lái)，將無(wú)濟(jì)于事。按照《蘭登書(shū)屋詞典》（Random House Dictionary）的解釋?zhuān)怖姘瑑蓪右馑迹阂皇侵腹哺＠蛞话愀＠欢桥c平民百姓有關(guān)的利益。[26]本書(shū)所指的公共利益更應(yīng)該是傾向于后者，即與百姓和民眾利益相關(guān)的、關(guān)系民生的利益。一方面，這樣界定符合中國(guó)自20世紀(jì)90年代從“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”和“教育產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)向完善基本公共服務(wù)體系政策脈絡(luò)的演變；另一方面，也符合當(dāng)前中央提出的關(guān)注民生的戰(zhàn)略部署，還適合于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。例如，被各種因素不斷推高的房?jī)r(jià)，使業(yè)主越來(lái)越關(guān)注自己住房的價(jià)值，房?jī)r(jià)除了取決于宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境外，還與小區(qū)的環(huán)境有重大關(guān)系，這是近來(lái)越來(lái)越多的業(yè)主組織起來(lái)維護(hù)園區(qū)的公共環(huán)境的重要原因，他們因關(guān)注個(gè)人利益而關(guān)心公共利益。這個(gè)問(wèn)題恐怕會(huì)影響國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展和穩(wěn)定，對(duì)此要有心理準(zhǔn)備。

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，試圖通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)滿(mǎn)足人們的公共服務(wù)需求，提出“教育產(chǎn)業(yè)化”“衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化”并將其作為政策付諸實(shí)施，這種做法的實(shí)質(zhì)是將公共利益私人化，或者說(shuō)否定了公共利益，最終導(dǎo)致人民群眾看病難、看病貴、上學(xué)難、上學(xué)貴等一系列影響至今的問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)不公平、不公正。于是，不得不在21世紀(jì)初期提出基本公共服務(wù)均等化和建立政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系這一國(guó)家戰(zhàn)略。個(gè)人利益的責(zé)任主體是每個(gè)具體的人，公共利益的主體是社會(huì)和政府，但是，公共利益與個(gè)人利益密不可分，住宅小區(qū)環(huán)境惡化會(huì)導(dǎo)致個(gè)人財(cái)產(chǎn)貶值，社會(huì)失序會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)紊亂和個(gè)人經(jīng)濟(jì)損失，乃至財(cái)產(chǎn)縮水。

中國(guó)的公共領(lǐng)域，從老百姓買(mǎi)得起什么由市場(chǎng)決定轉(zhuǎn)向老百姓需要什么由政府確保，也就區(qū)別了市場(chǎng)化與公共福利，前者的目的是利潤(rùn)，后者的目的是公共利益。無(wú)論如何，這都是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。例如，在美國(guó)，從謀取利潤(rùn)轉(zhuǎn)向公共利益或公共福利，滿(mǎn)足老百姓的需求，成了自羅斯福新政以來(lái)政府公共服務(wù)的核心理念。在20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后，羅斯福政府通過(guò)稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)和提升政府提供公共服務(wù)的能力，從此，“國(guó)家作為供應(yīng)者的角色，預(yù)示了它作為籌款人和收稅人的功能。在新政的治理下，政府本身開(kāi)始成為全國(guó)無(wú)可匹敵的最大企業(yè)”[27]。中國(guó)情況略微不同，在轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)政府公共福利目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)老百姓的公共利益的過(guò)程中發(fā)生了兩件事情：一是中央政府把越來(lái)越多的公共服務(wù)職能交給了地方政府，主要由地方政府來(lái)實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)；二是地方在稅收能力有限的環(huán)境下，不得不打土地和銀行的主意，于是，在最近幾年，地方政府成為全國(guó)無(wú)可匹敵的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，銀行則成了地方政府債務(wù)的最大債主，也就出現(xiàn)了近期各方關(guān)注的地方債務(wù)和房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題。縱觀歷史，這是中國(guó)在實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中的“中國(guó)特色”。

（二）實(shí)現(xiàn)公共利益的下一步

自從《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出基本公共服務(wù)均等化至今，基本公共服務(wù)體系建設(shè)作為促進(jìn)社會(huì)平等、縮小收入差距的政治策略越來(lái)越得到人們的關(guān)注，2012年，它被具體化為《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》而納入發(fā)展規(guī)劃之中。總體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期，無(wú)論是政府還是社會(huì)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是媒體，對(duì)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)主要還是限于明晰公共利益的主體責(zé)任上，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共利益，雖然進(jìn)行了一些探索，還缺乏深入和系統(tǒng)的研究。當(dāng)前，人們對(duì)于基本公共服務(wù)是居民應(yīng)享有的權(quán)利已經(jīng)沒(méi)有什么異議，但是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)權(quán)利仍有許多問(wèn)題需要深入探討。學(xué)術(shù)界流行以及實(shí)務(wù)部門(mén)正在推進(jìn)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公共利益所進(jìn)行的探索之一，如果仔細(xì)分析政府、市場(chǎng)、社會(huì)及公共服務(wù)類(lèi)型、性質(zhì)的具體過(guò)程和特點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一命題會(huì)顯得過(guò)于簡(jiǎn)單，難以適應(yīng)實(shí)際發(fā)展的要求。舉個(gè)例子，近年來(lái)國(guó)務(wù)院決定加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能，把該下放給市場(chǎng)的權(quán)力下放給市場(chǎng)，把該下放給社會(huì)的下放給社會(huì)，把該下放給地方政府的下放給地方政府。實(shí)際情況卻不是這樣。例如，關(guān)于權(quán)力下放給市場(chǎng)，首先，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)并不是理論意義上的市場(chǎng)，它存在很多缺陷甚至失靈的方面，政府下放權(quán)力給市場(chǎng)后，如何來(lái)確保績(jī)效，這就涉及政府如何監(jiān)督和評(píng)估的問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，“政府常常不能準(zhǔn)確地知道自己到底要買(mǎi)什么，從哪里買(mǎi)，或者買(mǎi)到的是什么”[28]。權(quán)力下放給市場(chǎng)，政府減少了提供服務(wù)的專(zhuān)業(yè)壓力，卻增加了監(jiān)管和評(píng)估的壓力，兩者的專(zhuān)業(yè)化要求雖不一樣，但是工作量可能不相上下。還有，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織也不是純粹意義上的社會(huì)組織。人們經(jīng)常講到志愿性、非營(yíng)利性等，事實(shí)上，非營(yíng)利組織一旦進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域運(yùn)作，“在出現(xiàn)極壞的情況，商業(yè)化經(jīng)營(yíng)有可能葬送組織的社會(huì)服務(wù)宗旨”[29]。現(xiàn)實(shí)中，這類(lèi)情況屢見(jiàn)不鮮，社會(huì)輿論多多，從“9·11”之后的美國(guó)紅十字會(huì)，到最近幾年的中國(guó)紅十字會(huì)，莫不如此。這些，都需要在基本公共體系建設(shè)中深入研究。作為委托方的政府和作為代理人的社會(huì)組織或企業(yè)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，主要表現(xiàn)在利益沖突和監(jiān)控管理上，“利益沖突和監(jiān)控問(wèn)題是委托人和代理人之間各種交易的通病”[30]。過(guò)分迷信政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可能會(huì)為錯(cuò)誤診斷的疾病開(kāi)出錯(cuò)誤的藥方。圍繞著維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益來(lái)探索完善基本公共服務(wù)體系，以及加快政府自身的改革和建設(shè)，是不可逾越的環(huán)節(jié)。

二、從單純的政府決策到綜合決策

（一）繞不開(kāi)的個(gè)人利益和公共利益

不論是由政府還是由市場(chǎng)來(lái)負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給，都需要明確政府自身是不創(chuàng)造價(jià)值的。充其量，政府在市場(chǎng)和社會(huì)之間扮演了財(cái)富分配者的角色，通常意義上，人們關(guān)注的是，它是否能夠扮演一個(gè)公正、正義、公平的分配者的角色，這就涉及政府在實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中的決策模式問(wèn)題。縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)，由于政治家、政策制定者、政策執(zhí)行者本身就是社會(huì)的成員，都有著自身的利益和訴求，加上決策過(guò)程的復(fù)雜，政治家、政策制定者、政策執(zhí)行者往往或者主觀上傾向于某一利益群體，或者客觀上做出不利于某一群體的決策，導(dǎo)致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正義性。譬如，歷史上，美國(guó)的老百姓從羅斯福的社會(huì)福利中嘗到了甜頭，得到了實(shí)惠，最初他們歡呼雀躍，“人們多少有點(diǎn)天真地把山姆大叔視為一個(gè)與老百姓的錢(qián)袋子完全無(wú)關(guān)的慈善之源”[31]。然而隨著時(shí)間的推移，隨著社會(huì)福利剛性特點(diǎn)的顯現(xiàn)，人們渴望更高水平的福利，也擔(dān)心福利體系潛在的問(wèn)題——政府的官僚作風(fēng)、對(duì)弱勢(shì)群體的嬌縱、聯(lián)邦政府對(duì)地方政府權(quán)力的侵蝕而導(dǎo)致州政府的衰弱等。在經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，公共服務(wù)的效率、運(yùn)行過(guò)程中的貪污腐化等問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)了。“在政府充當(dāng)監(jiān)管者的體制下，總是潛伏著這樣的危險(xiǎn)：當(dāng)作‘公共利益’來(lái)夸耀的東西，實(shí)際上會(huì)變成一個(gè)集團(tuán)的利益——如果不是實(shí)業(yè)家、銀行家或退伍兵的利益，那么便是農(nóng)民、工會(huì)或者一大幫無(wú)用之輩的利益。”[32]“他（羅斯福——作者注）致力于通過(guò)提升物價(jià)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，而不是通過(guò)降低物價(jià)和注銷(xiāo)債務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)復(fù)興。他必須始終讓自己的腳踩住加油器，而不是踩住剎車(chē)，前方的道路看上去盡管黑暗，但他必須一直向前開(kāi)。”[33]羅斯福時(shí)期，利益集團(tuán)業(yè)已經(jīng)形成，即便是那些為政府服務(wù)的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家、公職人員也沒(méi)有表現(xiàn)出人們想象的那般無(wú)私和誠(chéng)實(shí)，更不用說(shuō)那些大企業(yè)了。在公共政策的制定過(guò)程中，所有利益相關(guān)者，都不是生活在真空中的，他們都有自己的利益和政治立場(chǎng)。

進(jìn)一步分析，決策本身是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，既涉及認(rèn)識(shí)方式問(wèn)題，也涉及如何把各種認(rèn)識(shí)組合起來(lái)形成一個(gè)全景式描述和分析。“政策制定的關(guān)鍵問(wèn)題是信息的系統(tǒng)性和機(jī)構(gòu)問(wèn)題。碎片化的學(xué)術(shù)訓(xùn)練和碎片化管理機(jī)構(gòu)阻止了我們系統(tǒng)地去分析問(wèn)題，這種危機(jī)是一個(gè)體制問(wèn)題。如果我們只看問(wèn)題的一部分，這部分只是一個(gè)個(gè)人偏好的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。在全球市場(chǎng)和國(guó)家規(guī)制、國(guó)家政策以及國(guó)家與全球之間的關(guān)系這樣一個(gè)層面上，個(gè)人的碎片化認(rèn)識(shí)將顯得微不足道。每個(gè)人都認(rèn)為自己提出的問(wèn)題很重要，但是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題。”[34]這實(shí)際上告訴了我們，決策的重要性、綜合性和系統(tǒng)性，也就是如何建立綜合決策機(jī)制的問(wèn)題。建立綜合決策機(jī)制不是一個(gè)新問(wèn)題，十幾年前就已經(jīng)被提出來(lái)了，只是如何落實(shí)的問(wèn)題。進(jìn)一步說(shuō)，各種不同的認(rèn)識(shí)背后必定牽扯到不同的利益群體，綜合決策過(guò)程不僅是一種通過(guò)討論補(bǔ)充各自不同認(rèn)識(shí)缺陷的方式，更是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。尤其是在當(dāng)下中國(guó)，利益群體的形成已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，如何在平衡各個(gè)利益集團(tuán)的關(guān)系中形成新的利益平衡并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，是當(dāng)前推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)及其均等化的關(guān)鍵。

（二）以完善的決策機(jī)制確保公共利益

公共利益的實(shí)現(xiàn)需要建立和完善公共決策機(jī)制，發(fā)揮所有利益相關(guān)者的作用。要通過(guò)公共決策機(jī)制把各個(gè)方面的意愿表達(dá)出來(lái)，使各項(xiàng)基本公共服務(wù)的建設(shè)有的放矢，真正滿(mǎn)足人民群眾的需求，避免公共資源的浪費(fèi)和在社會(huì)領(lǐng)域制造“泡沫”，也避免社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。政府要支持各類(lèi)居民自治組織的建設(shè)和完善，通過(guò)諸如業(yè)主委員會(huì)等形式的公共參與機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾意愿表達(dá)和公眾監(jiān)督的目的。“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)規(guī)劃要在實(shí)現(xiàn)公共利益的公共決策機(jī)制方面有所創(chuàng)新，就需要跳出單純的就基本公共服務(wù)談基本公共服務(wù)的視野，另辟蹊徑。評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵是居民的滿(mǎn)意程度和公共服務(wù)達(dá)到的實(shí)際效果。這就要求客觀全面評(píng)價(jià)公共服務(wù)的績(jī)效。所謂客觀，就是要真正建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制和機(jī)構(gòu)，使評(píng)估方在不受到實(shí)施方干擾、影響和左右的情況下，能夠行使評(píng)估職能。所謂全面，就是要從效率、效益、經(jīng)濟(jì)和公正四個(gè)方面評(píng)價(jià)公共服務(wù)發(fā)揮的作用。同時(shí)，既要評(píng)估公共服務(wù)的直接產(chǎn)出，還要評(píng)估公共服務(wù)的間接產(chǎn)出或長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。要充分認(rèn)識(shí)到，基本公共服務(wù)作為政府確保個(gè)人實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的制度安排，更要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，如政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育，不僅僅是著眼于當(dāng)前的升學(xué)率，更是著眼于國(guó)家和民族人口素質(zhì)以及由這種素質(zhì)所決定的國(guó)家和民族的競(jìng)爭(zhēng)力。再比如，各地實(shí)行的所謂“名校制度”的實(shí)際效果到底如何？需要怎樣來(lái)評(píng)價(jià)，從長(zhǎng)期看名校培養(yǎng)的人才是不是真正成為社會(huì)需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育質(zhì)量、名校的領(lǐng)導(dǎo)與教師的素質(zhì)，還是得益于它吸引的生源的素質(zhì)、家庭、社會(huì)關(guān)系呢？這個(gè)問(wèn)題至今沒(méi)有得到深入科學(xué)的研究，但的確需要對(duì)其深入研究，因?yàn)樗鼪Q定著教育改革的方向。教育改革之所以不得要領(lǐng)，除了利益藩籬之外，缺乏深入細(xì)致的研究也是重要原因。

三、從一般的價(jià)值取向到具體的政策措施

明晰公共利益是一般意義上的價(jià)值取向，而實(shí)現(xiàn)公共利益則需要制定具體政策。

（一）從性質(zhì)類(lèi)型、供給方式與需求特點(diǎn)細(xì)化公共服務(wù)

對(duì)于基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)的對(duì)象、活動(dòng)類(lèi)型、評(píng)價(jià)效果、時(shí)限等進(jìn)行分類(lèi)，然后采取不同的處理和解決辦法。不同的社會(huì)問(wèn)題需要采取不同的解決辦法，如針對(duì)老年人和殘疾人用慈善的辦法可能更好一些，而對(duì)于刑釋解教人員可能采取社會(huì)經(jīng)營(yíng)會(huì)更加有效。在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域也是如此。例如，社會(huì)經(jīng)營(yíng)的根本特征是在其設(shè)計(jì)上要求必須是可持續(xù)的，這也就要求它的服務(wù)對(duì)象不能僅僅依靠捐贈(zèng)，必須在社會(huì)發(fā)展中增加幫助窮人和其他人群的就業(yè)和增加收入。與社會(huì)慈善相比，社會(huì)經(jīng)營(yíng)鼓勵(lì)受助者保持個(gè)人尊嚴(yán)和自立，我們看到，即便是一些很好的慈善機(jī)構(gòu)和慈善項(xiàng)目也往往難免使受益者的自我發(fā)展動(dòng)力消失殆盡。以消防為例，消防作為確保人民生命安全的服務(wù)理應(yīng)劃入基本公共服務(wù)范疇，但是，消防有其特殊性，火災(zāi)發(fā)生的概率不是人們能夠預(yù)測(cè)的，所以消防設(shè)施、設(shè)備和人員的配置就成了一個(gè)難以估算的問(wèn)題，特別是人員，配置多了會(huì)浪費(fèi)，配置少了會(huì)在緊急時(shí)刻不夠用。針對(duì)這種情況，美國(guó)和加拿大在人員配置上采取政府消防人員與消防志愿者相結(jié)合的人事體制安排。這就是所謂公共服務(wù)分類(lèi)的實(shí)質(zhì)和根本所在。明確市場(chǎng)與政府社會(huì)的關(guān)系有很多細(xì)致工作要做。政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界也只有在這樣的細(xì)化過(guò)程中才能真正明晰起來(lái)。

當(dāng)前中國(guó)細(xì)化公共服務(wù)，要以人為中心，注重保護(hù)農(nóng)民利益，從與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出發(fā)，注重探索在中小城市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的發(fā)展模式，在解決就業(yè)的同時(shí)，解決困擾農(nóng)民工及其家庭乃至整個(gè)社會(huì)的留守兒童、留守婦女和留守老人問(wèn)題，并建立與這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的基本公共服務(wù)供給模式。要打破部門(mén)分工界限，統(tǒng)一研究公共服務(wù)的供給問(wèn)題，建立社會(huì)工委或社會(huì)建設(shè)辦與發(fā)展改革、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、公安司法、殘聯(lián)、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)參與的聯(lián)席會(huì)議制度，一道研究當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題，統(tǒng)一分類(lèi)，分工協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作更加有效。

（二）建立和完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

利用私人部門(mén)和資本市場(chǎng)不僅僅是為了解決資金問(wèn)題，也是為了發(fā)揮它們的社會(huì)和環(huán)境價(jià)值。由于社會(huì)金融、社會(huì)經(jīng)營(yíng)，以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任的出現(xiàn)，市場(chǎng)與社會(huì)的邊界也越來(lái)越模糊，雙軌體制可能會(huì)逐步走向綜合體制。這代表了當(dāng)前推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和公益事業(yè)的最新戰(zhàn)略構(gòu)想。一批新興的企業(yè)慈善、非營(yíng)利組織、合作社和社會(huì)企業(yè)家正在探索經(jīng)營(yíng)模式和轉(zhuǎn)向私人投資領(lǐng)域，以獲取開(kāi)展項(xiàng)目和進(jìn)行創(chuàng)新需要的資金，實(shí)現(xiàn)自己組織的持續(xù)發(fā)展和滿(mǎn)足更大范圍的社區(qū)發(fā)展需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終使投資者獲得更多投資回報(bào)和更大的社會(huì)和環(huán)境效益。

但是，我國(guó)的公共服務(wù)存在的問(wèn)題是，政府和事業(yè)單位提供占主導(dǎo)地位，企業(yè)和社會(huì)組織參與有限。公辦主體的激勵(lì)機(jī)制不足、缺乏競(jìng)爭(zhēng)，機(jī)制體制不靈活，給政府財(cái)政帶來(lái)很大壓力。在民間投資領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面仍然面臨不少體制性障礙，有些市場(chǎng)可以自行調(diào)節(jié)的，依然需要行政審批，尤其在石油、金融、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)γ耖g資本開(kāi)放程度不高。對(duì)于民間資本進(jìn)入金融、石油、電力、鐵路、電信等領(lǐng)域，需要政府相關(guān)部門(mén)、企業(yè)和第三方組織一道研究具體政策細(xì)節(jié)，提供適應(yīng)性強(qiáng)的制度保障，進(jìn)一步明晰審批和監(jiān)管的界限。凡是涉及與公共利益有關(guān)的工程項(xiàng)目招標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、土地交易以及資源環(huán)境交易等，都要納入公共資源交易體制機(jī)制中進(jìn)行公開(kāi)交易。政府要對(duì)上述交易全程監(jiān)督，適時(shí)評(píng)估，確保交易價(jià)格合理、交易過(guò)程合法，不斷提升經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（三）不斷提高政府的監(jiān)管能力

權(quán)力下放并不意味著政府責(zé)任減少。政府對(duì)于基本公共服務(wù)績(jī)效的監(jiān)管的核心是，它必須清晰地知道社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)基本公共服務(wù)供給的能力和效果，否則它無(wú)疑就會(huì)把控制基本公共服務(wù)績(jī)效的責(zé)任拱手交給社會(huì)組織和企業(yè)，這就不是一個(gè)簡(jiǎn)單將基本公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)移給私人或社會(huì)的問(wèn)題，其中還包含政府責(zé)任遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)，如果社會(huì)組織和企業(yè)沒(méi)有足夠的良知的話(huà)。事實(shí)上，在大部分情況下，社會(huì)組織和企業(yè)都有自己的利益，而不僅僅是市場(chǎng)有自己的利益。醫(yī)改的教訓(xùn)可見(jiàn)以下案例。“醫(yī)療回扣、腐敗窩案，媒體曝出的福建漳州醫(yī)療腐敗案，內(nèi)幕驚人。從今年（2013年——筆者注）年初至今，市直區(qū)縣73家醫(yī)院涉嫌醫(yī)療腐敗，包括22家二級(jí)以上的醫(yī)院無(wú)一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是醫(yī)療購(gòu)銷(xiāo)體制性的問(wèn)題。以藥養(yǎng)醫(yī)被眾多媒體解讀為造成藥價(jià)虛高的根本原因而備受詬病。醫(yī)院的發(fā)展，不是醫(yī)就是藥兩條路，政府給的錢(qián)有限，醫(yī)院可能就把它盯在藥品上。”[35]

政府把責(zé)任和權(quán)力交給市場(chǎng)、社會(huì)，中央政府把權(quán)力和責(zé)任交給地方政府，雖然在服務(wù)方面的投入減少了，但是在監(jiān)管方面的投入不能隨之減少，而是必須增加。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“大社會(huì)”建設(shè)的結(jié)果之一是許多政府項(xiàng)目的實(shí)施效果令人失望。[36]政府不僅要為社會(huì)組織和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供環(huán)境，也要加強(qiáng)自身內(nèi)部的建設(shè)，包括利用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)來(lái)掌控基本公共服務(wù)供給的效果，一個(gè)精明、公眾滿(mǎn)意的政府必然是一個(gè)內(nèi)部運(yùn)作能力極強(qiáng)的機(jī)構(gòu)。