二、主要概念界定

食品與農產品、食品安全與食品安全風險等是《報告2017》中最重要、最基本的概念?！秷蟾?017》在借鑒相關研究的基礎上，[11]進一步作出科學的界定，以確保研究的科學性。

（一）食品、農產品及其相互關系

簡單來說，食品是人類食用的物品。準確、科學地定義食品并對其分類并不是非常簡單的事情，需要掌握各種觀點與中國實際，并結合《報告2017》展開的背景進行全面考量。

1.食品的定義與分類

食品，最簡單的定義是人類可食用的物品，包括天然食品和加工食品。天然食品是指在大自然中生長的、未經加工制作、可供人類直接食用的物品，如水果、蔬菜、谷物等；加工食品是指經過一定的工藝進行加工生產形成的、以供人們食用或者飲用為目的制成品，如大米、小麥粉、果汁飲料等，但食品一般不包括以治療為目的的藥品。

1995年10月30日起施行的《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱《食品衛生法》）在第九章《附則》的第五十四條對食品的定義是：“食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”1994年12月1日實施的國家標準GB/T15091-1994《食品工業基本術語》在第2.1條中將“一般食品”定義為“可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質?！?009年6月1日起施行的《中華人民共和國食品安全法》[以下簡稱為《食品安全法》（2009版）]，在第十章《附則》的第九十九條對食品的界定[12]與國家標準GB/T15091-1994《食品工業基本術語》完全一致。2015年10月1日施行的《中華人民共和國食品安全法》[以下簡稱為現行《食品安全法》]對食品的定義由原來的“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”修改為“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品”，將原來定義中的“藥品”調整為“中藥材”，但就其本質內容而言并沒有發生根本性的變化。國際食品法典委員會（CAC）CODEXSTAN11985年《預包裝食品標簽通用標準》對“一般食品”的定義是：“指供人類食用的，不論是加工的、半加工的或未加工的任何物質，包括飲料、膠姆糖，以及在食品制造、調制或處理過程中使用的任何物質；但不包括化妝品、煙草或只作藥物用的物質。”

食品的種類繁多，按照不同的分類標準或判別依據，可以有不同的食品分類方法?！禛B/T7635.1-2002全國主要產品分類和代碼》將食品分為農林（牧）漁業產品，加工食品、飲料和煙草兩大類。[13]其中農林（牧）漁業產品分為種植業產品、活的動物和動物產品、魚和其他漁業產品三大類；加工食品、飲料和煙草分為肉、水產品、水果、蔬菜、油脂等類加工品；乳制品；谷物碾磨加工品、淀粉和淀粉制品，豆制品，其他食品和食品添加劑，加工飼料和飼料添加劑；飲料；煙草制品共五大類。

《食品安全國家標準食品添加劑使用標準（GB2760-2011）》食品分類系統中對食品的分類，[14]也可以認為是食品分類的一種方法。據此形成乳與乳制品，脂肪、油和乳化脂肪制品，冷凍飲品，水果、蔬菜（包括塊根類）、豆類、食用菌、藻類、堅果以及籽類等，可可制品、巧克力和巧克力制品（包括類巧克力和代巧克力）以及糖果，糧食和糧食制品，焙烤食品，肉及肉制品，水產品及其制品，蛋及蛋制品，甜味料，調味品，特殊膳食食用食品，飲料類，酒類，其他類共十六大類食品。

食品概念的專業性很強，并不是《報告2017》的研究重點。如無特別說明，《報告2017》對食品的理解主要依據現行的《食品安全法》。

2.農產品與食用農產品

農產品與食用農產品也是《報告2017》中非常重要的概念。2006年4月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》）將農產品定義為“來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品?！敝饕獜娬{的是農業的初級產品，即在農業中獲得的植物、動物、微生物及其產品。實際上，農產品亦有廣義與狹義之分。廣義的農產品是指農業部門所生產出的產品，包括農、林、牧、副、漁等所生產的產品；而狹義的農產品僅指糧食。廣義的農產品概念與《農產品質量安全法》中的農產品概念基本一致。

不同的體系對農產品分類方法是不同的，不同的國際組織與不同的國家對農產品的分類標準不同，甚至具有很大的差異。農業部相關部門將農產品分為糧油、蔬菜、水果、水產和畜牧五大類。以農產品為對象，根據其組織特性、化學成分和理化性質，采用不同的加工技術和方法，制成各種粗、精加工的成品與半成品的過程稱為農產品加工。根據聯合國國際工業分類標準，農產品加工業劃分為以下5類：食品、飲料和煙草加工；紡織、服裝和皮革工業；木材和木材產品，包括家具加工制造；紙張和紙產品加工、印刷和出版；橡膠產品加工。根據國家統計局分類，農產品加工業包括12個行業：食品加工業（含糧食及飼料加工業）；食品制造業（含糕點糖果制造業、乳品制造業、罐頭食品制造業、發酵制品業、調味品制造業及其他食品制造業）；飲料制造業（含酒精及飲料酒、軟飲料制造業、制茶業等）；煙草加工業；紡織業、服裝及其他纖維制品制造業；皮革毛皮羽絨及其制品業；木材加工及竹藤棕草制造業；家具制造業；造紙及紙制品業；印刷業；記錄媒介的復制和橡膠制品業。[15]

由于農產品是食品的主要來源，也是工業原料的重要來源，因此可將農產品分為食用農產品和非食用農產品。商務部、財政部、國家稅務總局于2005年4月發布的《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》（商建發[2005]1號）對食用農產品做了詳細的注解，食用農產品包括可供食用的各種植物、畜牧、漁業產品及其初級加工產品。同樣，農產品、食用農產品概念的專業性很強，也并不是《報告2017》的研究重點。如無特別說明，《報告2017》對農產品、食用農產品理解主要依據《農產品質量安全法》與商務部、財政部、國家稅務總局的相關界定。

3.農產品與食品間的關系

農產品與食品間的關系似乎非常簡單，實際上并非如此。事實上，在有些國家農產品包括食品，而有些國家則是食品包括農產品，如烏拉圭回合農產品協議對農產品范圍的界定就包括了食品，《加拿大農產品法》中的“農產品”也包括了“食品”。在一些國家雖將農產品包含在食品之中，但同時強調了食品“加工和制作”這一過程。但不管如何定義與分類，在法律意義上，農產品與食品兩者間的法律關系是清楚的?！掇r產品質量安全法》、現行的《食品安全法》分別對食品、農產品作出了較為明確的界定，法律關系較為清晰。

農產品和食品既有必然聯系，也有一定的區別。農產品是源于農業的初級產品，包括直接食用農產品、食品原料和非食用農產品等，而大部分農產品需要再加工后變成食品。因此，食品是農產品這一農業初級產品的延伸與發展。這就是農產品與食品的天然聯系。兩者的聯系還體現在質量安全上。農產品質量安全問題主要產生于農業生產過程中，比如，農藥、化肥的使用往往降低農產品質量安全水平。食品的質量安全水平首先取決于農產品的安全狀況。進一步分析，農產品是直接來源于農業生產活動的產品，屬于第一產業的范疇；食品尤其是加工食品主要是經過工業化的加工過程所產生的食物產品，屬于第二產業的范疇。加工食品是以農產品為原料，通過工業化的加工過程形成，具有典型的工業品特征，生產周期短，批量生產，包裝精致，保質期得到延長，運輸、貯藏、銷售過程中損耗浪費少等。這就是農產品與食品的主要區別。圖0-1簡單反映了食品與農產品之間的相互關系。

目前政界、學界在討論食品安全的一般問題時并沒有將農產品、食用農產品、食品作出非常嚴格的區分，而是相互交叉，往往有將農產品、食用農產品包含于食品之中的含義。在《報告2017》中除第二章、第四章等分別研究食用農產品安全，生產與加工、流通、餐飲環節的食品質量安全以及特別說明外，對食用農產品、食品也不作非常嚴格的區別。

（二）食品安全的內涵

食品安全問題貫穿于人類社會發展的全過程，是一個國家經濟發展、社會穩定的物質基礎和必要保證。因此，包括發達國家在內的世界各國政府大都將食品安全問題提升到國家安全的戰略高度，給予高度的關注與重視。

1.食品量的安全與食品質的安全

食品安全內涵包括“食品量的安全”和“食品質的安全”兩個方面?！笆称妨康陌踩睆娬{的是食品數量安全，亦稱食品安全保障，從數量上反映居民食品消費需求的能力。食品數量安全問題在任何時候都是各國特別是發展中國家首先需要解決的問題。目前，除非洲等地區的少數國家外，世界各國的食品數量安全問題在總體上已基本得以解決，食品供給已不再是主要矛盾?！笆称焚|的安全”關注的是食品質量安全。食品質的安全狀態就是一個國家或地區的食品中各種危害物對消費者健康的影響程度，以確保食品衛生、營養結構合理為基本特征。因此，“食品質的安全”強調的是確保食品消費對人類健康沒有直接或潛在的不良影響。

“食品量的安全”和“食品質的安全”是食品安全概念內涵中兩個相互聯系的基本方面。在我國，現在對食品安全內涵的理解中，更關注“食品質的安全”，而“食品量的安全”相對弱化。

2.食品安全內涵的理解

在我國對食品安全概念的理解上，大體形成了如下的共識。

（1）食品安全具有動態性。2009年版《食品安全法》在第九十九條與現行《食品安全法》在第一百五十條對此的界定完全一致：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！笨v觀我國食品安全管理的歷史軌跡，可以發現，上述界定中的無毒、無害，營養要求，急性、亞急性或者慢性危害在不同的年代衡量標準不盡一致。不同標準對應著不同的食品安全水平。因此，食品安全首先是一個動態概念。

（2）食品安全具有法律標準。進入20世紀80年代以來，一些國家以及有關國際組織從社會系統工程建設的角度出發，逐步以食品安全的綜合立法替代衛生、質量、營養等要素立法。1990年英國頒布了《食品安全法》，2000年歐盟發表了具有指導意義的《食品安全白皮書》，2003年日本制定了《食品安全基本法》。部分發展中國家也制定了《食品安全法》。以綜合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品衛生法》《食品質量法》《食品營養法》等，反映了時代發展的要求。同時，也說明了在一個國家范疇內食品安全有其法律標準的內在要求，而且隨著發展，食品安全的法律標準也是不斷動態演化的。

（3）食品安全具有社會治理的特征。與衛生學、營養學、質量學等學科概念不同，食品安全是個社會治理概念。不同國家在不同的歷史時期，食品安全所面臨的突出問題和治理要求有所不同。在發達國家，食品安全所關注的主要是因科學技術發展所引發的問題，如轉基因食品對人類健康的影響；而在發展中國家，現階段食品安全所側重的則是市場經濟發育不成熟所引發的問題，如假冒偽劣、有毒有害食品等非法生產經營。在我國，食品安全問題則基本包括上述全部內容。

（4）食品安全具有政治性。無論是發達國家還是發展中國家，確保食品安全是企業和政府對社會最基本的責任和必須做出的承諾。食品安全與生存權緊密相連，具有唯一性和強制性，屬于政府保障或者政府強制的范疇。而食品安全等往往與發展權有關，具有層次性和選擇性，屬于商業選擇或者政府倡導的范疇。近年來，國際社會逐步以食品安全的概念替代食品衛生、食品質量的概念，更加突顯了食品安全的政治責任。

基于以上認識，完整意義上的食品安全的概念可以表述為：食品（食物或農產品）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。食品安全概念表明，食品安全既包括生產安全，也包括經營安全；既包括結果安全，也包括過程安全；既包括現實安全，也包括未來安全?！秷蟾?017》的研究主要依據現行的《食品安全法》對食品安全所作出的原則界定，且關注與研究的主題是“食品質的安全”。在此基礎上，基于現有的國家標準，分析研究我國食品質量安全的總體水平等。需要指出的是，為簡單起見，如無特別的說明，在《報告2017》中，食品質的安全、食品質量安全與食品安全三者的含義完全一致。

（三）食品安全、食品衛生與糧食安全

與食品安全相關的主要概念有食品衛生、糧食安全。對此，《報告2017》作出如下的說明。

1.食品安全與食品衛生

我國的國家標準《GB/T15091-1994食品工業基本術語》將“食品衛生”定義為“為防止食品在生產、收獲、加工、運輸、貯藏、銷售等各個環節被有害物質污染，使食品有益于人體健康所采取的各項措施?！笔称沸l生具有食品安全的基本特征，包括結果安全（無毒無害，符合應有的營養等）和過程安全，即保障結果安全的條件、環境等安全。食品安全和食品衛生的區別在于：一是范圍不同。食品安全包括食品（食物）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環節的安全，而食品衛生通常并不包含種植養殖環節的安全。二是側重點不同。食品安全是結果安全和過程安全的完整統一，食品衛生雖然也包含上述兩項內容，但更側重于過程安全。

2.食品安全與糧食安全

糧食安全是指保證任何人在任何時候都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。食品安全是指品質要求上的安全，而糧食安全則是數量供給或者供需保障上的安全。食品安全與糧食安全的主要區別是：一是糧食與食品的內涵不同。糧食是指稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子及其他雜糧，還包括薯類和豆類，而食品的內涵要比糧食更為廣泛。二是糧食與食品的產業范圍不同。糧食的生產主要是種植業，而食品的生產包括種植業、養殖業、林業等。三是評價指標不同。糧食安全主要是供需平衡，評價指標主要有產量水平、庫存水平、貧苦人口溫飽水平等，而食品安全主要是無毒無害、健康營養，評價指標主要是理化指標、生物指標、營養指標等。

3.食品安全與食品衛生間的相互關系

由此可見，食品安全與食品衛生間絕不是相互平行，也絕不是相互交叉的關系。食品安全包括食品衛生。以食品安全的概念涵蓋食品衛生的概念，并不是否定或者取消食品衛生的概念，而是在更加科學的體系下，以更加宏觀的視角來看待食品衛生。例如，以食品安全來統籌食品標準，就可以避免目前食品衛生標準、食品質量標準、食品營養標準之間的交叉與重復。

（四）食品安全風險與食品安全事件（事故）

1.食品安全風險

風險（Risk）為風險事件發生的概率與事件發生后果的乘積。[16]聯合國化學品安全項目中將風險定義為暴露某種特定因子后在特定條件下對組織、系統或人群（或亞人群）產生有害作用的概率。[17]由于風險特性不同，沒有一個完全適合所有風險問題的定義，應依據研究對象和性質的不同而采用具有針對性的定義。對于食品安全風險，聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）與世界衛生組織（World Health Organization, WHO）于1995—1999年先后召開了三次國際專家咨詢會。[18]國際法典委員會（Codex Alimentarius Commission, CAC）認為，食品安全風險是指將對人體健康或環境產生不良效果的可能性和嚴重性，這種不良效果是由食品中的一種危害所引起的。[19]食品安全風險主要是指潛在損壞或威脅食品安全和質量的因子或因素，這些因素包括生物性、化學性和物理性。[20]生物性危害主要指細菌、病毒、真菌等能產生毒素微生物組織，化學性危害主要指農藥、獸藥殘留、生長促進劑和污染物，違規或違法添加的添加劑；物理性危害主要指金屬、碎屑等各種各樣的外來雜質。相對于生物性和化學性危害，物理性危害相對影響較小。[21]由于技術、經濟發展水平差距，不同國家面臨的食品安全風險不同。因此需要建立新的識別食品安全風險的方法，集中資源解決關鍵風險，以防止潛在風險演變為實際風險并導致食品安全事件。[22]而對食品風險評估，FAO作出了內涵性界定，主要指對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述等。目前，FAO對食品風險評估的界定已為世界各國所普遍接受。在《報告2017》的分析研究中將食品安全風險界定為對人體健康或環境產生不良效果的可能性和嚴重性。

2.食品安全事件（事故）

在現行《食品安全法》中沒有“食品安全事件”這個概念界定，但對“食品安全事故”作出了界定。2009年版的《食品安全法》在第十章《附則》的第九十九條界定了食品安全事故的概念，而現行的《食品安全法》作了微調，由原來的“食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故”，修改為“食品安全事故，指食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故”。也就是現行的《食品安全法》刪除了2009年版條款中的“食物中毒”這四個字，而將“食品中毒”增加到了食源性疾病的概念中?，F行的《食品安全法》的“食源性疾病，指食品中致病因素進入人體引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒”。

目前，我國包括主流媒體對食品安全出現的各種問題均使用“食品安全事件”這個術語?！笆称钒踩鹿省迸c“食品安全事件”一字之差，可以認為兩者之間具有一致性。但深入分析現階段國內各類媒體所報道的“食品安全事件”，嚴格意義上與2009年版或現行的《食品安全法》對“食品安全事故”是不同的，而且區別很大?；诳陀^現實狀況，《報告2017》采用“食品安全事件”這個概念，并在第七章中就此展開了嚴格的界定?！秷蟾?017》主要從狹義、廣義兩個層次上來界定食品安全事件。狹義的食品安全事件是指食源性疾病、食品污染等源于食品、對人體健康存在危害或者可能存在危害的事件，與現行的《食品安全法》所指的“食品安全事故”完全一致；而廣義的食品安全事件既包含狹義的食品安全事件，同時也包含社會輿情報道的且對消費者食品安全消費心理產生負面影響的事件。除特別說明外，《報告2017》研究中所述的食品安全事件均使用廣義的概念。

《報告2017》的研究與分析尚涉及諸如食品添加劑、化學農藥、農藥殘留等其他一些重要的概念與術語，由于篇幅的限制，在此不再一一列出。