第三節　經濟類自治權

一、經濟管理自治權[197]

自治機關的經濟管理自治權，就是民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據地方特點和需要，依法自主管理和發展本地方經濟事務的權力。經濟管理自治權是民族自治地方加快經濟建設事業發展的根本保證，是自治機關各項自治權的重心。它對于調動民族自治地方經濟建設的主動性，加快民族地方經濟事業的發展，實現各民族共同繁榮，增強民族團結，保持社會穩定，維護祖國統一有著重要的意義。經濟管理自治權的內容非常豐富，主要包括如下幾個方面：

（一）自主安排和管理本地方經濟建設事業權

自主安排和管理本地方經濟建設事業權是指自治機關在國家宏觀計劃的指導下，根據本地方的實際情況制定國民經濟和社會發展規劃，以及在執行國民經濟和社會發展計劃中制定各種具體的落實辦法和措施。發展經濟建設事業的大計，當首推制定正確的經濟建設的方針、政策和計劃。對于發展民族自治地方的經濟建設事業也不例外。所以我國《憲法》第118條第1款規定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”《民族區域自治法》第25條也規定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的特點和需要，制定經濟建設的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”由于民族自治地方的國民經濟和社會發展計劃，事關當地一定時期內經濟建設所要達到的總目標和各項建設的具體目標，以及實施的階段、步驟、措施等重大問題，因而也是民族自治地方的自治機關經濟管理自治權最重要的實施對象，是其經濟管理自主權是否得到充分體現的主要表現。

（二）市場經濟發展自治權

市場經濟發展權是指自治機關根據市場經濟發展的要求，結合本地方的實際調整生產關系和經濟結構的權力。對此，《民族區域自治法》第26條規定：“民族自治地方的自治機關在堅持社會主義原則的前提下，根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系和經濟結構，努力發展社會主義市場經濟。民族自治地方的自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展非公有制經濟。”

合理調整生產關系和改革經濟管理體制，是每一個地方都擁有的職權。但是對民族自治地方來說，由于受多種因素影響，長期形成的生產關系和經濟管理體制上的痼疾較多，“調整”與“改革”的難度與一般地方不同，概括地說主要體現在如下幾個方面：（1）針對解決農民和農村問題是民族地區發展的根本問題這一實際，深化山區、田區、林區和牧區的農村生產關系和經營體制改革。（2）改變公有制經濟比重過大、牽涉面過廣，其他經濟成分比重偏低的所有制結構，大力發展多種經濟成分，放手讓其進行公平競爭。（3）調整與轉化產業結構。經濟的快速發展是與其產業結構的不斷適時調整、優化和升級分不開的。就已經實行沿邊、沿江開放的自治地方來說，一是要將長期奉行的以農、林、牧為主的傳統產業，逐步改變為走農工貿、林工貿、牧工貿三位一體發展的新路子。否則，僅憑單調的產業和產品，很難進行交換而形成市場。二是在加快資源開發的同時，發展加工工業，提高加工深度，把附加值較低的產業變為附加值較高的產業，變原料供應地為現代的工業區。此外，在各民族自治地方，人們對投資體制、價格體制和企業經營機制等也在進行逐步的改革和完善。

（三）基本建設項目管理自治權

基本建設項目管理自治權是指自治機關自主安排本地方基本建設項目的權力。基本建設項目是社會經濟發展的基礎條件，是該地區經濟建設的基礎性工程。民族地區的基本建設規模大小，在很大程度上影響到當地經濟未來發展的規模、速度和后勁。一方面，民族地區的基本建設非常薄弱，無論交通、郵電、工業基本設施、企業技改程度，還是農田水利、市政設施，都遠遠落后于東中部發達地區。另一方面，民族地區能作為基本建設投入的財力、物力都極其有限。為此《民族區域自治法》第29條規定：“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的財力、物力和其他具體條件，自主地安排地方基本建設項目。”

當然，民族地區的基本建設必須與國家的宏觀調控相協調。國家計劃體現著國家的全局利益、長遠利益和根本利益，民族自治地方進行基本建設要根據本地方的財力、物力和其他具體條件，要自覺地接受國家計劃的指導，避免重復建設和其他浪費。同時民族自治地方的自治機關應當依法積極爭取上級國家機關的理解和支持，在法律允許的范圍內千方百計地多從事基本建設項目的建設。

民族地區在運用基本建設自主權方面，已做了大量的工作，為民族地區的經濟騰飛和進一步發展奠定了堅實的基礎。此外，在國家的重點幫助和扶持下，舉世聞名的三峽工程、西氣東輸工程、南水北調工程、青藏鐵路建設等基礎設施建設項目，基本上也都與民族地區有著密切的關聯。這些工程的建成并投入使用，不僅帶動了民族地區的經濟建設快速發展，而且也帶動了我國整個國民經濟的快速發展。

（四）企業、事業管理自治權

企業、事業管理自治權是指自治機關享有的對隸屬于本地方的企業、事業單位自主管理的權力。對此，《民族區域自治法》第30條明確規定：“民族自治地方的自治機關自主地管理隸屬于本地方的企業、事業。”這部分內容在《民族區域自治法》的“上級國家機關的職責”一章中也有相應規定。但是，在過去相當長的一段時期內，一些民族自治地方的上級國家機關對自治地方的自治機關的自治權尊重不夠，對隸屬于民族自治地方的企業、事業干涉過多，甚至把民族自治地方的盈利企業收上去，而把虧損的企業放下來，嚴重地影響了民族自治地方的自治機關管理企業、事業的積極性。民族自治地方的企業、事業是自治地方社會經濟發展的重要活動主體。只有當民族自治地方對這些企業、事業擁有自主管理權時，民族自治地方才能在國家計劃的指導下，根據地方的實際制定出切實可行的社會經濟發展方針、政策和措施，才能充分發揮自治地方的積極性和主動性。落實自治地方企業、事業管理的自治權，可以使之充分利用本地方的經濟優勢，大力挖掘經濟潛力，活躍市場，增加商品生產和財政收入，從而推動經濟發展；可以使民族自治地方有針對性、有選擇地發展本地方急需、適合本地特點的教育、文化、醫藥衛生等各項社會事業，以實現社會的全面發展。為了保障自治機關自主地管理隸屬于本地方的企業、事業的自治權，《民族區域自治法》第68條還明確規定：“上級國家機關非經民族自治地方自治機關同意，不得改變民族自治地方所屬企業的隸屬關系。”

（五）對外經濟貿易管理自治權

1.概念及法律依據

所謂對外經濟貿易管理自治權是指自治機關依照國家規定開展對外經濟貿易活動和在對外經濟貿易活動中享受國家政策優惠的權力。對外經濟貿易是國民經濟的推進器。一個地方的對外貿易狀況與當地經濟建設發展有著密切關系，我國也非常重視少數民族自治地區的對外貿易。為此《民族區域自治法》第31條規定：“民族自治地方依照國家規定，可以開展對外經濟貿易活動，經國務院批準，可以開辟對外貿易口岸。”“與外國接壤的民族自治地方經國務院批準，開展邊境貿易。”“民族自治地方在對外經濟貿易活動中，享受國家的優惠政策。”正式確立了民族自治地方的對外貿易管理的自治權。我國實行全方位的對外開放——其中包括實施沿邊大開放的條件已經成熟，我國絕大多數陸地邊境和部分海岸線都在少數民族地區。民族自治地方開展對外貿易、邊境貿易活動具有天時、地利、人和以及政策與法律上的諸多有利條件。

2.主要內容

該項權力的主要內容包括：（1）開辟對外貿易口岸自治權。根據《對外貿易法》第2條的規定，對外貿易包括貨物進出口、技術進出口和國際服務貿易。民族地區本身的商品、資金、技術、管理的有限性，意味著它與外界存在著很大的互補性；同時也決定了它對外開放、加強交流以及在交流中求發展的必然性。對于地處邊境的少數民族地區來說，開展以邊貿為主的對外貿易，還具有興邊富民的重要意義。（2）開展邊境貿易自治權。邊境貿易既可以帶來地方的經濟效益和其他積極作用，也可能因管理不到位或者其他境內外因素，給邊境秩序和國家安全帶來威脅，甚至會影響到邊防的鞏固。所以，與外國接壤的民族自治地方凡需要開展邊境貿易的，都必須報經中央人民政府批準。我國80%以上的少數民族和95%以上的民族自治地方，大都分布在沿邊地區，憑借這一天然優勢，可以開展以“邊貿”為先導，進而放開“地貿”，再進一步促進“國貿”的對外貿易活動，并爭取在當地產生連鎖的積極效應。（3）享受國家優惠政策的貿易管理權。《民族區域自治法》第61條還以“上級國家機關的職責”的形式規定：“國家制定優惠政策，扶持民族自治地方發展對外經濟貿易，擴大民族自治地方生產企業對外貿易經營自主權，鼓勵發展地方優勢產品出口，實行優惠的邊境貿易政策。”《民族區域自治法》的這些規定，不但賦予了民族自治地方貿易管理自治權，而且使民族自治地方享有的民族貿易優惠政策具體化、擴大化，并且獲得了有效的法律保障。同時，在具體政策層面，國家相關部門還制定許多具體的稅收政策和措施，對民族自治地方的對外貿易發展起到了極其重要的推動作用。

（六）金融建設管理自治權

金融建設管理自治權是指自治地方依法設立管理地方金融機構的權力。為此《民族區域自治法》賦予了民族自治地方金融建設管理自治權。《民族區域自治法》第35條規定：“民族自治地方根據本地方經濟和社會發展的需要，可以依照法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織。”為保障金融管理自治權的行使，《民族區域自治法》第57條進一步進行了闡釋。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第11條也從國家機關職責的角度規定：“國家幫助民族自治地方拓寬間接和直接融資渠道，加大對民族自治地方的金融扶持力度。國家合理引導金融機構信貸投向，鼓勵金融機構積極支持民族自治地方重點建設和農村發展。上級人民政府安排的國際組織和國外政府贈款以及優惠貸款，在條件許可的情況下，向民族自治地方傾斜。”

目前，民族自治地方金融發展面臨著以下困難：一是發展經濟的資金匱乏。表現在資本市場發育滯后、儲蓄資金短缺以及外資流入很少。二是資金流失嚴重。隨著市場化進程的加快，各種生產要素開始打破地域、行業和企業的界限，遵循市場經濟規律流向效益高的地方。東部沿海地區資本的收益高于民族自治地方，使得民族自治地方的資金在短缺的同時，又出現了嚴重的流失現象。三是金融體系不合理，信貸資產質量較低，信用環境較差。民族自治地方金融業務大量集中于國有商業銀行，中小金融機構和股份制商業銀行所占市場份額較少，信貸資金潛在風險大，制約了金融支持的力度。

我國民族自治地方金融發展落后的現狀嚴重阻礙了民族自治地方市場經濟的全面、協調、可持續發展。我們要以多種手段來保障民族自治地方深化金融發展戰略的實施，要以多種方式來創新和完善民族自治地方金融管理法律制度。

二、自然資源管理自治權

（一）概念及法律依據

自然資源管理自治權是指自治機關依法管理、保護和合理利用本地方草場、森林等自然資源的權力。自然資源是社會生產發展和布局的基礎，是國家實現經濟現代化的物質條件，它關系著民族的生存和社會的發展。保護和合理開發利用自然資源，幾乎是所有國家都特別重視的問題，各國都通過立法加以規范，使自然資源的開發利用趨于合理。為了使民族自治地方的自然資源能夠得到有效的保護和充分的開發利用，《民族區域自治法》第27條規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權。民族自治地方的自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地。”第28條規定：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用。”賦予了自治地方資源管理自治權。

（二）主要內容

自然資源管理自治權主要包括如下內容：

1.確定本地方自然資源的所有權和使用權

我國《憲法》第9條第1款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《民法通則》第81條規定：“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。”“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權。”“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。”“國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”我國2007年10月1日實施的《物權法》也規定了相應的內容。也就是說，有些自然資源可以由少數民族群體享有所有權；有些自然資源雖然歸國家所有，但可由其他單位使用。考慮到森林和草場等自然資源是少數民族和民族地區公民的重要的生產資源和生活源泉，因而確定民族自治地方自然資源的所有權和使用權，對民族自治地方和少數民族的發展關系極大。它不僅關系到森林與草場的保護，關系到國家森林工業和畜牧業的發展，而且還關系到林區和牧區少數民族人民的生產和生活，關系到林業和畜牧業的經濟發展水平和少數民族人民生活水平的提高。

2.對本地方自然資源的優先使用權

自治地方的自治機關對可以由本地方開發的資源，有優先開發利用的權利，這與自治機關充分“發揮本地方優勢”，組織管理經濟建設的法律原則是相吻合的。要變資源優勢為經濟優勢，民族自治地方的自治機關可以根據法律規定和國家的統一規劃，優先合理開發利用可以由本地開發的自然資源，但不能在開發利用自然資源時破壞和浪費自然資源。

3.管理、保護本地方自然資源

民族地區的礦產、林業、水利、草原、森林以及旅游等資源，均在全國占有極其重要的地位。管理好、保護好本地方的自然資源，既是這些資源得以開發利用的先決條件，也是自治機關合理開發利用資源的題中應有之義。

三、地方財稅管理自治權

地方財稅管理自治權是指在現行的國家財稅體制下，民族自治地方依法享有國家財政優待，并由自治機關依法自主管理本自治地方財稅事務的權力。它是民族自治地方自治權的重要內容，是民族自治地方政治、經濟、文化等各方面健康發展的關鍵。依照我國法律的有關規定，該權力主要包括如下內容：

（一）制定適合本地方的財政制度和政策

由于民族自治地方在許多方面具有自己的特殊性，通行全國的各項財政制定和政策，往往并不完全適合民族自治地方的特殊情況。為了充分照顧少數民族地區的特殊性，使各項財政制定和政策更適合民族自治地方的實際情況，《民族區域自治法》第33條規定：“民族自治地方的自治機關對本地方的各項開支標準、定員、定額，根據國家規定的原則，結合本地方的實際情況，可以制定補充規定和具體辦法。自治區制定的補充規定和具體辦法，報國務院備案；自治州、自治縣制定的補充規定和具體辦法，須報省、自治區、直轄市人民政府批準。”

當然，由于開支標準、定員、定額等涉及國家的財政支出、機構編制、經營管理體制等一系列問題，所以規定了必要的報批和備案程序。自治區制定的補充規定和具體辦法，需報國務院備案；自治州、自治縣制定的補充規定和具體辦法，須報省、自治區、直轄市人民政府批準。

（二）自主安排屬于本地方的財政收入

國家財政是發展國民經濟，滿足文化、教育、科學、衛生等事業發展的需要，保障國家建設和行政管理需要的重要手段。為了發展民族自治地方的政治、經濟、文化等事業，就有必要在民族自治地方建立一級地方財政，并使民族自治地方的自治機關享有管理地方財政的自治權。因此《憲法》第117條規定：民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。《民族區域自治法》第32條作出了細化的規定。依據這些規定，民族自治地方的自治機關享受管理地方財政自治權主要體現在：

第一，凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，就應當由自治機關自主地安排使用。對于這一部分財政收入，上級國家機關不應隨意下達支出指標，以免加重民族自治地方的財政負擔。

第二，民族自治地方的財政收入和財政支出的項目，由國務院按照優待民族自治地方的原則規定。這是指在劃分中央和地方，以及地方之間的財政收支時，對哪些項目的收入和支出劃給民族自治地方，由國務院按照優待原則確定，以保證民族自治地方的自治機關管理財政收支的范圍大于一般地區。

第三，民族自治地方依照國家財政體制的規定，財政收入多于財政支出的，定額上繳上級財政，上繳數額可以一定幾年不變；財政收入不敷支出的，由上級財政機關補助。

第四，民族自治地方的財政預算支出，按照國家規定，設機動資金，預備費在預算中所占比例高于一般地區。按照國家規定，自治區、自治州、自治縣的預備費分別按支出預算總額的5%、4%、3%計算，分別比一般省、地、縣高2%。

第五，對于執行財政預算過程中收入的超收和支出的結余資金，則由民族自治地方的自治機關自行安排使用。上級國家財政機關不得隨意收繳。

（三）稅收項目減免自治權

稅收是財政收入的主要來源，同時也是調節經濟的重要杠桿。為了增加民族自治地方的財政收入，刺激民族經濟，特別是民族工業的發展，國家對民族自治地方實行特殊的稅收政策，并讓民族自治地方的自治機關掌握一定的減稅或者免稅權，是完全必要的。為此，《民族區域自治法》第34條規定：“民族自治地方的自治機關在執行國家稅法的時候，除應由國家統一審批的減免稅收項目以外，對屬于地方財政收入的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵的，可以實行減稅或者免稅。自治州、自治縣決定減稅或者免稅，須報省、自治區、直轄市人民政府批準。”

行使稅收項目減免自治權要注意如下幾點：一是只能針對屬于地方財政收入的項目；二是針對的項目有照顧和減免的必要，比如對于那些關系到本地方經濟發展的重點工商業、農牧業、急需扶植和發展的民族生產、生活特有的手工業、商業等，可以實行減稅或者免稅；三是要履行法定的程序，自治州、自治縣決定減稅或者免稅，須報省、自治區、直轄市人民政府批準。