第一節　農村土地確權頒證的進度

土地確權是完善農村土地管理和規范土地流轉的基礎和保障，也是推進農村土地產權改革的重要方面。2010年中央一號文件提出土地確權工作后，國土資源部聯合有關部委兩次發文，提出了具體的指導意見，并要求各地加快推進農村土地確權登記頒證工作。本節將利用2014年暑假調研的數據，對2013年土地確權頒證的總體情況進行考察。通過數據統計和分析，分別對農村土地權屬情況、村莊土地確權頒證的進度和農民土地確權頒證的情況進行總體介紹和分析。

一、農村土地權屬情況

明晰農村土地權屬是了解農村土地確權工作的基礎和前提。從農村土地的所有權來看，我國實行土地集體所有制，農村的土地屬于集體所有。由于各地自然環境、傳統習慣和歷史條件的不同，有的村莊的土地歸屬于行政村，有的歸屬于村民小組，有的則歸屬于自然村等。2011年，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，確定農村集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。該文件要求：“凡是村民小組（原生產隊）土地權屬界線存在的，土地應確認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體；對于村民小組（原生產隊）土地權屬界線不存在、并得到絕大多數村民認可的，應本著尊重歷史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明確由村農民集體所有；屬于鄉（鎮）農民集體所有的，土地所有權應依法確認給鄉（鎮）農民集體。”

1978年實行家庭聯產承包責任制以后，將土地分到各家各戶，即分田到戶。為了仔細探究土地產權的劃分單位，對252個村莊進行調研發現，78.97%的村莊以村民小組為單位進行土地劃分，19.44%的村莊以行政村為單位來劃分土地，有1.59%的村莊以其他單位來進行。由此可見，分田到戶時，絕大多數的村莊是以村民小組為單位來劃分土地的，接近兩成的村莊的產權單位為行政村。（見表3-1和圖3-1）

從東、中、西部不同地區來看，分田到戶時，以村民小組為單位劃分土地的村莊中，中部地區所占比重最高，為85.71%；其次是東部地區，占比76%；西部地區占比最低，為71.43%。另一方面，以行政村為單位的情況中，西部地區和東部地區占比較高，分別為24.29%和22.67%；中部地區占比最低，為14.29%。總體而言，不同地區村莊大多都以村民小組為單位來劃分土地，其中中部地區的占比最高。（見表3-2和圖3-2）

從南北方不同區域來看土地產權的劃分單位，由統計數據可知，北方地區以行政村為單位劃分的比重高于南方地區，兩者分別占比25.64%和14.07%，前者比后者高出一成多；而以村民小組為劃分單位的情況中，南方地區更高，占比85.93%，高出北方地區近15個百分點。（見表3-3和圖3-3）

不同類型村莊分田到戶的單位有一定的差異。在調查的224個郊區村中，79.02%的村莊分田到戶的單位為村民小組，23個城郊村中78.26%的村莊按村民小組來分田，而城中村占比為80%，三者所占比重大體相當。除城中村以外，普通農村和城郊村按行政村來分田的比重均接近兩成。總體而言，不同類型的村莊土地產權單位沒有明顯的差異性。（見表3-4）

村莊人口規模對分田到戶的單位具有重要影響。當人口由小規模增至大規模時，以村民小組為單位來分田到戶的占比分別為58%、72%、78.43%、80.39%和92%，隨著人口規模的增大，分田到戶以村民小組為單位的占比呈上升趨勢；另一方面，以行政村為單位劃分土地的占比則不斷下降。由此可見，人口規模越大的村莊，越傾向于以村民小組為單位來劃分土地。（見表3-5和圖3-4）

上述內容從村莊層面對分田到戶的單位進行了分析，接下來，將從農民的角度考察土地產權單位的情況。考察分田到戶和進行土地調整時土地劃分的單位，在4054個有效農民樣本中，73.70%的農民以村民小組為單位進行土地劃分；15.47%的農民以行政村為單位進行劃分；同時有10.83%的農民不清楚自身土地劃分單位是什么。可見，村民小組是承包地土地的主要劃分單位，占比超過七成，同時不明確土地劃分單位的農民也超過一成，說明仍有部分農民對土地的權屬劃分不清晰。（見表3-6和圖3-5）

對東、中、西部地區農民土地劃分單位進行考察，整體來看，各個地區的劃分單位都集中在村民小組，存在著微小的差異，東部、中部和西部地區農民的土地劃分單位在村民小組的占比分別為73.81%、75.53%、71.08%，中部地區相對較高。而西部地區不知道土地劃分單位的農民占比最高，為12.01%，東、中部地區占比基本相同。可見，不同地區的農民分田到戶時土地劃分單位情況沒有顯著差異。（見表3-7和圖3-6）

從南北方不同區域來分析南北方農民的承包地劃分單位情況，數據顯示，北方地區農民表示承包地劃分單位為村民小組的比重為66.52%，認為是行政村的占比為21%，不知道劃分單位的占比為12.48%。南方農民表示承包地劃分單位為村民小組的比重為79.55%，明顯高于北方地區，高出13.03個百分點；表示劃分單位為行政村和不知道的比重分別為10.96%和9.49%。可見，南方地區土地劃分單位為村民小組的比重高于北方，相對而言，北方地區更傾向于以行政村為單位。（見表3-8和圖3-7）

從不同民族農民土地的劃分單位來看，漢族農民表示土地劃分單位為村民小組的比重為75.67%，認為是行政村的比重為14.68%，不知道土地劃分單位的比重為9.65%。而少數民族農民中，表示劃分單位為村民小組的農民占比63.09%，認為是行政村的農民為19.72%，不知道劃分單位的農民為17.19%。可以看出，少數民族農民土地劃分單位為村民小組的占比低于漢族地區，低了12.58個百分點；而少數民族農民不知道土地劃分單位的占比更高。（見表3-9和圖3-8）

二、村莊土地確權頒證進度

（一）村莊土地確權的進度

為了研究村莊土地確權工作的開展情況，課題組對全國251個村莊進行了研究，通過數據分析可以看出：在251個有效村莊樣本中，反映“尚未進行”村莊土地確權工作的村莊有110個，占比最高，為43.82%；“已經完成”土地確權工作的村莊有79個，占比31.47%；“正在進行”的村莊為62個，占比為24.71%。可以看出，土地確權工作處于初級階段，四成村莊還未開展土地確權工作，三成村莊已經完成了土地確權工作。（見表3-10和圖3-9）

從表3-11和圖3-10中可以看出，不同地區的土地確權工作存在一定差異。東部地區39.19%的村莊還未開展土地確權，比重最低，而中部和西部相對較高，占比分別為42.16%和50.66%；在已經完成土地確權的村莊中，西部地區最高，為34.67%，中部和東部地區分別占比29.41%和31.08%；正在進行土地確權工作的村莊中，東部和中部相差不多，分別占比29.73%和28.43%，西部地區相對較低，為14.67%。總體而言，土地確權工作開展相對較慢的為西部地區，東部地區的確權進度相對較快。

南北方區域的土地確權頒證工作具有明顯的差異性。根據數據分析結果可知，南方地區村莊的土地確權工作已經完成的比重為38.06%，北方地區的這一比重為23.93%，前者比后者高出14.13個百分點；南方和北方地區的土地確權工作正在進行的比重大體相當，分別占比24.63%和24.79%；而在表示尚未進行確權的村莊中，北方地區的比重明顯偏高，占比51.28%，比南方地區高出13.97%。由此可見，南方地區土地確權工作的進度相對更快。（見表3-12和圖3-11）

就不同收入水平村莊土地確權工作的開展情況而言，中等收入組的村莊尚未開展土地確權的比重最小，為33.33%，中高收入組尚未進行的比重最大為47.92%；在已經完成土地確權的村莊中，低收入組的村莊占比最大，為37.50%，其次為中等收入組村莊，比重為35.42%；正在開展土地確權的村莊中，中等收入組的村莊占比也最高，為31.25%。（見表3-13）可以看出，村莊收入水平對土地確權工作的影響并不顯著，但存在微弱區別，中等收入組村莊土地確權工作的開展進度相對更快。

從村莊類型來看，分析得出的結果如表3-14所示，普通農村的土地確權工作開展情況不甚樂觀，尚未進行的村莊占比為44.84%，在三種類型中占比最高；城郊村和城中村尚未進行的占比分別為34.78%和40%。在已經完成土地確權的村莊中，普通農村所占比重最低，為30.49%；城中村和城郊村已經完成的比重分別為60%和34.78%。總體而言，普通村莊土地確權工作的開展進度最慢。

就不同地形地貌村莊土地確權工作的開展情況而言，調查結果顯示（見表3-15），高原地區村莊尚未進行土地確權工作的比重最高，為60%；丘陵地區的這一比重最低，為38.67%。在土地確權工作已經完成的村莊中，丘陵地區的占比最高，為40%；占比最低的是高原地區，所占比重為20%；平原和山地地區村莊土地確權工作已經完成的比重分別為27.06%和30%。由此可見，不同的地形地貌對于村莊土地確權工作的開展有影響，高原地區確權工作進展較慢，丘陵地區確權工作進展較快。

考察不同產權單位村莊土地確權工作的開展情況，根據調查分析結果可知（見表3-16和圖3-12），分田到戶時以村民小組為單位的村莊中，表示“尚未進行”土地確權工作的比重為45.45%，而以行政村為單位分田的村莊的這一占比為34.69%，所占比重明顯較低，低了10.76個百分點。在“已經完成”土地確權工作的情況中，以村民小組為單位分田的村莊的比重略高，占比32.32%；而以行政村為單位分田的村莊“正在進行”確權工作的比重更高，占比36.74%。總體而言，以行政村為單位劃分土地的村莊土地確權工作的開展進度相對較快。

（二）村莊沒有開展土地確權的原因

就全國來看，超過四成的村莊還未開展土地確權，考察村莊沒有開展土地確權工作的原因，在未開展的112個村莊中，55.45%的村莊選擇了“上級沒有下達通知”，41.82%的村莊選擇了“還未實施”，僅有0.91%的村莊認為“村民不配合”是導致土地確權未開展的原因。可見，上級還沒有下達土地確權的通知是主要原因，超過五成；其次是確權工作還沒開始實施，占比四成。（見表3-17和圖3-13）

從不同地區村莊沒有開展土地確權工作的原因來看，中部地區村莊反映“上級沒有下達通知”的比重最高，占比58.14%，東部和西部地區的這一占比分別為51.72%和55.26%；表示“還未實施”的情況，不同地區的村莊差異不明顯；在“村民不配合”方面，西部地區村莊的占比較高，為2.63%。總體來看，不同地區村莊未開展土地確權的原因沒有明顯差異。（見表3-18）

考察南北不同區域村莊沒有開展土地確權工作的原因，根據數據分析結果可以看出（見表3-19），不同區域的差異性不明顯。北方和南方區域村莊表示“上級沒有下達通知”的比重分別為55%和56%；反映“還未實施”的占比分別為41.67%和42%；北方地區村莊表示“村民不配合”的比重略高，占比1.67%。總體而言，北方和南方地區村莊沒有進行土地確權的情況大致相同。

三、農民土地確權頒證情況

2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展適度規模經營的意見》提出，要在五年左右時間基本完成農村土地確權頒證工作，妥善解決農民承包地面積不準確和界線不清等問題，以保障農民的切身利益。通過對4043個農民進行調查發現，36.24%的農民表示自家的承包地已經完成了登記確權，45.98%的農民表示承包地還未進行登記確權，還有17.78%的農民不清楚自家的承包地是否已經確權。由此可見，承包地的確權工作還需要進一步推進和實施。（見表3-20和圖3-14）

不同地區的土地確權開展情況存在著差異。通過對東、中、西部三個區域進行分析得出，東部地區40.42%的農民表示已經進行土地確權頒證，所占比重最高；而中部和西部地區分別有34.72%和33.50%的農民表示已經進行土地確權頒證。表示沒有進行土地確權頒證的情況中，由東向西，所占的比重依次增高，分別占比42.40%、46.62%和48.37%。由此可以看出，東部地區農民土地確權頒證進度相對較快。（見表3-21和圖3-15）

從南北不同區域來看，南方地區表示已經完成土地確權頒證的農民占比為31.21%，低于全國平均水平近5個百分點，而表示還未確權頒證的比重為50.71%。北方地區的2223個有效農民樣本中，有40.35%的農民表示已經完成土地登記確權，42.11%的農民反映還未進行確權頒證。可以看出，北方地區農民土地確權頒證的比重高于南方，高出9.14個百分點，而南方地區仍有半數的農民表示還未進行土地確權頒證。（見表3-22和圖3-16）

分田到戶時土地劃分單位不同的農民，其土地確權頒證的情況有所差異。從統計分析結果可知，土地以村民小組為單位劃分的農民，表示土地已經確權頒證的比重為35.22%，沒有確權的比重為50.77%。而土地以行政村為劃分單位的農民，反映土地已經確權頒證的比重為57.26%，高出以村民小組為劃分單位的農民22.04個百分點。由此可見，以行政村為單位劃分土地的農民進行土地確權頒證的比重明顯更高。（見表3-23和圖3-17）

不同民族農民的土地確權情況存在一定差異。從表3-24和圖3-18中可以看出，有37.79%的少數民族農民表示已經完成土地確權頒證的工作，40.47%的農民表示土地未進行確權。而漢族的3407個農民中，46.99%的農民表示土地確權工作尚未開展，反映進行了土地確權的占比為35.96%。此外，漢族和少數民族農民不清楚是否進行過土地確權的比重分別為17.05%和21.74%。總體來看，漢族和少數民族農民的土地確權頒證情況沒有明顯的差異性。