第一章 自然災(zāi)害與巨災(zāi)保險制度研究

第一節(jié) 中國巨災(zāi)保險制度的現(xiàn)狀

中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，幾乎每年都會因為自然災(zāi)害而遭受巨大的損失，并且，隨著人口、財產(chǎn)的不斷增加和日趨集中，自然災(zāi)害所造成的損失金額不斷攀升。

以地震災(zāi)害為例，1976年的唐山大地震，造成了24.2萬人死亡，16.4萬人重傷，68萬間民房中有65萬間民房倒塌，直接經(jīng)濟損失達30多億；2008年5月12日的四川汶川大地震，截至2008年9月18日，共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤，直接經(jīng)濟達8500多億元；2010年發(fā)生在青海玉樹的大地震，造成2798人死亡，270人失蹤，受災(zāi)面積35862平方公里，受災(zāi)人口246842人；2013年4月的四川雅安地震，受災(zāi)人口152萬，受災(zāi)面積12500平方公里，地震共計造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。中國的洪災(zāi)也非常嚴重。例如，1998年發(fā)生在長江、嫩江和松花江的特大洪水，受災(zāi)面積3.18億畝，成災(zāi)面積1.96億畝，受災(zāi)人口2.23億人，死亡3004人，倒塌房屋685萬間，直接經(jīng)濟損失達1660億元。^[1]

與自然災(zāi)害所造成的巨大經(jīng)濟損失呈明顯對比的是，對損失的保險賠付比例非常低。據(jù)統(tǒng)計，自1980年至2008年間， 在中國發(fā)生的大災(zāi)害中，保險賠付與直接經(jīng)濟損失的比例只有1.43%，即使在中國保險賠付最多的5次巨災(zāi)中，保險賠付與直接經(jīng)濟損失的比例只有2.28% ；而自1980年至2008年間， 在世界上發(fā)生的283次重大自然災(zāi)害中，保險賠付與直接經(jīng)濟損失的比例為21.14%。^[2]因此，對于重大自然災(zāi)害，中國的保險賠付水平較之世界水平要明顯低許多。以2008年的汶川地震為例，地震所致直接經(jīng)濟損失達8451億元，而保險賠付金額僅有16.6億元，不足總損失的0.2%。^[3]

保險賠付低并不能簡單地以公眾缺乏投保意識來進行解釋。汶川地震所造成的巨大損失喚起了人們對地震保險的重視，當許多民眾查看自己持有的房屋財產(chǎn)保險單時，才意識到地震險通常被排除在保險范圍之外，而當他們向保險公司提出投保地震險時也常遭到拒絕。我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《防震減災(zāi)法》中都提到了要建立國家財政支持的巨災(zāi)保險或地震保險制度^[4]，但是，直至2016年5月11日，中國保監(jiān)會和財政部才聯(lián)合頒布了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》，地震保險仍處于探索階段，而正式的法律或行政法規(guī)，如《地震保險條例》，時至今日仍未出臺。其實，我國在歷史上也曾經(jīng)有過保險業(yè)承保巨災(zāi)風險的經(jīng)歷和法律規(guī)則，但是，相關(guān)制度幾經(jīng)變遷，大致可以劃分為以下幾個階段。

一、新中國成立后初創(chuàng)期

新中國成立初期，對保險業(yè)十分重視。當時的中央人民政府“政務(wù)院”于1951年2月3日發(fā)布了《關(guān)于實行國家機關(guān)、國營企業(yè)、合作社財產(chǎn)強制保險及旅客強制保險的決定》，并隨同發(fā)布了《財產(chǎn)強制保險條例》，強制要求所有的國家機關(guān)、國營企業(yè)及縣以上合作社應(yīng)向中國人民保險公司投保財產(chǎn)保險。該條例第三條明確規(guī)定：“所有財產(chǎn)因下列災(zāi)害或事故發(fā)生損失時，保險公司應(yīng)在保險金額之限度內(nèi)，負賠償責任：（一）由于火災(zāi)及延燒所致之損失。（二）由于洪水、雷電、地震、地陷、崖崩所致之損失。（三）……”^[5]由此可見，當時財產(chǎn)保險的保險范圍是含洪水險、地震險之類的巨災(zāi)風險的。實踐證明，在1954年的特大洪水災(zāi)害中，洪水保險發(fā)揮了極大的損失補償功能，但是，由于歷史原因，1959年以后，國內(nèi)保險業(yè)務(wù)全面停辦（僅剩遠洋船舶險和貨運險兩個涉外險種），巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)也隨之停辦。^[6]

二、恢復(fù)重建期

黨的十一屆三中全會以后，保險業(yè)務(wù)開始逐步恢復(fù)。1981年頒布的《經(jīng)濟合同法》將財產(chǎn)保險合同作為一種有名合同進行了原則性規(guī)定。此后，國務(wù)院于1983年頒布了《中華人民共和國財產(chǎn)保險合同條例》，對于財產(chǎn)保險合同作了較為詳細的規(guī)定。當時的財產(chǎn)保險條款中，地震險和洪水險等災(zāi)害風險通常都被包含在保險責任范圍內(nèi)。例如，中國人民保險公司于1988年11月發(fā)布的《企業(yè)財產(chǎn)保險條款》第四條明確規(guī)定：“由于下列原因造成保險財產(chǎn)的損失，本公司負賠償責任：一、火災(zāi)、爆炸；二、雷擊、暴風、龍卷風、暴雨、洪水、破壞性地震、地面突然塌陷、崖崩、突發(fā)性滑坡、雪災(zāi)、雹災(zāi)、冰凌、泥石流；三、空中運行物體墜落。”國家有關(guān)政府部門對于地震險等巨災(zāi)保險也是非常重視，例如，1992年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家地震局關(guān)于一九九二年及未來幾年地震趨勢和防震減災(zāi)工作意見報告的通知》明確提出：“開展地震保險是實現(xiàn)社會互助、減輕國家財政負擔、提高抗震救災(zāi)能力的有效途徑。”^[7]但是，從整體上來看，由于我國保險業(yè)仍處于恢復(fù)階段，民眾的收入比較低、投保意識也比較差，因此，巨災(zāi)保險在實踐中所發(fā)揮的作用非常有限。

三、反復(fù)變化期

在1996年至2008年期間，關(guān)于保險業(yè)是否可以承保巨災(zāi)保險，保險監(jiān)管機構(gòu)的態(tài)度幾經(jīng)變化。1996年5月，當時的保險監(jiān)管機構(gòu)，即中國人民銀行，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈財產(chǎn)保險基本險〉和〈財產(chǎn)保險綜合險〉條款、費率及條款解釋的通知》，對于財產(chǎn)保險的保險范圍進行了調(diào)整和重新界定，地震險等巨災(zāi)保險受到了限制。在中國人民銀行新頒布的《財產(chǎn)保險基本險條款》中，“地震、暴雨、洪水、臺風、暴風、龍卷風、雪災(zāi)、雹災(zāi)、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡”被列入“責任免除”的事項中；^[8]在《財產(chǎn)保險綜合險條款》中，“雷擊、暴雨、洪水、臺風、暴風、龍卷風、雪災(zāi)、雹災(zāi)、冰凌、泥石流、崖崩、突發(fā)性滑坡、地面下陷下沉”被列入了保險責任范圍，但是，“地震所造成的一切損失”則被列入責任免除事項。^[9]因此，自1996年7月1日起，保險公司依照新生效的財產(chǎn)保險條款將不得再承保地震險。

與中國人民銀行等保險監(jiān)管機構(gòu)的意見相左，中國的立法機構(gòu)卻一直都對地震保險持肯定和鼓勵的態(tài)度。1997年底，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，該法于1998年3月1日起施行。該法第二十五條明確規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險。”然而，保險監(jiān)管機構(gòu)對于保險公司承保地震險依然采取限制態(tài)度。中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國保監(jiān)會”）取代中國人民銀行成為保險監(jiān)管機構(gòu)之后，仍然沿襲了原有的限制政策。中國保監(jiān)會在2000年1月發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)不得擴展承保地震風險的通知》中重申：“各公司必須嚴格執(zhí)行中國人民銀行頒發(fā)的《財產(chǎn)保險基本險》和《財產(chǎn)保險綜合險》條款（銀發(fā)〔1996〕187號）”，并對保險公司承保地震險提出了嚴格限制條件：“未經(jīng)保監(jiān)會同意，任何保險公司不得隨意擴大保險責任，承保地震風險；未經(jīng)保監(jiān)會同意，中國再保險公司不得接受地震保險的法定分保業(yè)務(wù)；任何保險公司不得采取向國際市場全額分保的方式承保地震風險；對于特殊情況，確需擴展承保地震風險的，保險公司應(yīng)按照‘個案審批’的原則，報保監(jiān)會批準”。^[10]2001年2月，中國保監(jiān)會又發(fā)布了《關(guān)于進一步加強企財險擴展地震風險管理的通知》，要求“對于獲保監(jiān)會批準擴展地震風險的項目，各公司必須嚴格執(zhí)行批文中的有關(guān)規(guī)定，使用單獨的地震險條款，單獨列示地震險費率，并合理安排分保”。^[11]但是，時間不長，中國保監(jiān)會就改變了原來的態(tài)度，其在2001年8月30日發(fā)布了《企業(yè)財產(chǎn)保險擴展地震責任指導原則》，廢止了其在2000年1月發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)不得擴展承保地震風險的通知》，新的《指導原則》允許保險公司將地震險作為企財險的附加險承保，但是，不得作為主險單獨承保，同時要求各保險公司承保地震險項目時，需要使用單獨的地震險條款，并報保監(jiān)會事前備案。^[12]2002年底，中國保監(jiān)會發(fā)布了《取消第一批行政審批項目的通知》，取消了地震保險的報批制度，此后，保險公司承保地震險無需再報保監(jiān)會批準。然而，從實踐來看，企業(yè)和民眾投保、保險公司承保地震保險的熱情都不高，這一點在2008年汶川地震中表現(xiàn)得非常明顯。

四、積極試點階段

對于巨災(zāi)保險，中國的立法機構(gòu)一直持鼓勵和扶持的態(tài)度，在2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，明確規(guī)定：“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。”^[13]值得注意的是，該法首次明確地提出對巨災(zāi)保險的“國家財政支持”，這對于巨災(zāi)保險的發(fā)展是非常重要的。

2008年汶川地震造成的損害如此之大，而保險賠付的比例又如此之低，兩者形成了鮮明的對比，以地震保險為代表的巨災(zāi)保險，再次引發(fā)了普通民眾、政府機構(gòu)和立法機構(gòu)的關(guān)注。汶川地震后，中國的立法機構(gòu)對《防震減災(zāi)法》進行了修訂，有關(guān)地震保險的規(guī)定亦進行了修訂，其修改后的條款表述為：“國家發(fā)展有財政支持的地震災(zāi)害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險。”^[14]

此后，中國保監(jiān)會曾在多個場合宣布將積極開展巨災(zāi)保險的試點和準備工作，國家財政部和財務(wù)機構(gòu)也協(xié)同配合。^[15]2013年，隨著《農(nóng)業(yè)保險條例》的實施，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險率先步入了快速的發(fā)展軌道。《農(nóng)業(yè)保險條例》第八條規(guī)定：“國家建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制，具體辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散機制。”其實，在《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布之前，我國已有許多地方嘗試開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，例如，江蘇省早在2008年就制定了《江蘇省農(nóng)業(yè)保險試點政府巨災(zāi)風險準備金管理辦法（試行）》，對農(nóng)業(yè)保險政府巨災(zāi)準備金的籌集、使用和管理進行了規(guī)定。也正是由于先前已有許多試點和經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險才得以實施開來。

2013年召開的十八屆三中全會《決定》明確提出：“要完善巨災(zāi)經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度。”2014年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出：“圍繞更好保障和改善民生，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險為平臺，以多層次風險分擔為保障，建立巨災(zāi)保險制度。研究建立巨災(zāi)保險基金、巨災(zāi)再保險等制度，逐步形成財政支持下的多層次巨災(zāi)風險分散機制。鼓勵各地根據(jù)風險特點，探索對臺風、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式。制定巨災(zāi)保險法規(guī)。建立核保險巨災(zāi)責任準備金制度。建立巨災(zāi)風險管理數(shù)據(jù)庫。”從上述中共中央的決定和國務(wù)院發(fā)布的文件可以看出，中國的政治高層對于巨災(zāi)保險制度的建立非常重視。

發(fā)展巨災(zāi)保險，需要解決的一個難題就是資金籌集和保險機構(gòu)的償付能力，在這方面，我國有關(guān)保險機構(gòu)也在進行有益的嘗試。例如，2015年7月，由中國再保險（集團）股份有限公司發(fā)起的中國第一支以國內(nèi)地震風險為保障對象的巨災(zāi)債券在境外資本市場成功發(fā)行，這對于中國巨災(zāi)保險的發(fā)展具有重要的意義。

除了許多保險公司積極嘗試開展巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)外，我國的一些地方政府也在嘗試推動巨災(zāi)保險制度的建立。在十八屆三中全會后，中國保監(jiān)會著手開展巨災(zāi)保險試點工作，將深圳市和云南省作為首批試點地區(qū)，2014年，浙江省的寧波市被納入到巨災(zāi)保險的試點中，從而形成了三種試點模式，并各具特點。

五、地方巨災(zāi)保險試點模式

（一）深圳模式

深圳市的巨災(zāi)保險方案采用了政府統(tǒng)保加商業(yè)保險的“分層保障”體系。第一層保障是深圳市政府為深圳居民統(tǒng)一向保險公司購買的政府巨災(zāi)救助保險，用于巨災(zāi)發(fā)生后對傷亡居民的補償保障、核應(yīng)急救助及災(zāi)后居民安置，其適用于所有在深圳的人員。第二層次為商業(yè)巨災(zāi)保險，是在政府巨災(zāi)救助保險基礎(chǔ)上，由居民自愿購買，通過商業(yè)性巨災(zāi)保險產(chǎn)品滿足居民更高程度的風險保障需求。除此以外，為了給居民提供最大程度的保障，深圳市政府還設(shè)立了巨災(zāi)基金，其首期啟動資金3000萬元由深圳市政府撥款注入，可廣泛吸收企業(yè)、個人等社會捐助，主要用于承擔在政府巨災(zāi)救助保險賠付限額之上的賠付。^[16]

深圳的巨災(zāi)保險方案自2014年6月1日起開始實施。根據(jù)深圳市政府與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司深圳市分公司簽署的《深圳市巨災(zāi)救助保險協(xié)議書》，保險公司承保的災(zāi)害風險包括：暴風（擴展到狂風、烈風、大風）、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風、颮線、臺風、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內(nèi)澇、主震震級4.5級及以上的地震及地震次生災(zāi)害，以及由上述15種災(zāi)害引發(fā)的核事故風險。保險的保障對象不僅覆蓋了深圳市戶籍人口、常住人口，還覆蓋了臨時來深圳出差、務(wù)工和旅游的人員，基本上涵蓋了在災(zāi)害發(fā)生時處于深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)的所有自然人。保險提供的保障范圍有普通傷害救助、傷害致殘救助和身故救助三大類，包括住宿費、住院伙食補貼、醫(yī)療費用、康復(fù)費用等在內(nèi)的共十三種費用。因保險范圍內(nèi)的自然災(zāi)害所造成人身傷亡的醫(yī)療費用、殘疾救助金、身故救助金及其他費用的賠償限額是，每人每次災(zāi)害人身傷亡救助最高額度10萬元，每次災(zāi)害救助總限額為20億元。對于由自然災(zāi)害所引發(fā)的核電站事故，每人每次核反應(yīng)救助費用最高額度為2500元，每次核反應(yīng)求助費用的總限額為5億元。

在商業(yè)性巨災(zāi)保險產(chǎn)品方面，深圳市政府將保險公司納入到深圳市自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系中，保險公司與市、各區(qū)各級應(yīng)急管理和災(zāi)害救助部門可相互對接，信息共享。

從前述介紹中，我們可以看出，深圳市的巨災(zāi)保險方案具有如下特點：

第一，該巨災(zāi)保險方案涵蓋范圍非常廣泛，屬典型的綜合巨災(zāi)保險，其并非針對某一特定的自然災(zāi)害風險，如地震或洪水，單獨制定保險方案，而是在一份保險計劃中，涵蓋了15種自然災(zāi)害，并且，其還對自然災(zāi)害風險進行了延展，將由自然災(zāi)害引發(fā)的核事故風險亦包括在內(nèi)，這是其鮮明的特色之處。保險方案之所以如此設(shè)計，主要是考慮到了深圳市鄰近廣東大亞灣核電站，具有核事故風險。

第二，該巨災(zāi)保險方案具有鮮明的財政支持的特點。在深圳的巨災(zāi)保險方案中，政府巨災(zāi)救助保險居于首要位置，其實際上是政府為市民從保險公司處購買的保險，據(jù)新聞報道，深圳市政府為購買政府巨災(zāi)救助保險向保險公司支付了3600萬元的保險費。^[17]

第三，作為巨災(zāi)保險主體的政府巨災(zāi)救助保險和巨災(zāi)基金主要用于自然災(zāi)害所導致的人身傷亡的賠付，而非財產(chǎn)損失。

第四，自然災(zāi)害所導致的財產(chǎn)損失，由商業(yè)保險公司提供的商業(yè)保險品種來保障，由民眾自愿投保，而政府或財政資金并不介入。

（二）云南模式

云南是我國地震多發(fā)地區(qū)，因此，云南的巨災(zāi)保險試點重點集中在地震保險這一領(lǐng)域。為此，云南省制定了《政策性農(nóng)房地震保險制度試點專項方案》。按照方案設(shè)計，云南地震保險的保險范圍僅限于農(nóng)村居民居住房屋，不含其他建筑和室內(nèi)財產(chǎn)。保險責任為地震震動所造成的，且在一定烈度區(qū)域內(nèi)的保險標的的直接損失；保險金額、保險費、保障范圍和賠償標準將結(jié)合當?shù)剞r(nóng)房的總體結(jié)構(gòu)情況、平均再建成本、災(zāi)后補貼救助水平等情況決定；保費將按照政府主導、農(nóng)戶參與的原則籌集。^[18]

2015年6月30日，經(jīng)云南省人民政府同意，民政廳、財政廳、住建廳、地震局、保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)了《大理州政策性農(nóng)房地震保險試點工作實施方案》，正式將大理州作為政策性農(nóng)房地震保險試點工作州市，并發(fā)布了《大理州政策性農(nóng)房地震保險試點賠付實施細則（試行）》，據(jù)有關(guān)媒體報道，保險范圍為因五級以上地震導致農(nóng)村居民房屋的直接損失以及大理州居民因地震災(zāi)害而死亡的損失。^[19]2015年7月，云南省財政廳將省級財政保費補貼資金1969萬元下達大理州。試點項目支持覆蓋大理州所轄的12個縣（市）的82.43萬農(nóng)戶。根據(jù)地震震級的不同，在保險保障年度內(nèi)，農(nóng)村房屋保險可獲累計最高保險賠償金42000萬元，居民人身保險可獲累計最高保險賠償金8000萬元。^[20]

從有關(guān)對云南農(nóng)房地震保險的介紹來看，其具有以下特點：

第一，與深圳的巨災(zāi)保險模式不同，云南的農(nóng)房地震保險屬于專項自然災(zāi)害保險，而非綜合性的巨災(zāi)保險，其承保的風險僅限于地震險。

第二，云南的農(nóng)房地震保險屬于政策性保險，財政部門給予了保費補貼。

第三，該保險雖然名稱為農(nóng)房地震保險，但是，從最終落地的大理州的實施方案來看，其保險范圍不僅包括地震所造成的財產(chǎn)損失，也包括地震所造成的人身傷亡，因此，其并非單純的財產(chǎn)險。

（三）寧波模式

2014年7月31日，寧波市政府出臺了《寧波市巨災(zāi)保險試點工作方案》，并于11月6日對外公布了《關(guān)于開展巨災(zāi)保險試點工作的實施意見》。同日，浙江省寧波市民政局局長代表市政府與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司寧波分公司簽署《寧波市巨災(zāi)保險合同》，標志著寧波市巨災(zāi)保險工作進入實施階段。

根據(jù)寧波市政府發(fā)布的《關(guān)于開展巨災(zāi)保險試點工作的實施意見》，寧波的巨災(zāi)保險制度主要包括公共巨災(zāi)保險、巨災(zāi)基金、商業(yè)巨災(zāi)保險三部分。其中，公共巨災(zāi)保險由政府統(tǒng)一購買，主要內(nèi)容如下：

保障范圍：公共巨災(zāi)保險的保障范圍涵蓋我市經(jīng)常遭受的臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水和雷擊（雷擊僅針對人身傷亡，下同）自然災(zāi)害及其引起的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災(zāi)害造成的居民人身傷亡撫恤及家庭財產(chǎn)損失救助兩個領(lǐng)域。

保障對象：公共巨災(zāi)保險的保障對象為災(zāi)害發(fā)生時處于我市行政區(qū)域范圍內(nèi)所有人口（包括常住人口以及臨時來我市出差、旅游、務(wù)工的流動人口）的人身傷亡撫恤，以及我市行政區(qū)域內(nèi)常住居民（指擁有我市戶籍或持有居住證的人員）的家庭財產(chǎn)損失救助。

賠付標準：綜合考量財政狀況、保險及再保險成本等因素，公共巨災(zāi)保險首年賠付標準為：

1.居民人身傷亡撫恤。居民因巨災(zāi)保險保障范圍內(nèi)風險導致死亡、殘疾撫恤費用以及傷亡發(fā)生后政府救助墊付的醫(yī)療費用，由保險機構(gòu)負責賠付。居民人身傷亡撫恤金額最高每人10萬元，累計賠償限額3億元。

2.家庭財產(chǎn)損失救助。居民實際居住的住房因巨災(zāi)保險保障范圍內(nèi)風險導致家庭財產(chǎn)發(fā)生損失的，由保險機構(gòu)賠付家庭財產(chǎn)損失的救助費用。家庭財產(chǎn)損失救助額度最高每戶2000元，累計賠償限額為3億元。

3.見義勇為人身傷亡增補撫恤。居民在巨災(zāi)期間的見義勇為行為導致死亡、殘疾的，由保險機構(gòu)賠付最高每人10萬元的見義勇為增補撫恤費用，累計賠償限額包含在居民人身傷亡撫恤累計賠償3億元的限額內(nèi)。

理賠服務(wù)：承保的保險機構(gòu)嚴格執(zhí)行365天、24小時的全天候接報案制度，并接受居民郵件、短信、微信等方式報案；根據(jù)受災(zāi)的區(qū)域和損失情況，保險機構(gòu)按照監(jiān)管要求和合同約定及時做好事故損失查勘、資料收集、定損核賠、賠款支付等各項理賠服務(wù)工作。

巨災(zāi)保險制度作為巨災(zāi)風險分散體系的基礎(chǔ)與主體，用于災(zāi)害發(fā)生時對所有在甬人員的人身傷亡和家庭財產(chǎn)損失救助。實施第一年由市政府指定人保財險寧波市分公司為首席承保人，以后年度采取公開招投標或競爭性談判方式確定承保的保險機構(gòu)。民政部門代表市政府作為投保人，簽訂巨災(zāi)保險合同。巨災(zāi)保險保費支出由財政統(tǒng)籌安排，首年保費為3800萬元，根據(jù)每年實際賠付及風險保障變動情況，對保險費率進行調(diào)整，確保費率科學合理。

巨災(zāi)基金，按照政府財政投入與發(fā)動社會各方共同參與的原則建立，初期由政府撥付500萬元設(shè)立。來源主要有財政注資、慈善機構(gòu)及企業(yè)、民眾等捐助、向保險公司提供風險分擔保障對應(yīng)的保費轉(zhuǎn)入、投資收益等。巨災(zāi)基金主要用于補償超過保險公司累計賠償限額范圍以外的居民人員傷亡撫恤和家庭財產(chǎn)損失救助，以基金累積額度為限，且優(yōu)先補償人身傷亡撫恤的超額部分。當超額損失大于巨災(zāi)基金總額度時，啟動按照總補償能力與總損失的比例進行部分補償?shù)幕卣{(diào)機制。成立由民政部門牽頭的巨災(zāi)基金理事會，負責制定基金使用管理辦法及基金籌集、使用、運作等重大事項的決策。基金會應(yīng)當按照合法、安全、有效的原則實現(xiàn)基金的保值、增值，且根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍使用其財產(chǎn)。捐贈協(xié)議明確了具體使用方式的捐贈，根據(jù)捐贈協(xié)議的約定使用。

《實施意見》還要求保險機構(gòu)建立專項準備金。保險公司每年收取的巨災(zāi)保險保費扣除再保險保費、賠款、經(jīng)營費用等成本以及預(yù)定利潤后，如還有結(jié)余，盈余部分全額計提巨災(zāi)風險專項準備金，作為大災(zāi)年份的賠款儲備，專戶管理、長期滾存。當巨災(zāi)保險產(chǎn)品綜合成本率超過100%時，可以使用巨災(zāi)風險專項準備金，用于支付巨災(zāi)賠款。

商業(yè)巨災(zāi)保險，由保險公司依據(jù)市場需求推出，居民可自愿購買，以滿足居民更高層次、個性化的巨災(zāi)保險需求。^[21]

從上述介紹中我們可以看出，寧波市所選取的巨災(zāi)保險方案與深圳市非常類似，都屬于綜合巨災(zāi)保險模式，都采取了政府從商業(yè)保險公司處購買巨災(zāi)保險并出資設(shè)立巨災(zāi)基金的模式。但是，兩個城市的方案亦存在一定的差異，主要表現(xiàn)在以下兩點：

第一，寧波市的巨災(zāi)保險方案更結(jié)合寧波市的實際情況，將寧波市遭受風險系數(shù)比較大的一些自然風險，如臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水等，納入了保險范圍，而未將地震險納入保險范圍，這一點與深圳不同。

第二，深圳的政府巨災(zāi)救助保險和巨災(zāi)基金所提供的保障范圍都限于自然災(zāi)害所造成的人身傷亡，而寧波市的政府巨災(zāi)保險和巨災(zāi)基金的保障范圍則不限于人身傷亡，其將居民住宅財產(chǎn)損失亦納入其中。

六、單項統(tǒng)一推廣階段

2016年5月，保監(jiān)會和財政部共同發(fā)布《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》（以下簡稱《地震保險實施方案》），這標志著我國巨災(zāi)保險制度發(fā)展到了新階段。在現(xiàn)階段欲建立起全面的巨災(zāi)保險制度尚不夠成熟，于是，我國的保險監(jiān)管機構(gòu)和國家財政機構(gòu)在以往試點的基礎(chǔ)之上，選擇地震保險作為巨災(zāi)保險的突破口，在全國范圍內(nèi)推動城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度，等運行機制趨于成熟，經(jīng)驗數(shù)據(jù)積累到一定階段后，再推動立法，制定《地震巨災(zāi)保險條例》，并可將地震巨災(zāi)保險的經(jīng)驗用于發(fā)展其他類型的巨災(zāi)保險。

依照該實施方案的要求，我國的城鄉(xiāng)居民住宅地震保險制度的構(gòu)建將堅持“政府推動、市場運作、保障民生”的原則。由政府引導商業(yè)保險公司積極參與地震巨災(zāi)保險，為地震巨災(zāi)保險提供承保理賠服務(wù)，并且，可以利用保險產(chǎn)品的價格調(diào)節(jié)作用，通過風險定價和差別費率，引導社會提高建筑物抗震質(zhì)量，運用國內(nèi)外再保險市場和資本市場，有效分散風險。在對保險產(chǎn)品設(shè)計時，遵循保障民生的原則，合理厘定保險費率，滿足人民群眾的基本保障需求，充分擴大保障覆蓋人群，有效降低保障成本。

關(guān)于城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的方案設(shè)計，《地震保險實施方案》將保險的保障對象限定為城鄉(xiāng)居民住宅建筑物本身及室內(nèi)附屬設(shè)施，從而排除了商業(yè)辦公建筑或其他財產(chǎn)。對居民住宅的可保性條件，《地震保險實施方案》只是作了原則性要求，即應(yīng)當達到國家建筑質(zhì)量要求（包括抗震設(shè)防標準）。對于保險責任，主要是指以破壞性地震振動及其引起的海嘯、火災(zāi)、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生災(zāi)害所導致的財產(chǎn)損失。在確定保險金額方面，實行城鄉(xiāng)有別的政策，城鎮(zhèn)居民住宅基本保額每戶5萬元，農(nóng)村居民住宅基本保額每戶2萬元。在具體實施過程中，每戶可參考房屋市場價值，根據(jù)需要與保險公司協(xié)商確定保險金額。考慮到保險業(yè)發(fā)展水平，運行初期，保險金額最高不超過100萬元，以后根據(jù)運行情況逐步提高，100萬元以上部分可由保險公司提供商業(yè)保險補充。家庭擁有多處住房的，以住房地址為依據(jù)視為每戶，可投保多戶。

關(guān)于地震保險的條款費率，按照《地震保險實施方案》的要求，在運行初期，應(yīng)以中國保險行業(yè)協(xié)會發(fā)布的適用于全國的城鄉(xiāng)居民住宅地震保險示范條款為主。保險公司可以將其單獨作為主險予以承保，亦可將其作為普通家財險的附加險來承保。在確定保險費率時，保險公司可以按照地區(qū)風險高低、建筑結(jié)構(gòu)不同、城鄉(xiāng)差別擬定差異化的保險費率，并適時調(diào)整。

關(guān)于保險賠付的標準，《地震保險實施方案》將城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險設(shè)計為定值保險。理賠時，以保險金額為準，參照國家地震局、民政部等制定的國家標準，結(jié)合各地已開展的農(nóng)房保險實際做法進行定損，并根據(jù)破壞等級分檔理賠：破壞等級在Ⅰ-Ⅱ級時，標的基本完好，不予賠償；破壞等級為Ⅲ級（中等破壞）時，按照保險金額的50%確定損失；破壞等級為Ⅳ級（嚴重破壞）及Ⅴ級（毀壞）時，按照保險金額的100%確定損失。確定損失后，在保險金額范圍內(nèi)計算賠償。保監(jiān)會和財政部指出，之所以將其設(shè)計為定值保險，主要是考慮到各地房屋市場價值與重置價值差異較大，采取定值保險的操作模式，可以簡化程序，利于快速推廣。

關(guān)于經(jīng)營模式，《地震保險實施方案》規(guī)定，由政府來選擇商業(yè)保險公司作為地震巨災(zāi)保險經(jīng)營主體，提供地震巨災(zāi)保險銷售、承保及理賠等服務(wù)，而政府并不面向投保人進行承保。

關(guān)于損失分擔，按照《地震保險實施方案》的設(shè)計，地震造成的城鄉(xiāng)居民住宅損失將由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災(zāi)保險專項準備金、財政支持等共同分擔。首先，限定總額；其次，投保人以自留的方式承擔小額度的第一層損失；經(jīng)營地震巨災(zāi)保險的保險公司，承擔地震巨災(zāi)保險自留保費所對應(yīng)的第二層損失；參與地震巨災(zāi)保險再保險經(jīng)營的再保險公司，承擔地震巨災(zāi)保險分入保費對應(yīng)的第三層損失；地震巨災(zāi)保險專項準備金按照相關(guān)部門的具體管理辦法提取，以專項準備金余額為限，承擔第四層損失；當發(fā)生重大地震災(zāi)害，損失超過前四層分擔額度的情況下，由財政提供支持或通過巨災(zāi)債券等緊急資金安排承擔第五層損失。在第五層財政支持和其他緊急資金安排無法全部到位的情況下，由國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)會同有關(guān)部門報請國務(wù)院批準，啟動賠付比例回調(diào)機制，以前四層分擔額度及已到位的財政支持和緊急資金總和為限，對地震巨災(zāi)保險合同實行比例賠付。同時，《地震保險實施方案》要求，在運行初期，將采取“總額控制、限額管理”的辦法來控制賠付風險，一方面，將全國范圍內(nèi)可能遭遇的一次地震損失控制在一定額度內(nèi)，確保保險公司、再保險公司和專項準備金可以逐層承擔；另一方面，對地震高風險地區(qū)實行保險銷售限額管理，避免遭遇特大地震災(zāi)害時，地震巨災(zāi)保險賠款超過以上各層可籌集到的資金總和。

為了保障城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度能夠順利實施，確保賠付能力，《地震保險實施方案》還設(shè)計了兩項保障性制度：其一是建立保險共同體，已有45家財產(chǎn)保險公司根據(jù)“自愿參與、風險共擔”的原則發(fā)起成立住宅地震共同體，旨在開發(fā)標準化地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品，建立統(tǒng)一的承保理賠服務(wù)標準，共同應(yīng)對地震災(zāi)害，集中積累和管理災(zāi)害信息等；其二是建立地震巨災(zāi)保險專項準備金，由承保地震巨災(zāi)保險的保險公司按照保費收入一定比例計提，單獨立賬、逐年滾存，并由專門機構(gòu)負責管理。

關(guān)于政府對地震巨災(zāi)保險的支持，除了參與損失分擔以外，《地震保險實施方案》還規(guī)定，鼓勵地方財政對民眾購買城鄉(xiāng)居民地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品給予保費補貼，并按照國家稅收法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對地震巨災(zāi)保險給予稅收優(yōu)惠。鼓勵保險公司將自有服務(wù)體系與政府災(zāi)害救助體系有效銜接，借助政府相關(guān)體系資源提升保險行業(yè)查勘定損效率。

從以上關(guān)于《地震保險實施方案》的介紹可以看出，新推出的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度仍處于試運行和經(jīng)驗積累階段。《地震保險實施方案》所設(shè)計的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的方案仍是粗線條的，許多細節(jié)問題仍有待今后的正式立法予以明確。

七、城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的實踐情況

在中國保監(jiān)會和財政部發(fā)布《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》后，中國保險行業(yè)協(xié)會隨即發(fā)布了《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險示范條款》^[22]。隨后，一些保險公司正式啟用新版保險條款對住宅地震巨災(zāi)保險進行承保。

我們可以從中國人保公司目前正在使用的《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險條款（試用版）》中了解城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險的具體內(nèi)容。依據(jù)保單條款規(guī)定，就保險標的而言，政府有關(guān)部門征用、占用的房屋和專門用于從事工商業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動的房屋被排除在可保的標的范圍之外。

就保險責任而言，保單條款將其界定為：“在保險期間內(nèi)，本保險合同的保險標的因下列原因而造成達到第二十六條約定破壞等級的直接損失，保險人依照本保險合同的約定負責賠償：破壞性地震［國家地震部門發(fā)布的震級M4.7級（含）以上且最大地震烈度達到Ⅵ度及以上的地震］振動及其引起的海嘯、火災(zāi)、火山爆發(fā)、爆炸、地陷、地裂、泥石流、滑坡、堰塞湖及大壩決堤造成的水淹；保險標的在連續(xù)168小時內(nèi)遭受一次或多次地震（余震）所致?lián)p失應(yīng)視為一次單獨事故。”同時，核輻射、核爆炸、核污染及其他放射性污染所導致的損失被排除在保險責任之外。

關(guān)于保險費率，保單規(guī)定：年保險費=保險金額×年基準費率×區(qū)域調(diào)整因子×建筑結(jié)構(gòu)調(diào)整因子。就保險金額而言，由保險雙方協(xié)商確定，但是，城鎮(zhèn)住宅不得低于人民幣5萬元，農(nóng)村住宅不得低于人民幣2萬元，且同一保險標的累計投保的最高金額不得超過人民幣100萬元。