第一章 自然災害與巨災保險制度研究

第一節 中國巨災保險制度的現狀

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，幾乎每年都會因為自然災害而遭受巨大的損失，并且，隨著人口、財產的不斷增加和日趨集中，自然災害所造成的損失金額不斷攀升。

以地震災害為例，1976年的唐山大地震，造成了24.2萬人死亡，16.4萬人重傷，68萬間民房中有65萬間民房倒塌，直接經濟損失達30多億；2008年5月12日的四川汶川大地震，截至2008年9月18日，共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤，直接經濟達8500多億元；2010年發生在青海玉樹的大地震，造成2798人死亡，270人失蹤，受災面積35862平方公里，受災人口246842人；2013年4月的四川雅安地震，受災人口152萬，受災面積12500平方公里，地震共計造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。中國的洪災也非常嚴重。例如，1998年發生在長江、嫩江和松花江的特大洪水，受災面積3.18億畝，成災面積1.96億畝，受災人口2.23億人，死亡3004人，倒塌房屋685萬間，直接經濟損失達1660億元。^[1]

與自然災害所造成的巨大經濟損失呈明顯對比的是，對損失的保險賠付比例非常低。據統計，自1980年至2008年間， 在中國發生的大災害中，保險賠付與直接經濟損失的比例只有1.43%，即使在中國保險賠付最多的5次巨災中，保險賠付與直接經濟損失的比例只有2.28% ；而自1980年至2008年間， 在世界上發生的283次重大自然災害中，保險賠付與直接經濟損失的比例為21.14%。^[2]因此，對于重大自然災害，中國的保險賠付水平較之世界水平要明顯低許多。以2008年的汶川地震為例，地震所致直接經濟損失達8451億元，而保險賠付金額僅有16.6億元，不足總損失的0.2%。^[3]

保險賠付低并不能簡單地以公眾缺乏投保意識來進行解釋。汶川地震所造成的巨大損失喚起了人們對地震保險的重視，當許多民眾查看自己持有的房屋財產保險單時，才意識到地震險通常被排除在保險范圍之外，而當他們向保險公司提出投保地震險時也常遭到拒絕。我國的《突發事件應對法》和《防震減災法》中都提到了要建立國家財政支持的巨災保險或地震保險制度^[4]，但是，直至2016年5月11日，中國保監會和財政部才聯合頒布了《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，地震保險仍處于探索階段，而正式的法律或行政法規，如《地震保險條例》，時至今日仍未出臺。其實，我國在歷史上也曾經有過保險業承保巨災風險的經歷和法律規則，但是，相關制度幾經變遷，大致可以劃分為以下幾個階段。

一、新中國成立后初創期

新中國成立初期，對保險業十分重視。當時的中央人民政府“政務院”于1951年2月3日發布了《關于實行國家機關、國營企業、合作社財產強制保險及旅客強制保險的決定》，并隨同發布了《財產強制保險條例》，強制要求所有的國家機關、國營企業及縣以上合作社應向中國人民保險公司投保財產保險。該條例第三條明確規定：“所有財產因下列災害或事故發生損失時，保險公司應在保險金額之限度內，負賠償責任：（一）由于火災及延燒所致之損失。（二）由于洪水、雷電、地震、地陷、崖崩所致之損失。（三）……”^[5]由此可見，當時財產保險的保險范圍是含洪水險、地震險之類的巨災風險的。實踐證明，在1954年的特大洪水災害中，洪水保險發揮了極大的損失補償功能，但是，由于歷史原因，1959年以后，國內保險業務全面停辦（僅剩遠洋船舶險和貨運險兩個涉外險種），巨災保險業務也隨之停辦。^[6]

二、恢復重建期

黨的十一屆三中全會以后，保險業務開始逐步恢復。1981年頒布的《經濟合同法》將財產保險合同作為一種有名合同進行了原則性規定。此后，國務院于1983年頒布了《中華人民共和國財產保險合同條例》，對于財產保險合同作了較為詳細的規定。當時的財產保險條款中，地震險和洪水險等災害風險通常都被包含在保險責任范圍內。例如，中國人民保險公司于1988年11月發布的《企業財產保險條款》第四條明確規定：“由于下列原因造成保險財產的損失，本公司負賠償責任：一、火災、爆炸；二、雷擊、暴風、龍卷風、暴雨、洪水、破壞性地震、地面突然塌陷、崖崩、突發性滑坡、雪災、雹災、冰凌、泥石流；三、空中運行物體墜落。”國家有關政府部門對于地震險等巨災保險也是非常重視，例如，1992年的《國務院辦公廳轉發國家地震局關于一九九二年及未來幾年地震趨勢和防震減災工作意見報告的通知》明確提出：“開展地震保險是實現社會互助、減輕國家財政負擔、提高抗震救災能力的有效途徑。”^[7]但是，從整體上來看，由于我國保險業仍處于恢復階段，民眾的收入比較低、投保意識也比較差，因此，巨災保險在實踐中所發揮的作用非常有限。

三、反復變化期

在1996年至2008年期間，關于保險業是否可以承保巨災保險，保險監管機構的態度幾經變化。1996年5月，當時的保險監管機構，即中國人民銀行，發布了《關于印發〈財產保險基本險〉和〈財產保險綜合險〉條款、費率及條款解釋的通知》，對于財產保險的保險范圍進行了調整和重新界定，地震險等巨災保險受到了限制。在中國人民銀行新頒布的《財產保險基本險條款》中，“地震、暴雨、洪水、臺風、暴風、龍卷風、雪災、雹災、冰凌、泥石流、崖崩、滑坡”被列入“責任免除”的事項中；^[8]在《財產保險綜合險條款》中，“雷擊、暴雨、洪水、臺風、暴風、龍卷風、雪災、雹災、冰凌、泥石流、崖崩、突發性滑坡、地面下陷下沉”被列入了保險責任范圍，但是，“地震所造成的一切損失”則被列入責任免除事項。^[9]因此，自1996年7月1日起，保險公司依照新生效的財產保險條款將不得再承保地震險。

與中國人民銀行等保險監管機構的意見相左，中國的立法機構卻一直都對地震保險持肯定和鼓勵的態度。1997年底，全國人大常委會頒布了《中華人民共和國防震減災法》，該法于1998年3月1日起施行。該法第二十五條明確規定：“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險。”然而，保險監管機構對于保險公司承保地震險依然采取限制態度。中國保險監督管理委員會（以下簡稱“中國保監會”）取代中國人民銀行成為保險監管機構之后，仍然沿襲了原有的限制政策。中國保監會在2000年1月發布的《關于企業財產保險業務不得擴展承保地震風險的通知》中重申：“各公司必須嚴格執行中國人民銀行頒發的《財產保險基本險》和《財產保險綜合險》條款（銀發〔1996〕187號）”，并對保險公司承保地震險提出了嚴格限制條件：“未經保監會同意，任何保險公司不得隨意擴大保險責任，承保地震風險；未經保監會同意，中國再保險公司不得接受地震保險的法定分保業務；任何保險公司不得采取向國際市場全額分保的方式承保地震風險；對于特殊情況，確需擴展承保地震風險的，保險公司應按照‘個案審批’的原則，報保監會批準”。^[10]2001年2月，中國保監會又發布了《關于進一步加強企財險擴展地震風險管理的通知》，要求“對于獲保監會批準擴展地震風險的項目，各公司必須嚴格執行批文中的有關規定，使用單獨的地震險條款，單獨列示地震險費率，并合理安排分保”。^[11]但是，時間不長，中國保監會就改變了原來的態度，其在2001年8月30日發布了《企業財產保險擴展地震責任指導原則》，廢止了其在2000年1月發布的《關于企業財產保險業務不得擴展承保地震風險的通知》，新的《指導原則》允許保險公司將地震險作為企財險的附加險承保，但是，不得作為主險單獨承保，同時要求各保險公司承保地震險項目時，需要使用單獨的地震險條款，并報保監會事前備案。^[12]2002年底，中國保監會發布了《取消第一批行政審批項目的通知》，取消了地震保險的報批制度，此后，保險公司承保地震險無需再報保監會批準。然而，從實踐來看，企業和民眾投保、保險公司承保地震保險的熱情都不高，這一點在2008年汶川地震中表現得非常明顯。

四、積極試點階段

對于巨災保險，中國的立法機構一直持鼓勵和扶持的態度，在2007年頒布的《突發事件應對法》中，明確規定：“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。”^[13]值得注意的是，該法首次明確地提出對巨災保險的“國家財政支持”，這對于巨災保險的發展是非常重要的。

2008年汶川地震造成的損害如此之大，而保險賠付的比例又如此之低，兩者形成了鮮明的對比，以地震保險為代表的巨災保險，再次引發了普通民眾、政府機構和立法機構的關注。汶川地震后，中國的立法機構對《防震減災法》進行了修訂，有關地震保險的規定亦進行了修訂，其修改后的條款表述為：“國家發展有財政支持的地震災害保險事業，鼓勵單位和個人參加地震災害保險。”^[14]

此后，中國保監會曾在多個場合宣布將積極開展巨災保險的試點和準備工作，國家財政部和財務機構也協同配合。^[15]2013年，隨著《農業保險條例》的實施，農業巨災保險率先步入了快速的發展軌道。《農業保險條例》第八條規定：“國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制。”其實，在《農業保險條例》頒布之前，我國已有許多地方嘗試開展農業巨災保險，例如，江蘇省早在2008年就制定了《江蘇省農業保險試點政府巨災風險準備金管理辦法（試行）》，對農業保險政府巨災準備金的籌集、使用和管理進行了規定。也正是由于先前已有許多試點和經驗，農業巨災保險才得以實施開來。

2013年召開的十八屆三中全會《決定》明確提出：“要完善巨災經濟補償機制，建立巨災保險制度。”2014年8月，國務院發布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，明確提出：“圍繞更好保障和改善民生，以制度建設為基礎，以商業保險為平臺，以多層次風險分擔為保障，建立巨災保險制度。研究建立巨災保險基金、巨災再保險等制度，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制。鼓勵各地根據風險特點，探索對臺風、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災等災害的有效保障模式。制定巨災保險法規。建立核保險巨災責任準備金制度。建立巨災風險管理數據庫。”從上述中共中央的決定和國務院發布的文件可以看出，中國的政治高層對于巨災保險制度的建立非常重視。

發展巨災保險，需要解決的一個難題就是資金籌集和保險機構的償付能力，在這方面，我國有關保險機構也在進行有益的嘗試。例如，2015年7月，由中國再保險（集團）股份有限公司發起的中國第一支以國內地震風險為保障對象的巨災債券在境外資本市場成功發行，這對于中國巨災保險的發展具有重要的意義。

除了許多保險公司積極嘗試開展巨災保險業務外，我國的一些地方政府也在嘗試推動巨災保險制度的建立。在十八屆三中全會后，中國保監會著手開展巨災保險試點工作，將深圳市和云南省作為首批試點地區，2014年，浙江省的寧波市被納入到巨災保險的試點中，從而形成了三種試點模式，并各具特點。

五、地方巨災保險試點模式

（一）深圳模式

深圳市的巨災保險方案采用了政府統保加商業保險的“分層保障”體系。第一層保障是深圳市政府為深圳居民統一向保險公司購買的政府巨災救助保險，用于巨災發生后對傷亡居民的補償保障、核應急救助及災后居民安置，其適用于所有在深圳的人員。第二層次為商業巨災保險，是在政府巨災救助保險基礎上，由居民自愿購買，通過商業性巨災保險產品滿足居民更高程度的風險保障需求。除此以外，為了給居民提供最大程度的保障，深圳市政府還設立了巨災基金，其首期啟動資金3000萬元由深圳市政府撥款注入，可廣泛吸收企業、個人等社會捐助，主要用于承擔在政府巨災救助保險賠付限額之上的賠付。^[16]

深圳的巨災保險方案自2014年6月1日起開始實施。根據深圳市政府與中國人民財產保險股份有限公司深圳市分公司簽署的《深圳市巨災救助保險協議書》，保險公司承保的災害風險包括：暴風（擴展到狂風、烈風、大風）、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風、颮線、臺風、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內澇、主震震級4.5級及以上的地震及地震次生災害，以及由上述15種災害引發的核事故風險。保險的保障對象不僅覆蓋了深圳市戶籍人口、常住人口，還覆蓋了臨時來深圳出差、務工和旅游的人員，基本上涵蓋了在災害發生時處于深圳市行政區域范圍內的所有自然人。保險提供的保障范圍有普通傷害救助、傷害致殘救助和身故救助三大類，包括住宿費、住院伙食補貼、醫療費用、康復費用等在內的共十三種費用。因保險范圍內的自然災害所造成人身傷亡的醫療費用、殘疾救助金、身故救助金及其他費用的賠償限額是，每人每次災害人身傷亡救助最高額度10萬元，每次災害救助總限額為20億元。對于由自然災害所引發的核電站事故，每人每次核反應救助費用最高額度為2500元，每次核反應求助費用的總限額為5億元。

在商業性巨災保險產品方面，深圳市政府將保險公司納入到深圳市自然災害應急管理體系中，保險公司與市、各區各級應急管理和災害救助部門可相互對接，信息共享。

從前述介紹中，我們可以看出，深圳市的巨災保險方案具有如下特點：

第一，該巨災保險方案涵蓋范圍非常廣泛，屬典型的綜合巨災保險，其并非針對某一特定的自然災害風險，如地震或洪水，單獨制定保險方案，而是在一份保險計劃中，涵蓋了15種自然災害，并且，其還對自然災害風險進行了延展，將由自然災害引發的核事故風險亦包括在內，這是其鮮明的特色之處。保險方案之所以如此設計，主要是考慮到了深圳市鄰近廣東大亞灣核電站，具有核事故風險。

第二，該巨災保險方案具有鮮明的財政支持的特點。在深圳的巨災保險方案中，政府巨災救助保險居于首要位置，其實際上是政府為市民從保險公司處購買的保險，據新聞報道，深圳市政府為購買政府巨災救助保險向保險公司支付了3600萬元的保險費。^[17]

第三，作為巨災保險主體的政府巨災救助保險和巨災基金主要用于自然災害所導致的人身傷亡的賠付，而非財產損失。

第四，自然災害所導致的財產損失，由商業保險公司提供的商業保險品種來保障，由民眾自愿投保，而政府或財政資金并不介入。

（二）云南模式

云南是我國地震多發地區，因此，云南的巨災保險試點重點集中在地震保險這一領域。為此，云南省制定了《政策性農房地震保險制度試點專項方案》。按照方案設計，云南地震保險的保險范圍僅限于農村居民居住房屋，不含其他建筑和室內財產。保險責任為地震震動所造成的，且在一定烈度區域內的保險標的的直接損失；保險金額、保險費、保障范圍和賠償標準將結合當地農房的總體結構情況、平均再建成本、災后補貼救助水平等情況決定；保費將按照政府主導、農戶參與的原則籌集。^[18]

2015年6月30日，經云南省人民政府同意，民政廳、財政廳、住建廳、地震局、保監局聯合下發了《大理州政策性農房地震保險試點工作實施方案》，正式將大理州作為政策性農房地震保險試點工作州市，并發布了《大理州政策性農房地震保險試點賠付實施細則（試行）》，據有關媒體報道，保險范圍為因五級以上地震導致農村居民房屋的直接損失以及大理州居民因地震災害而死亡的損失。^[19]2015年7月，云南省財政廳將省級財政保費補貼資金1969萬元下達大理州。試點項目支持覆蓋大理州所轄的12個縣（市）的82.43萬農戶。根據地震震級的不同，在保險保障年度內，農村房屋保險可獲累計最高保險賠償金42000萬元，居民人身保險可獲累計最高保險賠償金8000萬元。^[20]

從有關對云南農房地震保險的介紹來看，其具有以下特點：

第一，與深圳的巨災保險模式不同，云南的農房地震保險屬于專項自然災害保險，而非綜合性的巨災保險，其承保的風險僅限于地震險。

第二，云南的農房地震保險屬于政策性保險，財政部門給予了保費補貼。

第三，該保險雖然名稱為農房地震保險，但是，從最終落地的大理州的實施方案來看，其保險范圍不僅包括地震所造成的財產損失，也包括地震所造成的人身傷亡，因此，其并非單純的財產險。

（三）寧波模式

2014年7月31日，寧波市政府出臺了《寧波市巨災保險試點工作方案》，并于11月6日對外公布了《關于開展巨災保險試點工作的實施意見》。同日，浙江省寧波市民政局局長代表市政府與中國人民財產保險股份有限公司寧波分公司簽署《寧波市巨災保險合同》，標志著寧波市巨災保險工作進入實施階段。

根據寧波市政府發布的《關于開展巨災保險試點工作的實施意見》，寧波的巨災保險制度主要包括公共巨災保險、巨災基金、商業巨災保險三部分。其中，公共巨災保險由政府統一購買，主要內容如下：

保障范圍：公共巨災保險的保障范圍涵蓋我市經常遭受的臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水和雷擊（雷擊僅針對人身傷亡，下同）自然災害及其引起的突發性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災害造成的居民人身傷亡撫恤及家庭財產損失救助兩個領域。

保障對象：公共巨災保險的保障對象為災害發生時處于我市行政區域范圍內所有人口（包括常住人口以及臨時來我市出差、旅游、務工的流動人口）的人身傷亡撫恤，以及我市行政區域內常住居民（指擁有我市戶籍或持有居住證的人員）的家庭財產損失救助。

賠付標準：綜合考量財政狀況、保險及再保險成本等因素，公共巨災保險首年賠付標準為：

1.居民人身傷亡撫恤。居民因巨災保險保障范圍內風險導致死亡、殘疾撫恤費用以及傷亡發生后政府救助墊付的醫療費用，由保險機構負責賠付。居民人身傷亡撫恤金額最高每人10萬元，累計賠償限額3億元。

2.家庭財產損失救助。居民實際居住的住房因巨災保險保障范圍內風險導致家庭財產發生損失的，由保險機構賠付家庭財產損失的救助費用。家庭財產損失救助額度最高每戶2000元，累計賠償限額為3億元。

3.見義勇為人身傷亡增補撫恤。居民在巨災期間的見義勇為行為導致死亡、殘疾的，由保險機構賠付最高每人10萬元的見義勇為增補撫恤費用，累計賠償限額包含在居民人身傷亡撫恤累計賠償3億元的限額內。

理賠服務：承保的保險機構嚴格執行365天、24小時的全天候接報案制度，并接受居民郵件、短信、微信等方式報案；根據受災的區域和損失情況，保險機構按照監管要求和合同約定及時做好事故損失查勘、資料收集、定損核賠、賠款支付等各項理賠服務工作。

巨災保險制度作為巨災風險分散體系的基礎與主體，用于災害發生時對所有在甬人員的人身傷亡和家庭財產損失救助。實施第一年由市政府指定人保財險寧波市分公司為首席承保人，以后年度采取公開招投標或競爭性談判方式確定承保的保險機構。民政部門代表市政府作為投保人，簽訂巨災保險合同。巨災保險保費支出由財政統籌安排，首年保費為3800萬元，根據每年實際賠付及風險保障變動情況，對保險費率進行調整，確保費率科學合理。

巨災基金，按照政府財政投入與發動社會各方共同參與的原則建立，初期由政府撥付500萬元設立。來源主要有財政注資、慈善機構及企業、民眾等捐助、向保險公司提供風險分擔保障對應的保費轉入、投資收益等。巨災基金主要用于補償超過保險公司累計賠償限額范圍以外的居民人員傷亡撫恤和家庭財產損失救助，以基金累積額度為限，且優先補償人身傷亡撫恤的超額部分。當超額損失大于巨災基金總額度時，啟動按照總補償能力與總損失的比例進行部分補償的回調機制。成立由民政部門牽頭的巨災基金理事會，負責制定基金使用管理辦法及基金籌集、使用、運作等重大事項的決策。基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值，且根據章程規定的宗旨和公益活動的業務范圍使用其財產。捐贈協議明確了具體使用方式的捐贈，根據捐贈協議的約定使用。

《實施意見》還要求保險機構建立專項準備金。保險公司每年收取的巨災保險保費扣除再保險保費、賠款、經營費用等成本以及預定利潤后，如還有結余，盈余部分全額計提巨災風險專項準備金，作為大災年份的賠款儲備，專戶管理、長期滾存。當巨災保險產品綜合成本率超過100%時，可以使用巨災風險專項準備金，用于支付巨災賠款。

商業巨災保險，由保險公司依據市場需求推出，居民可自愿購買，以滿足居民更高層次、個性化的巨災保險需求。^[21]

從上述介紹中我們可以看出，寧波市所選取的巨災保險方案與深圳市非常類似，都屬于綜合巨災保險模式，都采取了政府從商業保險公司處購買巨災保險并出資設立巨災基金的模式。但是，兩個城市的方案亦存在一定的差異，主要表現在以下兩點：

第一，寧波市的巨災保險方案更結合寧波市的實際情況，將寧波市遭受風險系數比較大的一些自然風險，如臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水等，納入了保險范圍，而未將地震險納入保險范圍，這一點與深圳不同。

第二，深圳的政府巨災救助保險和巨災基金所提供的保障范圍都限于自然災害所造成的人身傷亡，而寧波市的政府巨災保險和巨災基金的保障范圍則不限于人身傷亡，其將居民住宅財產損失亦納入其中。

六、單項統一推廣階段

2016年5月，保監會和財政部共同發布《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》（以下簡稱《地震保險實施方案》），這標志著我國巨災保險制度發展到了新階段。在現階段欲建立起全面的巨災保險制度尚不夠成熟，于是，我國的保險監管機構和國家財政機構在以往試點的基礎之上，選擇地震保險作為巨災保險的突破口，在全國范圍內推動城鄉居民住宅地震巨災保險制度，等運行機制趨于成熟，經驗數據積累到一定階段后，再推動立法，制定《地震巨災保險條例》，并可將地震巨災保險的經驗用于發展其他類型的巨災保險。

依照該實施方案的要求，我國的城鄉居民住宅地震保險制度的構建將堅持“政府推動、市場運作、保障民生”的原則。由政府引導商業保險公司積極參與地震巨災保險，為地震巨災保險提供承保理賠服務，并且，可以利用保險產品的價格調節作用，通過風險定價和差別費率，引導社會提高建筑物抗震質量，運用國內外再保險市場和資本市場，有效分散風險。在對保險產品設計時，遵循保障民生的原則，合理厘定保險費率，滿足人民群眾的基本保障需求，充分擴大保障覆蓋人群，有效降低保障成本。

關于城鄉居民住宅地震巨災保險的方案設計，《地震保險實施方案》將保險的保障對象限定為城鄉居民住宅建筑物本身及室內附屬設施，從而排除了商業辦公建筑或其他財產。對居民住宅的可保性條件，《地震保險實施方案》只是作了原則性要求，即應當達到國家建筑質量要求（包括抗震設防標準）。對于保險責任，主要是指以破壞性地震振動及其引起的海嘯、火災、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生災害所導致的財產損失。在確定保險金額方面，實行城鄉有別的政策，城鎮居民住宅基本保額每戶5萬元，農村居民住宅基本保額每戶2萬元。在具體實施過程中，每戶可參考房屋市場價值，根據需要與保險公司協商確定保險金額。考慮到保險業發展水平，運行初期，保險金額最高不超過100萬元，以后根據運行情況逐步提高，100萬元以上部分可由保險公司提供商業保險補充。家庭擁有多處住房的，以住房地址為依據視為每戶，可投保多戶。

關于地震保險的條款費率，按照《地震保險實施方案》的要求，在運行初期，應以中國保險行業協會發布的適用于全國的城鄉居民住宅地震保險示范條款為主。保險公司可以將其單獨作為主險予以承保，亦可將其作為普通家財險的附加險來承保。在確定保險費率時，保險公司可以按照地區風險高低、建筑結構不同、城鄉差別擬定差異化的保險費率，并適時調整。

關于保險賠付的標準，《地震保險實施方案》將城鄉居民住宅地震巨災保險設計為定值保險。理賠時，以保險金額為準，參照國家地震局、民政部等制定的國家標準，結合各地已開展的農房保險實際做法進行定損，并根據破壞等級分檔理賠：破壞等級在Ⅰ-Ⅱ級時，標的基本完好，不予賠償；破壞等級為Ⅲ級（中等破壞）時，按照保險金額的50%確定損失；破壞等級為Ⅳ級（嚴重破壞）及Ⅴ級（毀壞）時，按照保險金額的100%確定損失。確定損失后，在保險金額范圍內計算賠償。保監會和財政部指出，之所以將其設計為定值保險，主要是考慮到各地房屋市場價值與重置價值差異較大，采取定值保險的操作模式，可以簡化程序，利于快速推廣。

關于經營模式，《地震保險實施方案》規定，由政府來選擇商業保險公司作為地震巨災保險經營主體，提供地震巨災保險銷售、承保及理賠等服務，而政府并不面向投保人進行承保。

關于損失分擔，按照《地震保險實施方案》的設計，地震造成的城鄉居民住宅損失將由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項準備金、財政支持等共同分擔。首先，限定總額；其次，投保人以自留的方式承擔小額度的第一層損失；經營地震巨災保險的保險公司，承擔地震巨災保險自留保費所對應的第二層損失；參與地震巨災保險再保險經營的再保險公司，承擔地震巨災保險分入保費對應的第三層損失；地震巨災保險專項準備金按照相關部門的具體管理辦法提取，以專項準備金余額為限，承擔第四層損失；當發生重大地震災害，損失超過前四層分擔額度的情況下，由財政提供支持或通過巨災債券等緊急資金安排承擔第五層損失。在第五層財政支持和其他緊急資金安排無法全部到位的情況下，由國務院保險監督管理機構會同有關部門報請國務院批準，啟動賠付比例回調機制，以前四層分擔額度及已到位的財政支持和緊急資金總和為限，對地震巨災保險合同實行比例賠付。同時，《地震保險實施方案》要求，在運行初期，將采取“總額控制、限額管理”的辦法來控制賠付風險，一方面，將全國范圍內可能遭遇的一次地震損失控制在一定額度內，確保保險公司、再保險公司和專項準備金可以逐層承擔；另一方面，對地震高風險地區實行保險銷售限額管理，避免遭遇特大地震災害時，地震巨災保險賠款超過以上各層可籌集到的資金總和。

為了保障城鄉居民住宅地震巨災保險制度能夠順利實施，確保賠付能力，《地震保險實施方案》還設計了兩項保障性制度：其一是建立保險共同體，已有45家財產保險公司根據“自愿參與、風險共擔”的原則發起成立住宅地震共同體，旨在開發標準化地震巨災保險產品，建立統一的承保理賠服務標準，共同應對地震災害，集中積累和管理災害信息等；其二是建立地震巨災保險專項準備金，由承保地震巨災保險的保險公司按照保費收入一定比例計提，單獨立賬、逐年滾存，并由專門機構負責管理。

關于政府對地震巨災保險的支持，除了參與損失分擔以外，《地震保險實施方案》還規定，鼓勵地方財政對民眾購買城鄉居民地震巨災保險產品給予保費補貼，并按照國家稅收法律法規的有關規定，對地震巨災保險給予稅收優惠。鼓勵保險公司將自有服務體系與政府災害救助體系有效銜接，借助政府相關體系資源提升保險行業查勘定損效率。

從以上關于《地震保險實施方案》的介紹可以看出，新推出的城鄉居民住宅地震巨災保險制度仍處于試運行和經驗積累階段。《地震保險實施方案》所設計的城鄉居民住宅地震巨災保險的方案仍是粗線條的，許多細節問題仍有待今后的正式立法予以明確。

七、城鄉居民住宅地震巨災保險的實踐情況

在中國保監會和財政部發布《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》后，中國保險行業協會隨即發布了《城鄉居民住宅地震巨災保險示范條款》^[22]。隨后，一些保險公司正式啟用新版保險條款對住宅地震巨災保險進行承保。

我們可以從中國人保公司目前正在使用的《城鄉居民住宅地震巨災保險條款（試用版）》中了解城鄉居民住宅地震巨災保險的具體內容。依據保單條款規定，就保險標的而言，政府有關部門征用、占用的房屋和專門用于從事工商業生產、經營活動的房屋被排除在可保的標的范圍之外。

就保險責任而言，保單條款將其界定為：“在保險期間內，本保險合同的保險標的因下列原因而造成達到第二十六條約定破壞等級的直接損失，保險人依照本保險合同的約定負責賠償：破壞性地震［國家地震部門發布的震級M4.7級（含）以上且最大地震烈度達到Ⅵ度及以上的地震］振動及其引起的海嘯、火災、火山爆發、爆炸、地陷、地裂、泥石流、滑坡、堰塞湖及大壩決堤造成的水淹；保險標的在連續168小時內遭受一次或多次地震（余震）所致損失應視為一次單獨事故。”同時，核輻射、核爆炸、核污染及其他放射性污染所導致的損失被排除在保險責任之外。

關于保險費率，保單規定：年保險費=保險金額×年基準費率×區域調整因子×建筑結構調整因子。就保險金額而言，由保險雙方協商確定，但是，城鎮住宅不得低于人民幣5萬元，農村住宅不得低于人民幣2萬元，且同一保險標的累計投保的最高金額不得超過人民幣100萬元。