前言

一、相關概念的界定

本文的研究對象為“災難性損害補償制度”，這是一個需要進行界定的語詞。^[1]為了精確地界定這一概念，避免不必要的誤解，本文將“災難性損害補償”進一步解析為“災難”、“損害”和“補償”，并分別進行界定。

（一）災難的界定

從語義的角度來看，中文的“災難”，在英文中為“Catastrophe”，該詞源自希臘文“Katastrophé”，意思是指突然降臨的巨大變化，其在拉丁文中的表述為catastropha，原義為戲劇中的重大轉折（coup de théatre）或結束，其有可能是發生在喜劇中，亦有可能發生在悲劇中。但是，在后來的語義演變中，無論是法語還是英語中的“Catastrophe”都通常用來指那些給個人或社會帶來負面影響的重大的災禍或事故。在英語中，用來表達災難的還有另外一個與Catastrophe意義接近的詞，即“disaster”，其起源于意大利語disastro，其由dis（壞的）和sastro（星）兩部分組成，意為災星，后被引入到法語désastre和英語disaster中，被指重大的災害。^[2]

災難，不同于普通的事故（accident），從兩者的比較中我們更容易發現災難的特點。事故通常會給某些個體帶來損害，而災難所造成的損害則是大規模的，有可能導致數千人、一個城市、數個城市，甚至一個國家的人口和財產都遭受損害。災難與普通的事故的另一重要區別在于，當災難發生時，其不僅僅會導致大規模的損害的發生，通常還會給正常的社會秩序帶來沖擊，有可能導致一個地區的社會治理機制無法正常運轉，使社會秩序陷入混亂。當災難發生時，僅僅依據常規的法律制度和治理機制，往往難以應對混亂性的局面，很難使得社會從受損狀態恢復到常態，也正因此，需要一套特別的制度來應對。我們所關注的對象正是這種特別針對災難狀態的法律制度，而非日常生活中經常性、重復適用的法律制度。除了損害規模特別大、程度特別嚴重外，災難的另一個特點在于其的突發性，它不是日常生活中重復發生的事件，也不是可以預期的事件，而具有低概率和突發性的特點。

災難，可以是自然原因導致的，也可以是人為原因所導致的。前者如強烈地震、海嘯、洪水、臺風、火山爆發等；后者如大規模的恐怖襲擊、核事故、重大環境污染等。中國是個自然災害頻發的國家，因此，災難性事件亦經歷多起。例如，2008年的四川汶川大地震就是一起典型的災難性事件。此次地震導致人員死亡近7 萬人，失蹤1.8萬多人，受傷30多萬人，因地震房屋倒塌或嚴重損毀的受災群眾1000多萬，直接經濟損失8437.7億元。地震的發生幾乎導致了整個城市的覆滅，在這種狀況下，原有的城市政府機構很難正常運轉，僅依靠城市自身力量或常規的社會治理方式，很難從災后恢復過來，因此，我們可以說其陷入了災難狀態。

從中國現行法律、法規來看，對于“災難”并無嚴格的立法意義上的界定。《中華人民共和國突發事件應對法》從應對突發事件的角度對“突發事件”進行了界定，該法第三條規定：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。”該法中的“特別重大”突發事件，與本文所研究的“災難”事件比較接近，在有些方面可以參照，但兩者的含義并不完全相同。

從比較法的角度來看，有些國家出于特定的目的會對災難作出界定。例如，在美國法中，當發生美國總統所認定的“重大災害”時，美國總統可以宣布由聯邦政府給予州或地方以財政救濟，以幫助其挽救生命和財產損失，保障公共健康和安全，減少災害的影響。其所謂的“重大災害”，依據《美國法典》，包括“發生在美國的任何地方的，任何自然災難（包括颶風、龍卷風、風暴、水位高漲、風驅動的水災、海潮、海嘯、地震、火山噴發、滑坡、泥石流、暴雪或干旱），或者，無論何種原因引起的火災、水災、爆炸”，其限制條件是在美國總統看來該災害的強度和程度如此之大以至于需要聯邦政府予以財政資助。^[3]但是，該定義從整體上看，偏重于自然災害，而未將核災難、大規模環境污染等人為災難包括在內。

當災難發生的時候，其不僅會觸發政府的救助義務，而且還會引發保險賠付。此類賠付在保險業界被歸入巨災保險的范圍內。為更好地對巨災保險進行管理，保險業界通常會對巨災保險劃定標準和范圍，其主要是從被保險的財產損失數額和分布范圍的角度來進行界定的，并且會有具體的量化標準。例如，美國保險服務局（Insurance Service Office）將巨災風險界定為導致保險標的所遭受的財產損失超過2500萬美元且影響到大量保險人和被保險人的事件。但是，保險界所采用的這些標準往往是基于保險精算、理賠和管理的需要而設定的，其與政府采取緊急措施或救助目的而為災難設定的標準并不一致。

（二）損害的界定

“損害”是一個法律用語，但是，它在不同的部門法學中的含義范圍并不完全相同。因為本文的研究主題為損害補償，因此，主要是從可補償的角度來研究損害，重點集中在民法、環境法等領域。在民法中，損害可被劃分為人身損害和財產損害，亦可被區分為物質性損害和精神損害，在一定條件下，還有可能出現“純經濟損失”。另外，在環境法中，損害還包括“環境損害”。之所以要對損害進行分類，主要是因為，損害賠償責任的構成要件有可能不同，可賠償的范圍、標準、計算方法等亦有可能不同。在發生災難性事件的情況下，是否受害人遭受的全部損害都應得到補償，是值得研究的。區分不同類型損害，分別進行研究是有意義的。

（三）補償的界定

補償，即對損害的填補，目的在于使受害人恢復到損害發生之前的狀態，但是，由于補償的方式通常限于金錢賠償或其他物質性補償手段，因此，對于精神損害之類的損害，所謂的補償，其實是一種精神上的“撫慰”。

就補償的途徑而言，從世界各國的立法和實踐中的做法來看，主要包括以下四種方式：

第一，侵權法上的損害補償機制。人為原因所導致的災難性損害事件，往往是與災難制造者的行為或過失相關的，因此，其有可能構成侵權法上的侵權行為，因而會在侵權行為人與受害人之間產生侵權損害賠償責任。當災難性損害事件是由于自然原因和人為原因混合作用所導致的時候，也有可能產生侵權損害賠償責任。

第二，保險賠付機制。對于單純由于自然原因所導致的災難性損害，受害人無法通過侵權法獲得救濟，但是，當事人可以通過保險的方式獲得賠付。對于人為原因所導致的災難性損害，受害人亦可通過責任保險的方式獲得救濟。由于災難性損害具有發生概率低、損害規模大等特點，因此，其在投保、承保和保險賠付等方面亦與普通保險不同，通常屬于巨災保險的范疇。保險賠付機制與侵權損害補償機制的一個重要區別在于，保險是以投保人事先簽訂保險合同并繳納保費為前提的。

第三，特別損害補償基金的方式。雖然災難性事件所導致的損害規模非常大，但是，其發生的次數畢竟非常少，因此，有些國家對于某些類型的災難性損害事件，并沒有設定常規的救濟方式，而是針對特定事件設定特別損害補償基金的方式來對受害人進行救濟。例如，在2001年“9·11”事件發生后，美國聯邦政府設立了“9·11受害人補償基金”對恐怖襲擊受害人進行救濟，其在分配補償金時所適用的規則，既不同于保險賠付，亦不同于侵權損害賠償。

第四，政府救濟的方式。災難性損害所導致的損害規模非常之大，會導致大量的人群遭到損失，甚至會使其面臨生存危機，在這種情況下，對損害進行救濟，是一國政府的政治職責之所在。因此，在缺乏其他救濟方式的情況下，或其他救濟方式不足以填補受害人所遭受的巨大損害時，政府救濟將起到兜底的作用。對于災難性損害，政府救濟方式亦可分為兩種：一種是事先設立災難救濟基金或其他準備方式，確立損害補償的基本規則；另一種則是在事后針對特定事件采取一事一議的方式確定損害補償方式。無論采取哪一種方式，其相同之處在于補償資金的主要來源都是國家財政資金。

二、本文研究的主要問題及意義

本文擬研究的主要問題是應如何對災難性損害進行補償，進而構建相應的法律制度。在本文看來，對災難性損害進行補償，不同于一般的民法上的損害賠償。對于普通的民事損害賠償，可以通過侵權法或合同法進行救濟，對此有著比較成熟的法律體系，但是，該制度設計是以行為人和受害人的人數都比較少為假設前提的，其表現為當事人之間的法律關系比較簡單，加害行為與受損結果之間的因果關系比較清晰，損害賠償的金額比較確定。而災難性損害的特點卻與普通民事損害有明顯的不同，其受害人數眾多，有可能成千上萬，并且，損害的金額亦難以確定，對損害賠償的分配也異常復雜。更為棘手的是，在自然災難性事件中，并不存在加害人，而在人為災難性事件中，雖然存在加害人，但是，加害人往往無力賠償規模如此巨大的損害，并且，有時候受害人所受損害與加害人行為之間的因果關系往往并不明確，因而，受害人很難通過侵權訴訟獲得足夠的救濟。

災難性損害補償，雖可以采用保險的機制，但是，其異于普通的財產保險。因為，在保險學上，對于損失風險的可保性一直有著嚴格的要求，其通常要求具有大量的同質的相互獨立的損失風險存在，只有這樣，保險人才可運用大數法規則準確地計算出損失發生的概率，進而確定保險費率，并能夠有效率地實現風險的轉移與分散，否則，保險機制就容易在運行中出現偏差。而災難性事件的發生次數非常少，一旦發生，則容易在很大的區域內造成大規模的損害，因此，無論是對于損害的發生概率，還是對損害數額的估計，保險人都有可能缺乏足夠的數據，在這種條件下，保險公司無法采用常規的精算方式來對巨災風險進行評估，因此，對于災難性損害承保，保險公司必須嚴格遵循巨災保險而非普通保險的規則，只有這樣，才能保證其償付能力不受災害的危及，才能保障保險機制的持續運行，也才能保證被保險人或受益人在災難發生后真正地得到賠付。

正是由于對災難性損害補償無法沿用常規的侵權損害賠償或保險賠付的規則，因而，其具有獨特的研究價值。本文寫作的一個主要目的在于，為構建中國的災難性損害補償制度提供研究基礎和針對性建議。

災難性損害，可分為自然原因導致的災難性損害和人為原因導致的災難性損害，而自然災難和人為災難又可分為若干種不同的類型。盡管世界上有些國家、地區不區分災難的具體類型，而構建統一的災難性損害補償機制，但是，多數國家仍堅持區分不同類型而分別設置相應的災難性損害補償制度。因此，本文堅持分類研究。考慮到災難性事件的類型很多，而每一種災難性損害的補償機制都各有其特點，因此，本文選取了幾種具有代表性的災難類型。在自然災害中，本文選取了地震、洪水和颶風三種災害；在人為災害中，本文選取了有可能造成大規模損害的恐怖襲擊事件和核事故。

進行災難性損害補償制度研究，在我國當前具有重要的現實意義和研究價值。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，除現代火山外，幾乎所有自然災害都在中國出現過，而且災害影響范圍廣，造成損失巨大。據國務院新聞辦公室在2009年的《中國的減災行動白皮書》中披露：1990年至2008年19年間，平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉移安置人口900多萬人次，直接經濟損失2000多億元人民幣。特別是1998年發生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發生在四川、重慶的特大干旱，2007年發生在淮河流域的特大洪澇，2008年發生在中國南方地區的特大低溫雨雪冰凍災害，以及2008年5月發生的汶川特大地震災害等，均造成重大損失。另據慕尼黑再保險公司的統計， 自1980年以來， 世界上10次損失最嚴重的地震災害有2次發生在中國， 世界上10 次損失最嚴重的洪水災害有4次發生在中國， 世界上10次損失最大的自然災害有3次發生在中國， 世界上10次死亡人數最多的自然災害也有1次發生在中國。^[4]

就人為災難而言，中國目前也面臨著威脅。在中國的新疆、云南等地已發生了多起恐怖暴力犯罪事件，無法排除未來會發生損害規模更大的恐怖襲擊事件。另外，中國目前正積極發展核電事業，計劃在國內修建多所核電站，日本福島核事故的教訓告訴我們，任何一所核電站，不管目前來看其技術多么先進，都無法絕對地排除未來事故的發生，而核事故一旦發生，其造成的損害將是長期的、大規模的和災難性的。例如，切爾諾貝利核電站的核泄漏事故已經過去多年，其陰影仍然揮之不去。

無論是自然災難，還是人為災難，其一旦發生并造成大規模損害，便存在如何對成千上萬的受害人進行救濟的問題。如果受害人得不到救濟，那么，其有可能演化成一起社會事件、政治事件，進而引發全社會的混亂，因此，從法律的視角來研究如何為災難受害人提供及時有效的救濟，不僅可以解決一個法律上的難題，亦是解決一項社會問題，避免次生災難的發生。

三、本文的研究方法

本文在研究中，主要采用了類型化的研究方法，將災難性損害區分為自然災難性損害和人為災難性損害，而在自然災難性損害中選取了地震、洪水和颶風三種災害；在人為災害中，選取了恐怖襲擊事件和核事故。本文將補償機制分為了以下幾類：巨災保險機制、侵權損害賠償機制以及相關的責任保險機制、特別損害賠償基金制度和政府救濟機制。

此外，本文還采用了比較法的研究方法。災難性損害，并非中國一國單獨面臨，而是一個世界性難題，世界上有許多國家為此進行了許多理論研究，有立法和實踐經驗，也有許多教訓，這些都值得我們學習和借鑒。而且，通過比較研究，我們可以發現，在應對類似災難性問題時，不同國家有可能采取不同的補償機制，我們可以通過比較這些機制的特點和成因及其優點和缺點，充分認識這些制度的差異，從而在構建我國的災難性損害機制時做出明智的選擇。

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[1] 2010年7月在美國首都華盛頓召開的第十八屆國際比較法大會的一項主題就是“Catastrophic Harms”，即“災難性損害”，從各國參會者所提交的國別研究報告中可以看到，對于這一概念的理解，并不完全一致。

[2] Olivier Moréteau，Catastrophic Harm in United States Law：Liability and Insurance.

[3] 42. U.S.C. § 5122.

[4] 參見張旭升：“中國巨災風險暴露與巨災保險賠付不對稱實證”，載《求索》2010年第3期，第51頁。