一、緒論

（一）選題背景研究目的及意義

1.選題背景

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，改革的深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會生活都發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化。社會發(fā)展處于國際公認(rèn)的敏感期，既是重大戰(zhàn)略機(jī)遇，也面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，黨中央從全局和戰(zhàn)略的高度，對信訪工作作出一系列重大決策部署，黨的十八屆三中全會明確提出：改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治化軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)：把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果；黨的十八屆五中全會提出：推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理。黑龍江省委、省政府高度重視信訪法治化建設(shè)，省委書記王憲魁同志2015年在省委常委會第103次會議上要求，要壓緊壓實(shí)信訪工作責(zé)任，落實(shí)好信訪工作制度改革措施，切實(shí)解決群眾合法合理訴求，大力推進(jìn)依法治訪。

黨中央和省委、省政府的要求是做好當(dāng)前信訪工作的基本遵循和工作方向，但目前，信訪工作特別是依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制還沒有完全建立和完善，在落實(shí)黨中央和省委省政府新要求新精神、維護(hù)群眾新期盼新權(quán)益上還有很大差距。特別是近幾年，隨著全面改革的逐步深入，利益藩籬不斷被打破，大量深層次矛盾從信訪渠道反映出來，主要表現(xiàn)在：信訪事項(xiàng)數(shù)量龐大、內(nèi)容涉及范圍廣、處理難度增大、纏訪鬧訪增多等困境。而在規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制建設(shè)上，還存在著這樣或那樣的問題：依法規(guī)范處理機(jī)制尚未完全建立，信訪工作制度及有關(guān)法規(guī)過于原則、籠統(tǒng)，不能很好地指導(dǎo)實(shí)際工作；信訪工作制度執(zhí)行不到位，工作環(huán)節(jié)銜接不暢，推動(dòng)合理合法訴求化解不力；各級黨委、政府有權(quán)職能部門、司法部門、信訪部門銜接不暢，對群眾訴求的答復(fù)口徑和解決途徑不一，未形成推動(dòng)問題解決的強(qiáng)大合力；一些信訪群眾“信訪不信法、信上不信下、信大不信小、信鬧不信理”的觀念未從根本上轉(zhuǎn)變，法不責(zé)眾思想嚴(yán)重，從眾心理普遍。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，在打造法治信訪的大背景下，面對信訪工作的新形勢新任務(wù)，依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)亟待提上日程，依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理的理念思路、體制機(jī)制、法律規(guī)范、方式方法，都存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)亟待研究和解決，有必要從理論層面對依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制加以研究分析，找出一條適合我國依法規(guī)范信訪事項(xiàng)的道路，并作為實(shí)踐的指導(dǎo)。就是在這樣的背景下，課題小組選擇了這一課題，通過結(jié)合信訪工作實(shí)際和有關(guān)理論，深入研究問題，在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，力求探索出一條建立完善規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制的有效途徑。

2.研究目的

信訪工作作為構(gòu)建和諧社會的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作發(fā)揮著重要作用。本文從研究探索建立依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理新機(jī)制入手，通過改革信訪工作機(jī)制、暢通信訪渠道、推動(dòng)積案化解、落實(shí)信訪工作責(zé)任制、維護(hù)信訪工作秩序等方面的實(shí)踐升華，著重突出“依法”和“規(guī)范”兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)信訪工作特別是信訪事項(xiàng)處理上做到依據(jù)在法、實(shí)施在法、落實(shí)在法、追責(zé)在法，反映了信訪工作制度改革和發(fā)展的必然走向。

3.研究意義

信訪工作作為構(gòu)建和諧社會的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映社情民意、促進(jìn)社會和諧等方面發(fā)揮著重要作用。依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)是信訪工作的重要保障，也是信訪工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對于密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、促進(jìn)科學(xué)決策、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。

一是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的需要。當(dāng)前，隨著改革力度的加大，經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，各類社會矛盾也將進(jìn)一步增多，經(jīng)濟(jì)生活中各種問題引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾也不斷出現(xiàn)，若處理不當(dāng)則影響社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定需要社會公平，社會公平必須通過法治來實(shí)現(xiàn)。依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，就是促進(jìn)穩(wěn)定政治環(huán)境和社會秩序的前置條件和剛性需要。二是推進(jìn)各級黨委、政府改進(jìn)工作的需要。依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上對各級黨委、政府制定政策和作出決策的糾錯(cuò)行為，通過落實(shí)信訪工作責(zé)任，促進(jìn)各地各部門及其工作人員依法行政，落實(shí)好重大風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評估機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)我國“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略部署。三是維護(hù)信訪人合理合法權(quán)益的需要。依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)，目的就是維護(hù)好人民群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益，積極負(fù)責(zé)妥善解決人民群眾反映的訴求，鞏固擴(kuò)大黨和國家存在和發(fā)展的根基，實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安。

（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.國內(nèi)研究現(xiàn)狀

對于我國依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制沿革，大體可以劃分為三個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)50年代建立信訪制度至1995年國務(wù)院（185號令）頒布《信訪條例》。黨和政府把處理人民來信來訪作為一項(xiàng)重要的群眾工作、政治工作，主要任務(wù)是聽民意、察民情、解民困、決民急，初步建立了解決群眾信訪事項(xiàng)的制度和辦法。第二階段是1995年《信訪條例》頒布至2005年1月新頒布的《信訪條例》。1995年制定的《信訪條例》是國家第一次把信訪制度上升到行政法規(guī)的高度，為解決群眾信訪問題提供了法律依據(jù)。但同時(shí)也存在信訪渠道不暢通、層層轉(zhuǎn)送、推諉塞責(zé)等情況，同時(shí)，缺乏明確的責(zé)任追究機(jī)制和必要的規(guī)范等問題。第三階段是2005年修訂頒布新的《信訪條例》實(shí)施至今。現(xiàn)行《信訪條例》與原《信訪條例》相比有了很大改進(jìn)，突出表現(xiàn)在對信訪工作原則進(jìn)行重大修改和補(bǔ)充，確定了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。一方面，規(guī)定了信訪工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置、性質(zhì)和職責(zé)；另一方面，賦予了其三項(xiàng)職能。同時(shí)，還明確規(guī)定了信訪工作程序，如受理程序、答復(fù)程序、處理程序、復(fù)查程序、復(fù)核程序等以及督辦程序，對于暢通信訪渠道，切實(shí)保護(hù)群眾合法權(quán)益，推動(dòng)信訪工作法治化、規(guī)范化都有著重要意義。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2014年，包含依法規(guī)范處理群眾信訪事項(xiàng)的信訪著述高達(dá)近千部，其中比較有代表性的如中央辦公廳信訪局和國務(wù)院辦公廳信訪局編著的《信訪學(xué)概論》，其他著作還有《人民信訪史略》《中國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對策研究》《全國信訪工作調(diào)研報(bào)告（2005年至2006年）》《全國信訪工作調(diào)研報(bào)告（2013年至2014年）》（上、下卷）等；期刊如《人民信訪》《半月談》以及各省市社會科學(xué)院出版的期刊和黨校、行政學(xué)院、高校出版的學(xué)報(bào)等，都在不同時(shí)期、不同階段對信訪工作的性質(zhì)作用、方針原則、特點(diǎn)規(guī)律進(jìn)行了比較系統(tǒng)的歸納總結(jié)。

從目前來看，專家學(xué)者研究的依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)，主要是堅(jiān)持按照依法治國的總綱領(lǐng)，突出法治思維和法治方式解決信訪突出問題，將信訪工作納入法治化軌道。他們的主要觀點(diǎn)和思路：一是明確信訪事項(xiàng)分類，實(shí)施訴訪分離。針對因信訪事項(xiàng)范圍分類不明確、涉法涉訴事項(xiàng)難以依法終結(jié)等問題，建議將涉法涉訴事項(xiàng)從普通信訪事項(xiàng)中分離，可依照訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。同時(shí)進(jìn)一步建立健全涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度。二是提供便民渠道，實(shí)行網(wǎng)上信訪。針對信訪途徑不便捷、信訪事項(xiàng)常在部門間流轉(zhuǎn)、具體辦理情況難以知曉的問題，建議通過網(wǎng)上信訪平臺對信訪事項(xiàng)進(jìn)行登記、受理、分類、轉(zhuǎn)送、督辦、反饋和公開，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)。三是規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)理性表達(dá)訴求。針對信訪群眾更愿意到上級國家機(jī)關(guān)走訪，導(dǎo)致難以落實(shí)屬地管理、分級負(fù)責(zé)的問題，建議進(jìn)一步規(guī)范信訪秩序，實(shí)現(xiàn)逐級走訪。此外，還明確了纏訪鬧訪、妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會管理、妨礙他人合法權(quán)益的信訪違法行為的法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。四是著力解決問題，強(qiáng)化工作責(zé)任。有關(guān)部門有時(shí)在工作中未能依法按政策解決群眾訴求，工作責(zé)任未能落實(shí)到人、落實(shí)到事，甚至相互推諉，導(dǎo)致未能及時(shí)將信訪問題化解在基層、解決在當(dāng)?shù)亍Υ耍ㄗh建立信訪工作系列制度，健全信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，加強(qiáng)督查督辦，著力強(qiáng)化屬地和有權(quán)處理機(jī)關(guān)的責(zé)任，督促其依法履行職責(zé)，公正辦理信訪事項(xiàng)。五是化解社會矛盾，規(guī)范源頭預(yù)防。因重大事項(xiàng)決策過程的不夠規(guī)范、公開，導(dǎo)致信訪事件時(shí)有發(fā)生，針對此問題，建議建立決策風(fēng)險(xiǎn)評估制度。規(guī)范國家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會矛盾發(fā)生。完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會矛盾的能力和水平。

2.國外研究現(xiàn)狀

信訪是具有中國特色的一項(xiàng)重要制度，國外雖然有相似的制度和機(jī)構(gòu)，但名稱不盡相同，西方國家更傾向運(yùn)用“民意表達(dá)”。在美國，從華盛頓時(shí)期就開始了公開受理民眾投訴，喬治·布什接任總統(tǒng)后，還專門設(shè)立了信訪辦公室。在瑞典，1809年設(shè)立了申訴專員制度。在日本，1953年起建立了“行政交談制度”，接受公民的來信來訪，了解和研究國民的情緒、意見和要求。

縱觀國外學(xué)者對民意表達(dá)機(jī)制的研究可以看出，主要分布在以下幾個(gè)方面：第一，失當(dāng)行政行為的研究，代表人物主要是L.詹姆斯、理查德·威廉、M.P.賽夫、南博方等，對失當(dāng)行政行為的研究，對確定民意表達(dá)機(jī)制的對象有著重要意義。第二，申訴專員制度的比較研究，代表人物主要是拉利萊·替馬加，他指出申訴專員制度中地位的權(quán)威性、資質(zhì)的特定性、職權(quán)的獨(dú)立性、監(jiān)督范圍的廣泛性、受理投訴的限定性、工作方式的靈活性、處理措施的有效性等的影響，對進(jìn)一步完善行政信訪制度作出了巨大貢獻(xiàn)。第三，完善申訴專員制度的研究，代表人物主要是G.威廉、戴婉瑩，在完善申訴專員制度的研究方面給出了有益見解，如設(shè)立獨(dú)立的申訴渠道等。

從國外處理民意表達(dá)機(jī)制上看，因社會體制原因，他們普遍實(shí)行三權(quán)分立的國家管理體制，司法權(quán)有著至高無上的權(quán)威性。因此，國外處理民意表達(dá)基本走司法程序，對司法判決結(jié)果也普遍認(rèn)可，若不認(rèn)可仍提出申訴。這種依法處理信訪事項(xiàng)思路、途徑、方式也是目前我國信訪工作制度改革、加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)的努力方向。

（三）研究內(nèi)容及框架

1.研究內(nèi)容

考慮到依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)機(jī)制的代表性以及與以往相關(guān)研究成果的比照研究，研究將從當(dāng)前信訪工作的背景及整體情況切入，運(yùn)用政治系統(tǒng)理論等分析工具，結(jié)合具體案例處理機(jī)制的深刻剖析，分析近年來信訪事項(xiàng)處理機(jī)制存在的問題以及原因，提出建立和完善當(dāng)前依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)機(jī)制的意見建議。本文共分為五個(gè)部分，圍繞以下內(nèi)容開展研究。

第一部分：緒論部分。提出了研究本論題的社會大背景，簡述了選題原因，指出了探討本題的目的和意義所在；列舉了文獻(xiàn)研究結(jié)果，國內(nèi)外研究現(xiàn)狀；概括了課題研究的內(nèi)容和文章結(jié)構(gòu)，列舉了在研究中用到的研究方法和研究思路。

第二部分：理論部分。介紹了相關(guān)基本概念，對信訪及信訪事項(xiàng)處理相關(guān)概念進(jìn)行界定，對本文分析使用的相關(guān)理論進(jìn)行了闡述，為分析信訪事項(xiàng)處理機(jī)制作好理論鋪墊。

第三部分：實(shí)例分析部分。通過對幾個(gè)典型信訪事項(xiàng)處理案例的剖析，提出當(dāng)前信訪事項(xiàng)處理各環(huán)節(jié)中機(jī)制及制度方面存在的突出問題。

第四部分：理論分析部分。運(yùn)用政治系統(tǒng)等理論從輸入、輸出、再輸入等關(guān)鍵環(huán)節(jié)深入分析信訪事項(xiàng)處理機(jī)制存在問題的本質(zhì)原因。

第五部分：提出對策部分。針對當(dāng)前問題，在原因分析的基礎(chǔ)上，提出了建立依法規(guī)范處理信訪事項(xiàng)機(jī)制的意見建議。

2.文章框架

總體框架：按照提出問題（緒言、基礎(chǔ)理論）、分析問題（存在的問題及成因）和解決問題（完善機(jī)制的建議）的脈絡(luò)，對全篇進(jìn)行布局。

論文結(jié)構(gòu)框架如下圖所示。

3.研究方法

本課題的研究方法主要包括思想層面的研究方法和實(shí)際操作層面的具體研究方法兩個(gè)層面。

（1）思想層面的研究方法

馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義，毛澤東同志實(shí)事求是、群眾路線思想，黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，習(xí)近平同志“三嚴(yán)三實(shí)”要求。

（2）操作層面的研究方法

文獻(xiàn)研究法。對關(guān)于依法規(guī)范信訪事項(xiàng)處理機(jī)制的相關(guān)研究進(jìn)行分析、總結(jié)、歸納，利用現(xiàn)有第二手資料發(fā)掘研究與本文有關(guān)的事實(shí)和證據(jù)，為本文的研究鋪墊翔實(shí)的理論研究依據(jù)。

典型案例分析法。篩選出3件信訪典型案例，從案例流程中詳盡分析了信訪事項(xiàng)處理過程中的問題及形成原因。

理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法。結(jié)合理論分析和實(shí)際案例分析，探討理論與實(shí)踐的關(guān)系，探索建設(shè)新思路。在問題分析的過程中，充分將理論與實(shí)際相結(jié)合，將流程管理等理論與在實(shí)踐中的運(yùn)用情況結(jié)合起來，深入探討問題是如何產(chǎn)生的。

田野調(diào)查法。選擇了幾個(gè)調(diào)研點(diǎn)，撰寫調(diào)研提綱，到調(diào)研點(diǎn)蹲點(diǎn)進(jìn)一步了解實(shí)際情況，傾聽了信訪部門、有關(guān)職能部門、信訪人的意見建議，作調(diào)研筆記，收集了大量第一手資料。

4.研究思路

以問題為導(dǎo)向，跳出原有信訪事項(xiàng)處理路徑依賴，運(yùn)用理論工具深入進(jìn)行原因分析，從法治化角度探索全新規(guī)范信訪事項(xiàng)處理的機(jī)制，以從機(jī)制上解決問題為研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，深入探討信訪事項(xiàng)處理的法治化、規(guī)范化出路，力求創(chuàng)新理論研究成果，對推動(dòng)信訪法治化建設(shè)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐具有指導(dǎo)作用。