第一章 信訪法治化的理論基礎

一、信訪

（一）信訪的含義

1.“廣義信訪”與“狹義信訪”

“信訪”并非古而有之，“信訪”一詞首次出現于1963年12月國務院秘書廳之《信訪檔案分類方法》里，“信訪”作為專有概念其含義得到確立始于中共中央辦公廳秘書室改名為“信訪處”。根據《信訪條例》規定，信訪乃指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。

狹義信訪與廣義信訪之分由我國一些學者提出（見圖7）。所謂狹義信訪，即與行政相關并與國務院條例規定相一致。但是在實際信訪工作中，信訪與司法申訴、紀檢監察投訴部門等各種黨政機關難以分割，由此衍生了廣義的信訪。除了廣義以及狹義之分類方法，針對信訪情勢的不同還可以分為書信訪、郵訪、電訪、走訪、網訪之類的方式；按照涉事事項主要內容又可分為涉訴訪、舉報訪、獻策訪和社會生活訪；依據信訪人性質與組織程度不同，可分為個人訪、群體訪與組織訪；此外也可根據信訪性質劃分為初訪、重復訪、越級訪等^[1]。

圖7 信訪簡要分類

然而無論是狹義還是廣義，隨著網絡通信技術的發展，新時期的信訪不再是傳統的書信式上訪，而是依托新媒體平臺之“網上信訪”。當下信訪法治化之現實基礎無疑乃“網上信訪”路徑。本書認為，針對信訪游離在行政、司法、監察等各個領域的特點，信訪的官方概念界定需增加適當外延，界定出統一的信訪概念，切勿再區分信訪是廣義還是狹義。

2.信訪的工作過程

通過信訪的含義我們可以看出信訪工作具體包括三個過程，可以簡要概括為：一是信訪人尋求信訪的過程，即信訪人依法采取各種形式向黨政機關提出自身利益訴求的過程；二是黨政機關根據信訪人的訴求，監督、協同相關職能部門解決信訪人信訪問題、維護其合法權益的過程；三則為黨政機關將社會化施加于民主政治之過程。

（二）信訪的特征

有關信訪之特征，因其與時而變（“文革”時期的信訪與當下反腐背景下的信訪明顯存在差異），本書不展開詳細論述。國內學者朱應平（2007）已有很好的總結，本書在此基礎上增加部分特征并再次明確，主要概括如下：

1.直接民主性

直接民主政治制度之主要實現方式即為信訪。^[2]信訪是信訪人運用批評建議、監督等權利直接參與政治，直接向信訪部門提出訴求的過程。它不同于代議制政體經由選舉產生的代議機構代表選民提出利益訴求的方法，乃代議制之有效補充。

2.法律模糊性

法律模糊性，又可稱為非規范性，主要體現在《憲法》中未出現具體的信訪字眼。但信訪是代議制之有效補充，有充足法律之依據。如《憲法》第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第三十五條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”第四十一條第一款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

3.主體多樣性

信訪作為一項基本權利乃由法律授予全體公民。因此信訪人經由信訪向人民政府訴諸定見與策議乃公民之特有權利。信訪主體具有多樣性，這一特點主要因為其所涉及的“職務行為”，既囊括“具體行政行為”也涵蓋“抽象行政行為”；不僅囊括“投訴類信訪主體”也涵蓋“反映、提議以及獻策信訪主體”。^[3]

4.受案廣泛性

由于多樣性化的信訪主體致使其受案范圍亦為廣闊。如前，其涉案范圍既囊括“具體行政行為”也涵蓋“抽象行政行為”；更是涵蓋了“事實行為”與“法律行為”；不僅囊括“投訴類信訪主體案件”也涵蓋“反映、提議以及獻策信訪主體之案件”。

5.形式多樣性

信訪主體多樣與受案廣泛乃信訪形式復雜之根源。據條例相關條目規定，“書信、電子郵件、傳真、電話、走訪”等形式乃信訪人提起信訪活動之主要路徑，而在信訪具體運作程序里，其方式之多鱗次櫛比而不勝枚舉。

6.功能雙重性

新時期下的信訪應在弱化救濟職能之基礎上更注重監督功能，即對行政管理相對人的有限救濟和行政主體的必要監督；其溝通功能既可是自上而下，也可自下而上。此方向與作用之雙重特點可綜合歸納為信訪具有雙重性之職能。

（三）信訪利益的歸屬與本質

信訪的歸屬又可以看作信訪之本質，即信訪所要完成的歷史與社會使命。從表面上看協調化解信訪人之權益糾紛、維持保護信訪人之正當權益乃為信訪之首要目的，但實質上信訪是在特定時空范圍內，依據特定的目標，通過協調其他職能部門對社會公共利益進行增進與維護，是對社會公共利益的再分配。

社會公共利益從根本上說乃信訪之歸屬，具體過程體現于信訪中私益與公益之間彼此轉化和此長彼消。一方面，信訪人向信訪部門提出自身的利益訴求，維護自身合法權益進而對政府決策加以影響，最終實現社會公共利益的再分配；另一方面，政府通過一系列公共政策的廢止、確立、調整與完善對社會公共利益進行有效增進與公平分配，協調公民之個人利益，促使私益與公益協調一致。

這種公共利益歸屬乃信訪法治化最根本與最迫切之立足處。

1.信訪的公共性

信訪之公共性集中體現在以下若干層面：信訪之公共責任主體、信訪之公共目標群體以及信訪之公共手段。

（1）信訪責任主體的公共性

信訪之責任主體乃我國各級信訪組織與各級政府及其職能部門，不同的信訪事項有不同的信訪責任主體，但所有的信訪責任主體都是承擔管理社會公共事務的公共組織。在我國，公共組織特指那些管理社會公共事務、提供社會服務以及產品的政府與NGO、NPO等。其組織本身之公共性集中體現出信訪之公共性，公共組織之公共利益傾向也集中體現了信訪之公共利益歸屬。

（2）信訪目標群體的公共性

信訪有特定目標群體。其目標群體分為以下層面，一為信訪人，二則為公共問題。“人之公共性濫觴自‘自我’確證和于實現自己中而體現出所為他之屬性”^[4]，信訪人在實現自身利益的同時，主動或間接維護、保全其他人乃至整個社會之公共利益（如因區域水質污染而上訪，信訪人維護自身合法權益的同時也維護了區域社會利益），都可以看作信訪人的公共性。

社會公共問題，是指影響整個社會，涉及大多社會成員問題之總和，乃各種社會矛盾之集合體。社會公共問題因其復雜多樣、牽一發而動全身的特點，其公共性不言自喻。還有顯而易見之事，社會公共問題即為信訪所指向之核心問題。雖然信訪僅是信訪人自身的上訪行為，是個人問題，但經由信訪所匯集的個人問題，是納入政府政策問題與議程之重要來源，信訪也是個人問題向政策問題之轉化機制，這些都體現了信訪目標群體之公共性。

（3）信訪手段的公共性

按照涉事事項主要內容可分為涉訴訪、舉報訪、獻策訪和社會生活訪。與其對應，則信訪的具體手段可分為法律手段、行政手段、經濟手段與社會手段，幾者都是社會公共領域不可或缺的公共管理方式，信訪手段之公共性便由此集中體現。

其中，法律手段為主體，依托信訪司法導入機制；行政手段重在將信訪和復議之關系相厘清；經濟手段集中體現在信訪的救濟職能上，隨著信訪救濟職能的弱化，經濟手段也在逐漸弱化；社會手段關鍵在教育與引導。信訪這4種手段相輔相成，相互促成，難以分割。

2.信訪是對公共利益的再分配

在政治系統中，公共政策是對社會利益進行的有權威的分配，而信訪則是對社會利益進行再分配的重要手段。信訪運作的過程，實際上是信訪人與政府相互博弈的過程，信訪人將自己的利益要求反映給信訪部門，信訪部門根據社會公共利益，對不同的信訪人的利益關系加以調整，實現公共利益的再分配。

與公共政策相同，政府通常會利用信訪去保護一部分人的利益，同時抑制一部分人的利益，在重新分配社會資源的基礎上構建新的利益關系。

3.信訪是對公共利益進行增進與維護

信訪的公共性已體現出信訪對公共利益之增進與維護。政府通過信訪對社會公共利益進行合理再分配，但信訪絕不僅是對公共利益的分配，而是在合理分配上的增進與維護，是社會公共利益之上升階段。一方面，政府通過解決信訪人個人問題，對現行不合理的公共政策進行調整，進而解決社會生活中潛在或尚未發現的社會公共問題；另一方面，信訪人個體的權益得到維護，基于“道德人”心理，又會對其他人乃至社會公共利益加以維護。

4.信訪是私益與公益的轉化機制

信訪人個人利益的實現會導致其對社會公共利益的增進與維護，這本身就體現出信訪是私益與公益的轉化機制。這得益于信訪的過程：一方面，信訪人向信訪部門提出自身的利益訴求，維護自身合法權益進而對政府決策加以影響，最終實現對社會公共利益的分配與增進；另一方面，為了實現公共利益之增進以及公正配置，政府通過廢止、確立、調整與完善公共政策，借以協調公民之個人利益，對公民個人的權益施加影響，促使私益與公益的協調一致。

私益與公益這種條件性轉化無疑給信訪人上訪以及政府接訪造成桎梏。當信訪人的利益訴求與政府倡導的公益價值相一致時，并且這種公益本身是合理的，私益與公益可以相互貫通。否則信訪很難起到這種轉化作用，只能淪為公民不滿的發泄工具。