第一章 信訪法治化的理論基礎(chǔ)

一、信訪

（一）信訪的含義

1.“廣義信訪”與“狹義信訪”

“信訪”并非古而有之，“信訪”一詞首次出現(xiàn)于1963年12月國務(wù)院秘書廳之《信訪檔案分類方法》里，“信訪”作為專有概念其含義得到確立始于中共中央辦公廳秘書室改名為“信訪處”。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，信訪乃指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。

狹義信訪與廣義信訪之分由我國一些學(xué)者提出（見圖7）。所謂狹義信訪，即與行政相關(guān)并與國務(wù)院條例規(guī)定相一致。但是在實(shí)際信訪工作中，信訪與司法申訴、紀(jì)檢監(jiān)察投訴部門等各種黨政機(jī)關(guān)難以分割，由此衍生了廣義的信訪。除了廣義以及狹義之分類方法，針對信訪情勢的不同還可以分為書信訪、郵訪、電訪、走訪、網(wǎng)訪之類的方式；按照涉事事項(xiàng)主要內(nèi)容又可分為涉訴訪、舉報(bào)訪、獻(xiàn)策訪和社會生活訪；依據(jù)信訪人性質(zhì)與組織程度不同，可分為個(gè)人訪、群體訪與組織訪；此外也可根據(jù)信訪性質(zhì)劃分為初訪、重復(fù)訪、越級訪等^[1]。

圖7 信訪簡要分類

然而無論是狹義還是廣義，隨著網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的發(fā)展，新時(shí)期的信訪不再是傳統(tǒng)的書信式上訪，而是依托新媒體平臺之“網(wǎng)上信訪”。當(dāng)下信訪法治化之現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)無疑乃“網(wǎng)上信訪”路徑。本書認(rèn)為，針對信訪游離在行政、司法、監(jiān)察等各個(gè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，信訪的官方概念界定需增加適當(dāng)外延，界定出統(tǒng)一的信訪概念，切勿再區(qū)分信訪是廣義還是狹義。

2.信訪的工作過程

通過信訪的含義我們可以看出信訪工作具體包括三個(gè)過程，可以簡要概括為：一是信訪人尋求信訪的過程，即信訪人依法采取各種形式向黨政機(jī)關(guān)提出自身利益訴求的過程；二是黨政機(jī)關(guān)根據(jù)信訪人的訴求，監(jiān)督、協(xié)同相關(guān)職能部門解決信訪人信訪問題、維護(hù)其合法權(quán)益的過程；三則為黨政機(jī)關(guān)將社會化施加于民主政治之過程。

（二）信訪的特征

有關(guān)信訪之特征，因其與時(shí)而變（“文革”時(shí)期的信訪與當(dāng)下反腐背景下的信訪明顯存在差異），本書不展開詳細(xì)論述。國內(nèi)學(xué)者朱應(yīng)平（2007）已有很好的總結(jié)，本書在此基礎(chǔ)上增加部分特征并再次明確，主要概括如下：

1.直接民主性

直接民主政治制度之主要實(shí)現(xiàn)方式即為信訪。^[2]信訪是信訪人運(yùn)用批評建議、監(jiān)督等權(quán)利直接參與政治，直接向信訪部門提出訴求的過程。它不同于代議制政體經(jīng)由選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)代表選民提出利益訴求的方法，乃代議制之有效補(bǔ)充。

2.法律模糊性

法律模糊性，又可稱為非規(guī)范性，主要體現(xiàn)在《憲法》中未出現(xiàn)具體的信訪字眼。但信訪是代議制之有效補(bǔ)充，有充足法律之依據(jù)。如《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”第四十一條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”

3.主體多樣性

信訪作為一項(xiàng)基本權(quán)利乃由法律授予全體公民。因此信訪人經(jīng)由信訪向人民政府訴諸定見與策議乃公民之特有權(quán)利。信訪主體具有多樣性，這一特點(diǎn)主要因?yàn)槠渌婕暗摹奥殑?wù)行為”，既囊括“具體行政行為”也涵蓋“抽象行政行為”；不僅囊括“投訴類信訪主體”也涵蓋“反映、提議以及獻(xiàn)策信訪主體”。^[3]

4.受案廣泛性

由于多樣性化的信訪主體致使其受案范圍亦為廣闊。如前，其涉案范圍既囊括“具體行政行為”也涵蓋“抽象行政行為”；更是涵蓋了“事實(shí)行為”與“法律行為”；不僅囊括“投訴類信訪主體案件”也涵蓋“反映、提議以及獻(xiàn)策信訪主體之案件”。

5.形式多樣性

信訪主體多樣與受案廣泛乃信訪形式復(fù)雜之根源。據(jù)條例相關(guān)條目規(guī)定，“書信、電子郵件、傳真、電話、走訪”等形式乃信訪人提起信訪活動之主要路徑，而在信訪具體運(yùn)作程序里，其方式之多鱗次櫛比而不勝枚舉。

6.功能雙重性

新時(shí)期下的信訪應(yīng)在弱化救濟(jì)職能之基礎(chǔ)上更注重監(jiān)督功能，即對行政管理相對人的有限救濟(jì)和行政主體的必要監(jiān)督；其溝通功能既可是自上而下，也可自下而上。此方向與作用之雙重特點(diǎn)可綜合歸納為信訪具有雙重性之職能。

（三）信訪利益的歸屬與本質(zhì)

信訪的歸屬又可以看作信訪之本質(zhì)，即信訪所要完成的歷史與社會使命。從表面上看協(xié)調(diào)化解信訪人之權(quán)益糾紛、維持保護(hù)信訪人之正當(dāng)權(quán)益乃為信訪之首要目的，但實(shí)質(zhì)上信訪是在特定時(shí)空范圍內(nèi)，依據(jù)特定的目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)其他職能部門對社會公共利益進(jìn)行增進(jìn)與維護(hù)，是對社會公共利益的再分配。

社會公共利益從根本上說乃信訪之歸屬，具體過程體現(xiàn)于信訪中私益與公益之間彼此轉(zhuǎn)化和此長彼消。一方面，信訪人向信訪部門提出自身的利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益進(jìn)而對政府決策加以影響，最終實(shí)現(xiàn)社會公共利益的再分配；另一方面，政府通過一系列公共政策的廢止、確立、調(diào)整與完善對社會公共利益進(jìn)行有效增進(jìn)與公平分配，協(xié)調(diào)公民之個(gè)人利益，促使私益與公益協(xié)調(diào)一致。

這種公共利益歸屬乃信訪法治化最根本與最迫切之立足處。

1.信訪的公共性

信訪之公共性集中體現(xiàn)在以下若干層面：信訪之公共責(zé)任主體、信訪之公共目標(biāo)群體以及信訪之公共手段。

（1）信訪責(zé)任主體的公共性

信訪之責(zé)任主體乃我國各級信訪組織與各級政府及其職能部門，不同的信訪事項(xiàng)有不同的信訪責(zé)任主體，但所有的信訪責(zé)任主體都是承擔(dān)管理社會公共事務(wù)的公共組織。在我國，公共組織特指那些管理社會公共事務(wù)、提供社會服務(wù)以及產(chǎn)品的政府與NGO、NPO等。其組織本身之公共性集中體現(xiàn)出信訪之公共性，公共組織之公共利益傾向也集中體現(xiàn)了信訪之公共利益歸屬。

（2）信訪目標(biāo)群體的公共性

信訪有特定目標(biāo)群體。其目標(biāo)群體分為以下層面，一為信訪人，二則為公共問題。“人之公共性濫觴自‘自我’確證和于實(shí)現(xiàn)自己中而體現(xiàn)出所為他之屬性”^[4]，信訪人在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，主動或間接維護(hù)、保全其他人乃至整個(gè)社會之公共利益（如因區(qū)域水質(zhì)污染而上訪，信訪人維護(hù)自身合法權(quán)益的同時(shí)也維護(hù)了區(qū)域社會利益），都可以看作信訪人的公共性。

社會公共問題，是指影響整個(gè)社會，涉及大多社會成員問題之總和，乃各種社會矛盾之集合體。社會公共問題因其復(fù)雜多樣、牽一發(fā)而動全身的特點(diǎn)，其公共性不言自喻。還有顯而易見之事，社會公共問題即為信訪所指向之核心問題。雖然信訪僅是信訪人自身的上訪行為，是個(gè)人問題，但經(jīng)由信訪所匯集的個(gè)人問題，是納入政府政策問題與議程之重要來源，信訪也是個(gè)人問題向政策問題之轉(zhuǎn)化機(jī)制，這些都體現(xiàn)了信訪目標(biāo)群體之公共性。

（3）信訪手段的公共性

按照涉事事項(xiàng)主要內(nèi)容可分為涉訴訪、舉報(bào)訪、獻(xiàn)策訪和社會生活訪。與其對應(yīng)，則信訪的具體手段可分為法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段與社會手段，幾者都是社會公共領(lǐng)域不可或缺的公共管理方式，信訪手段之公共性便由此集中體現(xiàn)。

其中，法律手段為主體，依托信訪司法導(dǎo)入機(jī)制；行政手段重在將信訪和復(fù)議之關(guān)系相厘清；經(jīng)濟(jì)手段集中體現(xiàn)在信訪的救濟(jì)職能上，隨著信訪救濟(jì)職能的弱化，經(jīng)濟(jì)手段也在逐漸弱化；社會手段關(guān)鍵在教育與引導(dǎo)。信訪這4種手段相輔相成，相互促成，難以分割。

2.信訪是對公共利益的再分配

在政治系統(tǒng)中，公共政策是對社會利益進(jìn)行的有權(quán)威的分配，而信訪則是對社會利益進(jìn)行再分配的重要手段。信訪運(yùn)作的過程，實(shí)際上是信訪人與政府相互博弈的過程，信訪人將自己的利益要求反映給信訪部門，信訪部門根據(jù)社會公共利益，對不同的信訪人的利益關(guān)系加以調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共利益的再分配。

與公共政策相同，政府通常會利用信訪去保護(hù)一部分人的利益，同時(shí)抑制一部分人的利益，在重新分配社會資源的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的利益關(guān)系。

3.信訪是對公共利益進(jìn)行增進(jìn)與維護(hù)

信訪的公共性已體現(xiàn)出信訪對公共利益之增進(jìn)與維護(hù)。政府通過信訪對社會公共利益進(jìn)行合理再分配，但信訪絕不僅是對公共利益的分配，而是在合理分配上的增進(jìn)與維護(hù)，是社會公共利益之上升階段。一方面，政府通過解決信訪人個(gè)人問題，對現(xiàn)行不合理的公共政策進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而解決社會生活中潛在或尚未發(fā)現(xiàn)的社會公共問題；另一方面，信訪人個(gè)體的權(quán)益得到維護(hù)，基于“道德人”心理，又會對其他人乃至社會公共利益加以維護(hù)。

4.信訪是私益與公益的轉(zhuǎn)化機(jī)制

信訪人個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)會導(dǎo)致其對社會公共利益的增進(jìn)與維護(hù)，這本身就體現(xiàn)出信訪是私益與公益的轉(zhuǎn)化機(jī)制。這得益于信訪的過程：一方面，信訪人向信訪部門提出自身的利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益進(jìn)而對政府決策加以影響，最終實(shí)現(xiàn)對社會公共利益的分配與增進(jìn)；另一方面，為了實(shí)現(xiàn)公共利益之增進(jìn)以及公正配置，政府通過廢止、確立、調(diào)整與完善公共政策，借以協(xié)調(diào)公民之個(gè)人利益，對公民個(gè)人的權(quán)益施加影響，促使私益與公益的協(xié)調(diào)一致。

私益與公益這種條件性轉(zhuǎn)化無疑給信訪人上訪以及政府接訪造成桎梏。當(dāng)信訪人的利益訴求與政府倡導(dǎo)的公益價(jià)值相一致時(shí)，并且這種公益本身是合理的，私益與公益可以相互貫通。否則信訪很難起到這種轉(zhuǎn)化作用，只能淪為公民不滿的發(fā)泄工具。