- 信訪法治化研究
- 廖秀健
- 20857字
- 2019-11-22 16:47:58
二、信訪法治化的可行性分析
信訪法治化可行性分析是信訪法治化的支柱，主要涉及信訪的應然功能與價值。本書在前文詳細敘述了信訪的實然功能，在此基礎上，本書結合信訪制度存廢爭辯的結晶，對信訪制度與信訪法治化的價值與可行性進行深入分析。
（一）信訪制度存廢之爭
信訪之存廢的爭論源于其自身強化觀與信訪取消觀之對弈。兩者爭論的焦點集中在三個方面：一是之于該制度統治思維之見解，二是之于其救助功能強弱之爭論，三是其乃行政主導之政治傳統之沿革抑或憲制國家目的之轉變。[22]信訪制度的文化歸屬是我國政治文化中的仁政思想，“仁”字體現的是為官者清廉、公正，這種依賴于清官的“官本位”制度與我國社會主義法治建設相悖。對于信訪救濟而言，弱化救濟職能是信訪法治化改革的大趨勢，信訪救濟的隨意性的確損害了司法的權威。強化信訪論主張強化信訪的監督職能，以對政府職能部門予以監督追責，實質上是以行政權制約行政權的權力制約方式。取消信訪論認為信訪既然是黨的群眾路線的延伸，繼續強化會加劇黨政不分、以黨代政的惡化，與我國公共管理改革力圖劃清黨政關系的路徑相違背。本研究指明，接信接訪這一制度建設需要強化，但也不能越位；信訪取消是歷史發展的必然，如若一天，我國法律體系高度完備、人民素質高度提升、政治經濟發展高度發達，那么信訪完全可以歸于法律體系而不獨立存在。但是基于我國仍處在社會主義發展的初級階段，轉型期依舊面臨許多障礙與危機，信訪作為一種過渡性機制將長期存在。
1.信訪廢止論
于建嶸教授于“信訪的制度性缺失及其政治后果”一文中詳細論述了這一制度之缺陷以及其改革措施之設想。此外，筆者也尋到了其在新條例頒布前一年的12月2日于北大的燕南講壇的演講稿“中國信訪制度之批判”一文，與其“信訪的制度性缺失及其政治后果”文章中觀點大體相近。筆者又結合其他學者對信訪存廢的爭辯，進行了總結，并對信訪廢止后的現實進行思索。
（1）信訪體制不順、功能錯位、程序缺失
于建嶸教授于《中國信訪制度批判》文章中揭示了信訪制度體制不通、功能錯位、程序缺失等缺憾：“信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權威的流失。信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關的權威，從體制上動搖了現代國家治理的基礎。信訪程序缺失，立案不規范，終結機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發較嚴重的沖突事件?！?a id="w23">[23]
首先，信訪體制阻滯，主要歸因于我國相關接信接訪機構龐大雜亂，歸屬不同。我國各級黨委、人大、政府、兩院均備有信訪機構，之后大型行政事業、企業等單位也設立接信接訪機構，機構設置十分混亂。國家設國家信訪局，國務院各部委下設接信接訪部門，但是國家信訪局及各部委信訪局并未存有領導和被領導之關系，只存在名義上的辦事之間的指導和被指導。同樣，地方各級人民政府所設專門接信接訪機構與政府職能機構的信訪機構也不存在領導與被領導之關系。橫向來看，不同地方政府之接信接訪部門設置同運行程序又不盡相同；人大、政協、法院、檢察院的信訪又互不協調，這會導致信訪人不斷上訪、越級訪，以致各類矛盾都匯集于中央，中央無力解決又會造成中央政治權威的流失。當然，這種情況在出臺禁止越級上訪的政策后會有所好轉，但“信訪宜疏不宜堵”，以強制手段加以禁止并非良策。
其次，信訪之功能定位在救濟職能上本身就缺失合理性。司法救濟乃社會救濟之最終最底之防線，而信訪作為廣義行政救助之一種嚴重干擾了司法救濟之正義與嚴明。民眾偏好信訪，將信訪視作最后一顆飽腹之稻谷。導致這種現象之根源也是紛繁雜亂的，于建嶸教授認為，“各地司法腐敗導致公民不能得到正常的司法救濟是其主要原因”[24]，若經由司法程序能完美解決信訪人的信訪問題，司法救濟能得到民眾信服，那么民眾何來“信訪不信法”？同時，這也與“依靠‘清君’為百姓喊話之社會傳統有相當大之聯系”[25]，這也說明“報警、求助和施壓是農民進京上訪的主要目的”[26]。行政救濟固然不能取代司法救濟，信訪法治化改革對如何使信訪救濟與法律救濟吻合而又不消解國家司法機關的權威，成為改革的關鍵。
最后，信訪流程存在嚴重缺憾。從第一部《信訪條例》頒布以來，屬地管理、分級負責、便民高效、法治快速等原則就逐漸確立起來。信訪分級負責、歸口辦理的原則表面上理順了信訪的程序，但“責任真空”現象依舊存在，配套的信訪究責機制尚未建立，信訪推諉、扯皮現象普遍。后來信訪責任追究制度逐漸確立，信訪達標與考核方法逐漸推廣，一時間越級訪、鬧訪、進京訪沉溺。這雖然緩解了信訪辦事難、程序亂的問題，但過于強調追責，政府往往會尋求“信訪尋租”，進而“信訪設租”，當“收買和欺騙等方法不能發生效果時，就會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害”。收容遣送時期的信訪，集中體現了壓制型信訪的弊端，暴力壓制不能解決問題，只會導致問題的積壓——收容遣送廢除后的大規模“信訪洪峰”就是鮮明的實例。
（2）信訪數量龐大、成本過高、效率低下
有學者統計，自新中國成立之后，中國共歷經約6次信訪洪潮。[27]雖然信訪近年來增長趨勢得到緩解，但信訪基數依舊過大。信訪數量的龐大還體現在信訪涉及的領域逐漸擴大，形式逐漸復雜，信訪制度與政策窮于變通。
信訪存在模糊性，其救濟標準、相關重要程序都十分模糊。信訪人對信訪的認知不協調，導致信訪人認為通過信訪可以獲得更多救助，這也是信訪數量龐大的重要原因。此外，在普通民眾的眼中，尤其是相比訴訟，信訪的成本比較低，也更加便捷。而事實恰恰相反，信訪投入極高，效果速率也很低。就成本而言，其一，體現在信訪人自身成本昂貴，需要花費大量時間、精力與錢財，若信訪人不滿意初訪結果多次上訪，那么付出的人、財、物等代價就更大，現實中信訪人信訪是“經村子到縣城，由縣城到市里，再由城市至省級，這些地方都解決不了，他們之最后一站就到了北京。來到北京，又幾乎要走訪能找到的每一個中央級機關”[28]。其二，體現在公共成本，即公共利益代價，信訪機構需要花費大量的人力資源去核實、登記、辦理、催辦信訪人的信訪事項，時間周期長，占用各種辦公資源多。由信訪引起的政策調整，會導致政治系統的破壞。此外，若舉行信訪聽證、復核，又要組織民眾、協同其他部門舉行聽證會，啟用復核程序，人、財、物花費更大。其三，就信訪部門而言，迫于信訪追責的壓力，難免會出現堵訪、截訪現象，派出其他力量截、堵信訪人，這部分花費不容小覷。
就信訪效率而言，有相關研究表明，能經由信訪解決的困難僅在2‰。[29]僅有千分之二的信訪人才能如愿解決問題，解決問題的同時也付出了巨大的成本，那么為何民眾卻偏好信訪？有學者給出了兩條解釋：一是“訴訟無效”，二是“厭訟”。[30]但是訴訟確實比信訪有效，民眾也并非自古就對訴訟持以抵觸情緒。筆者認為，民眾對信訪偏好的直接原因是信訪自身的模糊性，出于理性人利己的心理，人們偏好那些可能會得到更多收益的救濟途徑，而不是救濟方式與程度已十分明確的訴訟。
（3）信訪目標不清、手段剛化、人治突出
信訪目標不清、手段剛化，目標與手段存在巨大的矛盾。這集中體現在“信訪終結悖論”，本書在論述信訪終結悖論時談到了信訪機構惡性“息訪”，導致越維穩越難以維穩的困境，這種困境自然與人治的信訪難以分開。
信訪終結論的領軍人物紛紛指責信訪的人治嚴重干擾了法治，人治下的信訪，其目標、手段與標準自然不會有統一的限定——與法治理念相左。我們對信訪的定位究竟是什么，是單純的民意上達，抑或是上通下達，還是救濟解決機制，還是其他？雜糅了眾多目標的信訪，在運行時缺乏一體化的協調機制，信訪人上訪的問題，經由政府匯集后需要時間去納入議事日程，或者直接擱置，效率在哪？若領導直接批條，迫使相關部門作出回應，公正在哪？信訪法治化后，必然會與司法救濟競合，競合解決辦法還有涉法涉訴信訪的司法導入機制僅僅依靠目前頒布的指導性文件還遠遠不足，那么我們為什么要花大力氣建立新機制而不取消信訪，統一規劃在已逐漸完善的司法機制里呢？
信訪制度確立后便面臨不斷的發展困境，伴隨著每次信訪高潮，越來越多的學者提倡進行一場“信訪革命”，提出了諸多信訪改革路徑。有關信訪廢止，不再論述。在筆者看來，信訪廢止并不是信訪功能的廢止，無論何種救濟，能夠救得人民、穩得國家、利得社會便是法治化的救濟途徑。信訪廢止，無非是將信訪功能轉化給其他機構與制度，即機構的重組。但是單純取消接信接訪機構，必然會有很多阻力：原信訪機構工作人員如何安排、已制定的政策如何廢止、既得利益者的干擾等。想來已經發展了幾十年的信訪制度，其廢止所帶來的政治、經濟成本，遠不會比信訪本身的成本低。
信訪制度自身內在之種種抵牾都并不是對抗性之矛盾，都可以通過變革加以解決。信訪制度正處在上升期，其存在的種種弊端是信訪改革重要的動力。
2.信訪廢止后的簡要現實思索
我們不妨勾畫出信訪制度廢止后的現實狀況，這種假設來源于我們對信訪制度的了解以及其他救濟機制的運行狀況。筆者認為將出現兩種情形：第一，信訪制度挖坑式單獨剔除，沒有相關制度補充信訪職能；第二，替代式的信訪廢止，選取現有或新創制度彌補信訪職能。
（1）挖坑式信訪廢止
顧名思義，挖坑式信訪廢止，就是簡單地剔除信訪，留下制度漏洞——挖坑不去“填”。這種情況在當前公共政策發展上升期出現的概率不大，但也不排除激進者如此而為。
首先，訴訟與復議不能化解之難題難以得到化解。我國法律訴訟和復議都存在接案空間與時間之限制，單以司法機關行政復議之范圍為例，它要求我國公民、法人或其他組織對部分非抽象行政行為能夠向司法行政機關申請行政復議，根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》，大體有“司法行政機關無及時或違規錯誤辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續”、“對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的”、“認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的”、“認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執業證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執業證期滿六個月內不予注冊的”、“認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理的”、“其違法收費或不履行義務”、“對其作出之撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的”、“對其作出的留場就業決定或根據授權作出的延長勞動教養的期限決定不服的”、“對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的”、“認為其作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”10種。而對“執行刑罰的行為”、“執行勞動教養決定的行為”、“司法助理員于民間糾葛作出調解或者其他解決的”、“資格考試成績評判行為”以及其他法律、法規言明的不能提起行政復議的行為不得提請復議。問題來了，這些行為怎么辦？有的能通過訴訟渠道解決，但訴訟與復議都無法解決的問題又該如何處理？我們短時間內無法盡善盡美地建設我國的法律體系，因此，信訪取消后，民眾的矛盾與積怨會加劇，影響社會穩定。
其次，訴訟與復議無力解決的問題難以得到滿意解答。民眾反映的問題與糾紛可以通過復議解決，不滿意，繼而通過訴訟，訴訟結束卻仍不滿意（在合乎社會公益的情況下不滿意），卻又不能再次復議與訴訟，這類問題如何解決？在筆者看來，復議與訴訟解決問題不徹底或者不公平，使得民眾不滿意，遠不如不解決。由于地區差異，司法救濟難免有差異，人們就會產生對比，處于劣勢的人永遠都想超過處于優勢的人，處于優勢的人如同“馬太效應”所揭示的那樣，“人之道……損不足以奉有余”。依據公共危機管理理論，人們自身感覺不公與無力是社會危機產生的重要根源，若沒有信訪制度加以完善與調節，社會危機的周期將縮短，持續時間將延長。
（2）替代式信訪廢止
對替代式信訪廢止，筆者只持有一種態度：勞民傷財。已有的信訪制度已經很好地起到了民意匯集與糾紛解決的功能，采用另一種制度去更換它則是畫蛇添足。有學者認為將其納入司法軌道，統一法律體系，那么信訪就是國家法律體系完善的過渡性制度，廢止信訪也多此一舉。況且，信訪制度自正式建立以來不足60年，依舊處在發展的上升期，國家經濟與政治改革才逐漸深化，這時卻將處于搖籃的信訪制度扼殺，是不合理的。
信訪是群眾路線的延伸，很難有其他可代替的制度。黨和政府密切聯系群眾，人民群眾積極向黨靠近、向政府進言獻策，信訪制度都提供了有效的途徑與保障。制度替代會造成民眾對制度的陌生感，政策替代也需要較長的時間，民眾接受制度變遷的時間成本，比信訪制度自身發展的成本要大。
總之，信訪廢止至少于當前乃無法繼續為之。2005年新條例之頒發恰好證明了接信接訪工作存在之必要性，這之后對其存留廢止之爭辯逐漸消失，轉而爭論信訪內在功能的存廢問題，如強化監督職能、弱化救濟職能。這實際上也是信訪存廢之爭的延伸，人們對信訪制度有了更理性的判斷，信訪法治化改革的共識逐漸形成。
（二）信訪制度的價值與可行性
前文筆者敘述了信訪之地位與作用，集中體現在其是我黨工作路線之密切黨群關系之重要環節，是保障人民主權的重要政治手段，是公民參政議政的基本政治社會化方式，是黨和政府傾聽民意的重要途徑，是維護政府公信與司法權威的潛在行為。國內有學者區分了信訪的政治功能與法定功能，并依據信訪的政治功能、法定功能與實然功能總結出信訪的“雙邊代理”與“四項激勵”的應然功能（張宗林、鄧廣淼等，2014）。
本書對信訪制度的價值與可行性分析是在結合了信訪產生與發展的歷史上探討了信訪的應然功能。信訪具有前瞻性，不能被動地接受環境的變化，因而信訪的應然功能既要合乎現實國情的需要，匹配信訪的政治功能與法定功能，又要“登高望遠”，站在歷史發展的角度與未來相結合。
1.信訪制度的價值
（1）信訪制度體現中國人的文化歸屬
信訪制度體現了中國人的文化歸屬，可以看作中國傳統政治文化的延續。這種誕生在封建專制主義國家的傳統政治之文化從根本上區別于西方，這也從另一個角度揭示了引入國外相關制度的困難。
衙齋臥聞蕭蕭竹，
疑是民間疾苦聲。
些小吾曹州縣吏，
一枝一葉總關情。
鄭克柔這首《濰縣署中畫竹，呈年伯包大中丞詩》很好地體現了我國古代之“清官政治”。在古代，文人們講究“學而優則仕”，要想實現自身的抱負就要走仕途，但也不乏一些隱士。隱士雖歸隱，但也大都是仕途不順、懷才不遇之流。文人求得一官半職，為的是御國穩四海，造福一方。封建專制主義中央集權下，清官的作用顯得十分重要，實際上古代的腐敗比現在要嚴重得多，老百姓對能夠為其申冤平反的官員往往感恩戴德。
問題就是，于全面建成社會主義法治社會之今日，這種明官政治是否還有必要存在。王躍文于《大清相國》中樹立出一位明官之標桿——陳廷敬。用王躍文自身的話說陳廷敬是這樣一個人：清官多酷，陳廷敬是清官，卻宅心仁厚；好官多庸，陳廷敬是好官，卻精明強干；能官多專，陳廷敬是能官，卻從善如流；德官多懦，陳廷敬是德官，卻不乏鐵腕。當有人問王躍文：“陳廷敬某方面可以看作中國歷史上的官員典范，這樣的典范有何現代意義呢？”其回答是：“我用故事傳述這位古人之逸事，經常面臨某種責問：難道我們這個時代還要提倡陳腐的清官意識嗎？我覺得這個問題提得有些莫名其妙。時代發展到今天，人們都知道制度建設非常重要，這是常識。但是，這同效法前賢并不矛盾。離開時代性不說，道德層面做人的基本準則是亙古不變的永恒價值?！?a id="w31">[31]誠然，道德層面做人的準則亙古不變，何況是關乎國家存亡的政府官員。
清官政治文明就是接信接訪體制機制之文化歸屬。老百姓遇到困難，訴諸官員，官員體恤其窮苦為其申冤昭雪，這就是最純正的人治。人治本身并無錯，人治更能發現細微的問題，經由官員發現政策的漏洞與不足，一方面安撫百姓，另一方面尋求解決的辦法，這種高效而又符合民意的做法不失為一種完美地嫁接在民主與法治之間的橋梁。民眾顯然發現并充分利用了這座橋梁，“人們能夠抓住這根‘保命稻草’之邏輯極其簡明：哪個有權任命當官者，哪個就有權力戒懲官員”[32]。
我黨在領導人民斗爭時延續了這種文化。文化對人的影響是深遠持久的，“清官政治”傳統政治文化是優秀的傳統文化，在全面深化改革與推進依法治國的今天，我們不能忽視了人在其中的作用，要繼承發揚“清官政治”，融入時代精神。要努力培養“道德人”，發揮“理性人”在維護社會公益中的作用。
（2）信訪制度體現中國人的制度邏輯
信訪制度體現出中國人之內在制度之邏輯。在我國古代，雖然有律例，也有嚴苛的刑罰，但是地方官員獨大、政法權力不分的現實沒有好轉。雖然我國古代不存在像西方國家出現的“行政國家”現象，但行政權優于司法權是不爭的事實。
古時地方官員幾乎統握行政、司法、檢察權，我國古時存在某一諺語叫作“毀家之縣令，滅門之府尹”，便由此可見。據《明史·職官志》記載：“知府掌一府之政，宣風化，平獄訟，均賦役，以教養百姓”，“知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會實征，十年造黃冊，以丁產為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借請不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調劑而均節之。歲歉則請于府若省蠲免之。凡養老……表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟。皆躬親厥職而勤慎焉”。知府與知縣管理的事務十分繁雜，除了宏觀調控，還要征稅、勞役差派、訟獄治安和一些公益事業。[33]百姓申冤，知縣在大堂之上公開審理，最后宣判，這更像是行使行政權力而不是司法權力，案子如何判、判多少均由知縣裁定。若百姓有大冤情多會“邀駕”，有些官員覺得有冤情便會立即開堂審理或直接“批條”，就像現在的“越訴”、“越訪”。
于當下之國家體制里，司法權威也越來越讓步于行政權力，且遵照行政權力之要求而驅使法律運行，[34]因而產生了大量的信訪。我們正在試圖改變這一現狀，讓行政與司法相互制衡而不厚此薄彼。但是這一建設需要面臨紛繁復雜的矛盾與不可預知的阻礙，因此這一境況很難短時間變更，只能繼續依靠信訪制度將其法治化而慢慢過渡。
（3）信訪制度體現中國人的政治理想
從封建王朝建立直至民國，我國中央與地方政府都體現出全能主義，但家族、宗族統治依舊與政府統治相互補充與抗衡。國法與家規，公罰與私刑，普通百姓就是不斷地在這兩者中抉擇、反抗。新中國成立后，處于計劃經濟時代的我們提倡建立全能型政府，政府統攬社會生活的方方面面，宗族統治逐漸瓦解，人民得以解放。
中國政府之政治理想即要義乃一心一意為人民服務，廣大群眾也贊同這一要義，有困難紛紛找當局援助。改革開放后，為逐漸確立市場在資源配置中的決定作用，“全能政府”向“有限政府”轉變，以往民眾存在問題向政府尋求幫助沒有了依據，而出于對司法的陌生與不信任，求助無門。保留信訪制度，就是順應廣大民眾信任政府之信仰，保障政府全心全意謀人民之服務之理想。
堅持全心全意為人民服務之宗旨也乃中共之崇高價值追求。能否實現民眾之權益、得到全部民眾之擁護，乃權衡我們黨的路線、方針及政策正確與否之終極指標。中國共產黨始終堅持民眾團體乃歷史之創新引領者、乃社會物質之實現者，只有緊緊依靠群眾、密切聯系他們，才能使我黨執政永葆活力之源泉。
“什么是人民大眾呢？最廣大的人民，占全人口百分之九十以上的人民，是工人、農民、兵士和城市小資產階級。所以我們的文藝，第一是為工人的，這是領導革命的階級。第二是為農民的，他們是革命中最廣大最堅決的同盟軍。第三是為武裝起來了的工人農民即八路軍、新四軍和其他人民武裝隊伍的，這是革命戰爭的主力。第四是為城市小資產階級勞動群眾和知識分子的，他們也是革命的同盟者，他們是能夠長期地和我們合作的。這四種人，就是中華民族的最大部分，就是最廣大的人民大眾?！?a id="w35">[35]
我黨無論在何時何地都堅持著“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，新中國成立之后亦是如此。中國共產黨乃中國特色社會主義事業引領之中心，我黨要匯聚民心、體察民情、鞏固中心地位，就務必拓寬廣大民眾與中共之溝通渠道，加深黨群關系之密切程度。信訪制度便是我黨在新中國成立后，“人民為重”理念的制度升華，是黨的政治理想的集中體現。
2.信訪制度的可行性
信訪制度體現了中國人的文化歸屬、制度邏輯與政治理想，歷史的演變造就了信訪制度如此的應然功能，也彰顯了信訪制度的可行性。
（1）政治文化的繼承與發展是信訪制度繼續發展的動因
首先，政治文化之繼承與弘揚是信訪制度繼續進化之動因。文化對人的影響深遠持久而潛移默化，中國傳統政治文化深深烙印在我國政治系統上，影響著一代又一代的政府官員為民立命。如今，在國家大力反腐倡廉的背景下，官員自身的政治素養與文化水平日益提高，清官政治文化歸屬已經有了制度的保障。雖然民眾的清官依賴已大大減少，但為官廉潔、剛正不阿是公務人員的基本素質。另外，民眾經由信訪制度的檢舉揭發，也大大促進了反腐的進程。信訪與反腐相輔相成，互相促進。
（2）制度邏輯為信訪的存在提供了可能
其次，制度邏輯給信訪之持續供予了可能。我國將長期存在行政權與司法權的不對稱現象，信訪則在不對稱中平衡了兩者的長短優劣，是為了解決這一問題而產生的，而并不是像有些學者認為的僅僅是行政權優于司法權的現狀迫使信訪產生。當然這種制度邏輯還要與我國市場經濟發展的不完備，國家計劃時期尚有大量殘留，計劃經濟時期對政府依賴地延續也為信訪的存在提供了客觀條件。
（3）政治理想目標是信訪制度存在的精神支柱
最后，政治理想目標乃接信接訪制度存在之精神支柱。黨和政府堅持為人民服務之要義，貫徹這一工作路線，堅定不移地將民眾團體放于治國安邦之首位。新時期，我們又融入了使中華民族偉大復興之“中國夢”這一宏偉理想。中國夢，就是中國人民的夢，中國夢的實現需要億萬國人的不懈奮斗，信訪就是群眾夢想實現的晴雨表，也是勾畫美好前景、構建美好藍圖的“畫筆”與“調色盤”。
“天下興亡，匹夫有責”，廣大民眾乃完成民族復興之奠基人。信訪制度則供予民眾參加政治實踐、實現自身治國理想之政策支持。茍利國家生死以，豈因禍福避趨之，在信訪法治化改革的進程中，黨和政府要清楚認識到信訪制度自身的缺陷與價值，不能逃避。在現實中，信訪改革顯得太過保守，配套制度建設投入不夠。我們在引導民眾正常信訪的同時，也要引導信訪部門正常接訪，要在“人治”中彰顯法的理念，在法治中突出人的靈活。
（三）信訪法治化的可行性分析
1.信訪法治化的必要性
在探討法制與法治關系時，本書簡要闡述了信訪法治化的價值：信訪法治化是貫徹依法治國基本方略的要求，信訪法治化是推動黨的群眾路線法治化的基本途徑，信訪法治化是統一、完善我國法律體系的首要課題，信訪法治化是樹立黨政權威、提高自信與公信的基本手段。
就信訪制度存廢爭論的結果而言，信訪改革走法治化道路已達成共識。為了解決當前信訪制度的困境，重新審視信訪法治化的必要性，對于抓住信訪法治化改革的要點、審視信訪法治化改革布局具有戰略意義。而信訪制度自身需要不斷完善與發展，以逐漸適應社會的發展與變革，提升自己的科學性與合理性，這也是信訪法治化的內在動因。
（1）信訪法治化是信訪存廢之爭的必然結果
前文敘述了信訪廢亡存留之辯，于此無細述。其存廢爭論之結果于2005年《信訪條例》公布后以制度強化論之勝利而告終，接信接訪制度得到了進一步發展。這看似是社會各界爭論產生的結果，實則不然，保留信訪制度并對其進行法治化改革，是信訪自身發展的內在規律，也是我國社會主義法治建設必然面臨的課題。
信訪強化論雖然獲得了爭論的勝利，但強化信訪的觀點還是有待商榷。如果面對數量越來越多的信訪，黨和政府為了解決信訪問題而擴權，或者擴大信訪組織規模，那么就會有更多的人來信訪，眾口難調，產生的矛盾就將會更多，信訪高潮會蜂擁而至。這也體現了信訪存在“終結悖論”，越去刻意終結信訪，反而因采取的手段不當而適得其反。
信訪取消論雖然失敗，但它卻引起了人們對信訪自身功能與價值的重新審視。從本質上來看，我們當前的信訪法治化改革更強調了一些“取消信訪”的做法，就像加強信訪監督職能、弱化信訪救濟職能。強化監督實質上就是對信訪的弱化，信訪部門向紀檢監督部門靠近，實質就是部門與制度的同化。而剝離出信訪的救濟職能，歸于司法救濟之流，最直接的結果就是弱化了其在市場經濟中民眾心中的地位。但是為了鞏固黨的執政地位，保障人民群眾獲得“底線救濟”的權利，弱化救濟職能又顯得不那么可行。一旦信訪救濟功能取消，司法救濟、行政救濟、社會救濟又不能填補這個空缺，后果將不堪設想。
綜合這兩種觀點，我們便有了“信訪整合論”，就是信訪法治化的基本態度——整合信訪。信訪整合，需要調理“人治”與“法治”的關系，需要權衡救濟與監督的強弱，需要兼顧公平與效率，最終實現法治的信訪。“人治”同“法治”該如何調和，則為“人之治理”基礎上的“法之治理”，發揮人于信訪中之靈活創造性，輔之法律規范；還是“法治”藍圖上的“人治”，將信訪禁錮在法律體系之下，引發人在其中的能動性。這需要我們進一步探索。
（2）信訪法治化是信訪功能法治化的必然要求
信訪法治化改革的首要任務就是重新界定信訪職能，理順信訪職能，才能為信訪法治化改革指明出路。因此其功能法治化后，接信接訪體制機制才能實現法之治理。信訪制度設置的初衷是方便民眾聯系政府，而信訪發展的幾十年中卻不斷衍生了監督、救濟等功能，從信訪發展的歷史中不難看出其原因就是政治文化傳統的延續。
信訪功能法治化明晰了信訪的功能，可減少信訪越位、錯位與缺位。信訪制度由建成時的溝通功能發展為如今的監督、救濟、導向等多元化功能，已存在很大程度的透支。通過對信訪功能的法律界定，可以明晰信訪的應然功能，使信訪解決其應該解決的問題，避免了信訪的越位、錯位和缺位。
當明確信訪功能之后，就指明了信訪法治化改革的道路與力度。社會需要信訪發揮什么樣的功能，信訪法治化改革就要著力突破，增強信訪的社會適應性。在國家反腐力度加強的背景下，信訪成為人們檢舉揭發的重要渠道，信訪的監督功能得到人們的重視。因此信訪法治化改革就要進一步拓寬民意匯集渠道與加強監督懲戒力度。
無論信訪法治化具體走什么道路，首先且必須要解決的就是信訪功能法治化，合理明確地界定信訪功能，依據信訪功能進行信訪改革的道路選擇。這種選擇并不是剛性，非一樣時期需要融入非同樣之時代品質。
（3）信訪法治化是解決信訪困境的唯一出路
矛盾是發展的必要條件，發展自身本就是矛盾的集合，信訪制度自建成以來便充斥了各種矛盾。首先是民眾與社會的矛盾，也就是私益與公益的矛盾，這是信訪問題產生的主要矛盾。這類矛盾并非都是對抗性的，當民眾與政府達成共識，信訪就會以另一種姿態出現——公民理政。信訪如此轉化需要特定的契機，法治化就是這之間的橋梁。
上訪人與信訪部門之多難窘境，是接信接訪制度上升之阻礙。總的來說表現為以下幾點：上訪無法可依、過程監督不力、信訪不信法等。我們尚無一部《信訪法》，現行《信訪條例》無論于法律位階還是在功能系統上都存有諸多問題。沒有一部《信訪法》，信訪人的訴求難以滿足，《信訪條例》只能讓位于其他法律，信訪部門與工作人員也將不會嚴格按照規章辦事，相關領導隨意“批條”也就不會那么讓人意外了。
毋庸置疑之事乃信訪法治化確實將造成新型信訪窘境。筆者認為信訪法治化在取得某一階段性成果后，就又會引起關于信訪存廢的大討論。原因有三：一是信訪制度成熟了，理應與司法體系統一，將其納入司法體系具有很強的可行性；二是隨著法律體系的完善和司法救濟的發展，越來越多的難題可以經由法律渠道解決，可以不依賴信訪；三是信訪制度向紀檢監察與民意匯集方向發展，會被其同化，信訪分離出去的職能由其他制度替代。屆時就會浮現上信上訪“逆法治化”之窘境。
所謂信訪“逆法治化”，并不是指信訪法治化的倒退，也不是國家法治建設停滯不前，而是信訪功能的理性回歸。原先信訪被逐漸剝離的功能，又會逐漸回歸信訪。這是社會發展程度較高時制度的流動性造成的，信訪人從信訪渠道獲得救助，沒必要再經由法律渠道加以解決，兩種渠道并不存在本質的差異。但是這一制度又存在其必要存于之其他作用，體制“慣性”也使得接信接訪工作機制難以廢止。這樣，信訪多元功能的回歸，又會出現“信訪不信法”（那時信訪本身就是法，但不屬于同一體系），信訪一頭獨大，新一輪的信訪法治化改革就會出現。
（4）信訪法治化是統一信訪法律體系、制定統一信訪法的現實需要
國內學界普遍達成的共識是信訪立法是信訪法治化的必然路徑。信訪法治化首先要具備的就是一部統一的《信訪法》，《信訪法》是信訪法治化的先導與綱領，是信訪制度的核心。前文介紹我國出臺了眾多信訪規章，部分文件還存在相互沖突的現象，因此統一信訪法律體系尤為重要。其次還要注重相關配合制度之健全，要與接信接訪制度相協調。
張宗林等學者在其專著中提到了制定統一信訪法的必要性，主要概括為六個方面：信訪存廢之爭需要統一的信訪立法予以調和、既有信訪法律規范體系存在的問題需要統一的信訪法予以解決、信訪的制度功能有賴于統一的信訪立法予以實現、現有的信訪矛盾需要統一的信訪立法予以解決、現有信訪制度困境需要統一的信訪立法予以化解、信訪機制的良性運轉需要統一的信訪立法予以完善。[36]
本研究指出，信訪立法僅僅是實現其法治化邁出之微微一小步。當下信訪理論調研位于前進伊始，能夠對信訪立法予以指導大多乃具體工作部門之經驗。信訪研究機構、大中院校加快信訪制度與立法的理論研究，發揮其在溝通、救濟、監督、維穩方面的功能，更深層次去健全信訪體制、指導接信接訪工作，又會反過來受益于其立法。從理論與實踐兩方面入手，制定統一信訪法，對深化我國政治體制改革、樹立司法權威大有裨益。
（5）信訪法治化是司法行政體制改革的有機組成部分
黨的十八屆四中全會決定把包括司法行政體制改革在內的司法體制改革作出更進一步重要布置，并闡明我國司法體制改革更深層標準之任務。
當前，我國法律領域之相關行政改革已然進行。全國司法行政機關正在認真備考堅持我黨十八屆四中全會之精神，堅持中國特色社會主義法治道路，把深層刻畫司法行政體制革新各項工作組織好、各項革新舉措謀劃好、各項革新工作落實好，為政體推動依法治國、建成法治中國予以應有之努力。[37]
全面深化司法行政體制革新要求變革律師制度，健全其執業權利保護制度，健全其違法違紀監督懲戒機制，強化律師職業道德建構；還要求完善法律援助機制，推動構建法律援助法，強化相關配合規章制度建構。[38]信訪法治化改革中，要建立健全信訪律師參與制度，引入律師參與接信接訪工作，引領上訪人經由法律渠徑化解矛盾糾紛，以實現訴訪分流。對于那些交通閉塞，生活水平低下，法律普及程度較低的地區要主動進行法律援助、科普法律常識，引導民眾合理、合法表達訴求；同時也將民眾難以上訴的問題與之解決，避免積怨，化危機于無形。
綜上所述，信訪法治化是我國法治化進程的分支，作為穩定社會秩序、聯系黨和群眾、維護公平正義的重要制度，使之法治規范化，不僅是轉型時期社會發展之需要，更是深入踐行黨的十八屆四中全會之要義，更為整體推動依法治國，發揮制度優勢之迫切要求。信訪改革之出路便是融入接信接訪之法治要義，此乃由信訪制度發展之規律所決定。信訪法治化有其自身特有的價值，信訪將民間“草根意識”匯集到國家制度層面，因此不僅有著高層制度基礎的支撐，也有著廣泛的群眾基礎。
2.信訪法治化可行性分析
前文在理論上論證了信訪法治化的價值與必要性，認為信訪法治化是信訪制度發展與改革的必由之路。但是信訪法治化是否具有現實的可操作性，在此部分將進行進一步探討。
（1）我國社會主義法治建設的成就為信訪法治化奠定了基石
中共十八屆四中全會之要求明確強調，我們黨高度重視法治建設。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須強化法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建構穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。
回顧歷史：中共十五大首次將依法治國樹立成黨帶領人們治國理政之基本方略；1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法；黨的十六大明確指明發揚中國特色社會主義民主政治必須堅持我黨領導、人民當家做主和依法治國三者之有機統一，為推進依法治國、建設社會主義法治進一步厘清了正確發展道路與奮進指向；中共十七大、十八大則高舉法治之偉大旗幟，從“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”四個法治建設之各個環節整體推進依法治國基本策略之貫徹實行；中共十八屆三中全會則更深層次指明推行法治中國構建之要求。[39]
經過幾十年的法治建設，我們取得了斐然的成就，為信訪法治化打下了堅實的基礎。
第一，政府職能得到了進一步的轉變及完善，已經大體完成從管理強制型政府到便民型政府之過渡。我國不斷推進行政審批制度改革，加快了政府職能轉變與管理方式的創新，信訪制度體現了政府為人民服務的宗旨，簡化行政審批程序，加強行政監管，對于接信接訪事宜之開展起到了有益保障。
第二，國家行政部門設置日趨合理，大部制革新趨避政府職能之交錯、政出多部與數門管理，大力地提升行政之效能、降低行政之投入。信訪部門處在國家職能部門的邊緣，與職能部門相似卻又有本質的不同。我國信訪部門備置缺乏統一調度，部門設立不合規范，其部門歸口不一、難以協調。我國政府部門改革則為接信接訪部門之合理配置提供了參照。
第三，政務更加公開，行政權力得到了有力監管與羈束。我國各級政府要自覺接受同級人大及其常委會之監督、政協之民主監督、人民法院之監管，同時其內部各部門橫向羈束監管得到加強。信訪法治化旨在突出信訪的監督職能，以行政權制約行政權是提高政府內部監督質量高效而便捷的手段，同時也強化了對信訪自身的監督。著力打造“陽光政府”，為信訪制度運行的公開透明給予了很好的借鑒，“陽光信訪”成為信訪法治化的有效路徑。
第四，司法體制改革健全了司法職權配置，其公平、正義性與公信力提高。我國積極探索構建案例指導制度，統一裁判標尺，降低“同案不同判”之惡況。[40]司法體制改革取得的成就，是實現“訴訪分離”、信訪司法導入的關鍵推動力。統一訴訟裁判尺度，則指明了信訪也需要統一救濟尺度，避免了“鬧而優則仕”的尷尬局面。
第五，社會主義法治觀念增強，民主法治意識深入人心。據統計：“五五”普法期間，全國共培訓公職人員4200余萬人，公職人員參加法律知識考試2700余萬人；組織企業經營管理人員法律知識培訓3.35萬多期，培訓人員290多萬人，舉辦講座、報告會5.13萬多場，參加人員620多萬人；培訓農村“兩委”干部1200多萬人，培訓農民工1.56億人，極大提高了農民法律意識。[41]如此大力度的普法，使社會各界人士牢記法的理念，嚴格依法辦事。對于信訪而言，信訪人法治意識提高，大大避免了“鬧訪”等非正常訪現象的出現，民眾法治意識提高，則從根本上解決了“信訪不信法”的難題。
第六，公務員體系合理配置，當下公職人員綜合素養全面提升。信訪不是信訪人與國家體制或者信訪部門及辦事人員的對抗，公務員素質的提高可緩解信訪人的矛盾心理與減少信訪人的過激言行。信訪人員體系與素質的提升，可以提高信訪的辦事效率，協調民眾與政府關系，有助于提高政府公信力。
（2）我國信訪部門的工作實踐經驗為信訪法治化提供了實踐支持
歷經近60年的發展，我國信訪部門已經取得了較為豐碩的實踐經驗。
具體而言，在學理研究上，已經總結出大量有關信訪的功能、法治化具體路徑的成果。例如，信訪律師參與制度，有學者認為充分結合律師與信訪制度的優勢，暢通律師介入信訪的渠道，是信訪法治化成功的關鍵。我國信訪總量大，而律師在時間與空間上都能彌補信訪制度的空缺，加之律師自身的中立性和專業性，會大幅提升信訪的解決效率，對促進“訴訪分離”、發揮司法在信訪中的作用具有重要意義。
在實踐研究上，信訪制度自1957年建成以來，頒布了一系列信訪法規與文件，這些文件是我國信訪部門工作實踐的寶貴經驗。新中國成立7年后，我國首次信訪工作會議拉幕，大會頒布《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》和《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》，信訪運行實踐逐漸凝聚調研碩果。1961年2月8日，中央機關信訪工作大會圓滿落幕，傳達了“人民來信很重要、對于來信要區別處理、信寫到哪一級只能哪一級拆看”等指示，習仲勛要求“要建立和健全制度；信訪工作要經常抓，要有匯報制度”。接信接訪工作實踐向深層次邁進。1964年國務秘書廳對外發布《人民來信來訪工作的基本經驗》，乃為新中國成立后我國接信接訪工作實踐經驗之有效匯總。8年后的11月7日，中辦、國辦、總政治部、公安部召集有關部門負責人會議，對信訪工作中經常遇到的重大的、突出的七個政策性問題：定性問題，非正常死亡問題，開除、退職問題，遣返、疏散問題，工資、勞保、優撫、救濟問題，戶口遷移問題和“可以教育好子女”的家庭出身問題提出了解決辦法，并作出了相應的規定。我國信訪工作能夠依據時代特點，融入現實發展的需要而不斷調整。1982年2月21日至27日，《當前信訪工作的形勢和今后的任務》以及《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》經由第三次全國信訪工作大會通過，兩份文件總結新時期接信接訪工作之形勢，指明接信接訪工作需要解決之問題，且將接信接訪部門設置成為黨政部門某一常建性部門。4年后的3月份，《關于加強信訪工作的通知》經由中辦以及國辦聯同頒發并指明當下接信接訪工作承擔之核心要務便乃為我黨之核心工作作貢獻。1995年，在總結幾十年的信訪工作實踐經驗與理論研究的基礎上，凝聚而成我國第一部《信訪條例》，后于2005年再次修訂。2年后的3月2日，《人民檢察院信訪工作規定》頒布，此后其他黨政機關相繼出臺接信接訪工作要求，這些規范性文件大大將我國接信接訪工作體制機制充沛豐富。同年10月，我黨十七大召開，強調“要妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”。時隔1年后的6月30日，中紀委印發《關于違反信訪工作紀律適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，同年7月4日，監察部、人社部、國信聯同制定出《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》，我國接信接訪工作權責體系成型。2009年1月21日至22日，全國信訪局長工作大會在北京舉行，大會著重指明了要加強接信接訪之民生任務，要暢通渠道、依法辦事；并提出了要從源頭上減少信訪問題，要通過做好調研工作提出政策建議，我國信訪工作實踐邁入新階段。2010年3月，《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》經由中共中央國務院頒布，并指出嚴肅糾改限制與妨礙民眾正常上信上訪活動之不正確行為，保障來信來訪渠徑之通暢。2011年2月始，國家信訪局改變了批評通報之辦法，實行“點對點、一對一”地對相關地域通報“入京、非常規上訪”之境況與難題，取消這種信訪排序分類之做法，相關部門指明“將矛盾消解于當地”之新型接信接訪工作思路。2011年4月，新時期加強涉訴信訪工作的“五項制度”正式下發，信訪工作通報、化解、終結機制逐漸確立。2012年年初，為有效破解涉訴信訪突出問題，當時最高人民法院院長王勝俊明確指出，解決好涉訴信訪難題“必須強化群眾觀念，必須堅持源頭治理，必須建立長效機制，必須工作重心下移”。
2013年，《關于完善信訪事項復查復核工作的意見》、《國家信訪局關于加強和統籌信訪事項督查督辦工作的規定》、《國家信訪局協調“三跨三分離”信訪事項工作規范》先后施行，指明了接信接訪工作復核、督查與引導機制。隨后一年的5月1日，《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》頒布施行，2014年9月接信接訪工作之“導入、糾錯、退出”三文件印發，為化解系法系訴來信來訪工作“入口”不通、規程“空轉”、“出口”不通之類突出難題提出了辦法。此外，《國家信訪局機關貫徹落實〈黨政機關厲行節約反對浪費條例〉實施辦法》、《關于進一步加強因公出國（境）管理工作的意見》、《國家信訪局機關辦公用品領用管理規定》、《國家信訪局機關辦公用房使用管理規定》、《國家信訪局機關節約辦法》、《國家信訪局會議管理辦法》、《國家信訪局機關工作人員公務出差管理辦法》等文件先后出臺，接信接訪機關內部處理管理辦法相繼出臺，規制了接信接訪相關部門之辦事秩序。2015年1月1日，《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》、《國家信訪局信訪理論研究項目管理辦法（試行）》、《國家信訪局關于進一步加強政務督查抓好工作落實的辦法》等文件相繼出臺，標志著信訪工作評價、研究、監督、終結等一系列工作機制的完善。
（3）信訪法治化的共識與信訪立法的呼吁為信訪法治化提供了社會基礎
信訪法治化順應歷史發展潮流，順應民意，有著廣泛的社會基礎。
信訪法治化已變為全國各界人士著眼之核心。2015年以來，各大網絡媒體對于信訪的報道鱗次櫛比，其中有信訪工作取得的實績，也有“堵信”、“截訪”、“鬧抓”等負面案例，正面報道足夠鼓舞人心，而負面的案例則更加引起人們對信訪的關注，普遍對信訪法治化寄予厚望。
首先，人大代表與政協委員在兩會上的提案，對信訪進行法治化改革的要求居多。2010年全國人民代表大會之代表魏旋君提出：“要想根治當前信訪中存在的各種問題，還要‘依法治訪’?！逼溥€建議完善人大代表聯系上訪群眾、參與辦理接信接訪事宜之法律法規，“代表法規定，代表應當與原選區選民、原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，在現實生活中，也有信訪人遇事找代表的例子，也有一些代表主動為本選區的公民信訪提供力所能及的服務。”還建議完善代表法，“直接選舉產生的縣鄉人大代表，有接受本選區選民針對當地政府工作情況信訪的義務，并賦予其在人大許可框架內進行調查、聽證、對政府提出監督要求的權力?！逼诖芙ⅰ叭舜蟠怼舜蟪Ｎ瘯嗣翊泶髸敝有沤釉L問題反向傳輸機制，拓展接信接訪制度始于“對上負責”轉到“對下負責”。[42]
其次，國內諸多專家學者對信訪法治化之呼聲成為其實現自身規制革新之重要推動力。2009年，北京市信訪矛盾分析研究中心正式成立，以張宗林為代表的一大批專家學者開始致力于信訪法治化的理論與實踐研究，強力呼吁對信訪進行法治化改革，在其著作中詳細論述了信訪法治化的總體設想、基本原則以及模型設計，[43]為信訪法治化點明了方向。新疆師范大學法學院之李軍曾談道：“‘信訪不信法’之觀念在很多群眾之意識當中極有市場。鬧一鬧就必定有結果，不鬧就沒結果，鬧得越大得到的利益就越多，這是一種惡性循環?！逼湔J為：“如果信訪成為一種常態化，而不把它納入法治化軌道，就是在法治的體系之外贅生了另外一個體系，導致法治化建設不能形成合力?！苯ㄗh將“群眾合理的訴求納入合法渠道，納入法治社會建構的整體系統之中”。[44]
最后，信訪法治化也存在相當廣泛之群眾根柢。信訪作為民眾聯系黨和政府的重要渠道，寄托了人民群眾對黨和政府的希望，人民群眾對于信訪法治化的呼聲日益高漲。這主要源于信訪人對信訪公正性的追求與渴望，作為權利救濟，救濟標準與效力的統一，是其公平正義的真正體現。
時至今日我們依舊存在清官情節，這種人治心理與法治理念并不相悖，也是支撐信訪制度存在下去的支柱。費孝通于其《鄉土中國·生育制度》著述中分析了人治和法治的關系，其認為“法治的意思并不是說法律本身能統治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關系是根據法律來維持的。法律還是要靠權力來支持，靠人來執行。法治其實是指‘人依法而治’，并非沒有人的因素在其中。所謂人治和法治之別，不在人和法這兩個字上，而是在維持秩序時所用的力量和所根據的規范的性質”[45]。
除了以上三點是信訪法治化的可行性因素之外，我國《憲法》也為信訪法治化提供了依據，雖然當前《憲法》里尚未出現信訪之具體字眼，然其賦予廣大公民批評倡議、監督檢舉之權力，依法確保人民群眾之公民權，此乃接信接訪工作法治化之關鍵依據。此外，海外相關制度之發展也為我國信訪法治化提供有益之參考。諸如瑞典等國之議會監察專員制度、德國的公民申訴制度、法國的人民權益保護官制度以及日本的行政相談和苦情制度等[46]，這些制度與我國信訪制度類似，都起到了訴訟之外的代議制民主政體的有益補充，它們在解決民眾與政府之間的矛盾糾紛上、在便利政府與民眾關系上都取得了很好的成效，信訪法治化具體路徑選擇完全可以借鑒其取得的成果。
綜上所述，當前中國已經出現充足的信訪法治化之契機，具備較為成熟合理之信訪革新條件。綜觀全國，我國信訪法治化已陸續開展，但是仍然面臨著十分嚴峻的問題，信訪法治化道路還不是很通暢，體制的制約、思想的禁錮都阻礙了信訪法治化的深化。黨的十八屆四中全會指明，全面推動依法治國方略之目的乃為構建中國特色社會主義法治體系，構建社會主義法治國家。[47]
全面深化改革必須全面推進依法治國，推進信訪制度改革就必須全面“依法治訪”。因此，我們要重新審視信訪工作的現狀與困境，加快自身理論與實踐探索，積極吸取外來經驗，主動掃清信訪法治化道路上的障礙、創造信訪法治化條件。
[1] 直訴政策，即古代老百姓可以對皇帝陳說冤情與不滿的古老訴訟政策。
[2] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[3] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[4] 參考“中國古代的直訴——上訪”，載于新浪歷史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，訪問時間2014年6月16日。
[5] 參考“中國古代信訪資料匯編”，載于網易博客國學園地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，訪問時間2010年7月31日。
[6] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[7] 參考“中國古代信訪資料匯編”，載于網易博客國學園地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，訪問時間2010年7月31日。
[8] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[9] 參考“中國古代的直訴——上訪”，載于新浪歷史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，訪問時間2014年6月16日。
[10] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[11] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。
[12] 即太平天國。
[13] 參考康祖詒：“應詔統籌全局折”，載于《戊戌變法》第二冊，上海人民出版社1957年版，第201頁。
[14] 參考康祖詒：“應詔統籌全局折”，載于《戊戌變法》第二冊，上海人民出版社1957年版，第237頁。
[15] 參考第一歷史檔案館：《光緒宣統兩朝上諭檔》，廣西師范大學出版社1996年版。
[16] 參考國家檔案局明清檔案館：《戊戌變法檔案史料》，中華書局1958年版。
[17] 參考金國華、連淑芳主編：《信訪心理學》，上海大學出版社2014年版，第10頁。
[18] 參考金國華、連淑芳主編：《信訪心理學》，上海大學出版社2014年版，第10頁。
[19] 參考吳超：“新中國六十年信訪制度的歷史考察”，載于《中共黨史研究》2009年第11期。
[20] 參考《首屆全國信訪工作理論研討會論文集》，中國檢察出版社1992年版。
[21] 此6種情況分別為：①對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的來訪事項，以及已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構及其他行政機關不予受理；②對跨越本級和上一級機關提出的來訪事項，上級機關不予受理；③來訪事項已經受理或者正在辦理，來訪人在規定期限內向受理或辦理機關的上級機關再提出同一來訪事項的，該上級機關不予受理；④來訪人對來訪事項處理（復查）意見不服，未提出復查（復核）請求而到上級機關再次走訪的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不予受理；⑤來訪人對來訪事項處理（復查）意見不服，無正當理由超過規定期限未請求復查（復核）的，不再受理；⑥已經省（自治區、直轄市）人民政府復查復核機構審核認定辦結或已經復查復核終結備案，并錄入全國信訪信息系統的來訪事項，來訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，不再受理。
[22] 參考張文壕：“信訪制度存廢之爭的辨析與認識”，載于《黨政干部論壇》2013年第5期。
[23] 參考于建嶸：“中國信訪制度批判”，載于《中國改革》2005年第2期。
[24] 根據于教授之調研，在受其問卷調研的632位入京上訪之農民里，存401位在信訪之前把上訪的問題提起法院訴訟，占總額之63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；覺得法院非法辦案而判決其敗訴的有220位，約占54.9%；覺得法院判決勝訴了而沒有執行的占9位，占2.2%。
[25] 《信訪的制度性缺失及其政治后果》文章里顯示：在接受調查的上訪人中，90.5%是為了“把問題反映到中央來，讓中央知道情況”；88.5%是為了“給地方政府施加壓力，以求問題的解決”；69.2%是為了“引起中央機關的重視，問題可以直接解決”，81.2%“也知道中央不會直接解決，但可以得到批文”。
[26] 參考于建嶸：“中國信訪制度批判”，載于《中國改革》2005年第2期。
[27] 參考李炳炎：“信訪制度存廢淺探”，載于《長江論壇》2010年第6期。
[28] 參考周永坤：“信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇”，載于《暨南學報（哲學社會科學版）》2006年第1期。
[29] 參考“國內首份信訪報告獲高層重視”，載于《南方周末》2004年第1082期。
[30] 參考張泰蘇：“中國人在行政糾紛中為何偏好信訪？”，載于《社會學研究》2009年第3期。
[31] 參考王躍文：“這個時代還要崇尚清官嗎”，摘編自《東方早報》2013年12月25日、《華夏時報》2014年1月3日、《文學報》2014年1月2日。
[32] 參考郭松民：“我國信訪改革應該推行制度演進”，載于《環球》2004年第24期。
[33] 參考“市、縣委書記和明清知府、縣權力之比較”，載于《鳳凰博報》，http：//blog.ifeng.com/article/1250803.html，訪問時間2008年1月10日。
[34] 參考張文壕：“信訪制度存廢之爭的辨析與認識”，載于《黨政干部論壇》2013年第5期。
[35] 節選自《毛澤東：在延安文藝座談會上的講話（一九四二年五月）》。1942年5月2日至23日，在延安整風期間，毛澤東親自主持召開了有文藝工作者、中央各部門負責人共100多人參加的延安文藝座談會，中央政治局委員朱德、陳云、任弼時、王稼祥、博古等出席了會議。這次會議，對后來黨的文藝政策的制定和文藝工作的健康發展產生了非常深遠的影響。載http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-06/24/content_1545090.htm，訪問時間2016年11月1日。
[36] 參考張宗林、鄭廣淼等：《信訪與法治》，人民出版社2014年版，第159-165頁。
[37] 參考“司法部介紹推進司法行政體制改革相關情況”，載于中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，訪問時間2014年11月5日。
[38] 參考“司法部介紹推進司法行政體制改革相關情況”，載于中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，訪問時間2014年11月5日。
[39] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。
[40] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。
[41] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。
[42] 參考“全國人大代表魏旋君：建議完善信訪法律制度”，載于國家信訪局網站，http：//www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2010-03/09/c_13203786.htm，訪問時間2010年3月9日。
[43] 詳見張宗林、鄭廣淼等：《信訪與法治》，人民出版社2014年版。
[44] 參考“新疆專家建言推進陽光信訪 將信訪納入法治化軌道”，載于天山網，http：//news.ts.cn/content/2014-12/01/content_10770746.htm，訪問時間2014年12月1日。
[45] 參考錢麗鑫：“信訪法治化研究”，載于《中國政法大學》2011年3月。
[46] 有關國外類似信訪制度的研究詳見王凱等：《信訪制度與國外相關制度分析研究》，中國民主法制出版社2013年版。
[47] 參考“全面深化改革必須全面推進依法治國”，載于求是網，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-11/16/c_1113229037.htm，訪問時間2014年11月16日。