二、信訪法治化的可行性分析

信訪法治化可行性分析是信訪法治化的支柱，主要涉及信訪的應(yīng)然功能與價值。本書在前文詳細敘述了信訪的實然功能，在此基礎(chǔ)上，本書結(jié)合信訪制度存廢爭辯的結(jié)晶，對信訪制度與信訪法治化的價值與可行性進行深入分析。

（一）信訪制度存廢之爭

信訪之存廢的爭論源于其自身強化觀與信訪取消觀之對弈。兩者爭論的焦點集中在三個方面：一是之于該制度統(tǒng)治思維之見解，二是之于其救助功能強弱之爭論，三是其乃行政主導之政治傳統(tǒng)之沿革抑或憲制國家目的之轉(zhuǎn)變。^[22]信訪制度的文化歸屬是我國政治文化中的仁政思想，“仁”字體現(xiàn)的是為官者清廉、公正，這種依賴于清官的“官本位”制度與我國社會主義法治建設(shè)相悖。對于信訪救濟而言，弱化救濟職能是信訪法治化改革的大趨勢，信訪救濟的隨意性的確損害了司法的權(quán)威。強化信訪論主張強化信訪的監(jiān)督職能，以對政府職能部門予以監(jiān)督追責，實質(zhì)上是以行政權(quán)制約行政權(quán)的權(quán)力制約方式。取消信訪論認為信訪既然是黨的群眾路線的延伸，繼續(xù)強化會加劇黨政不分、以黨代政的惡化，與我國公共管理改革力圖劃清黨政關(guān)系的路徑相違背。本研究指明，接信接訪這一制度建設(shè)需要強化，但也不能越位；信訪取消是歷史發(fā)展的必然，如若一天，我國法律體系高度完備、人民素質(zhì)高度提升、政治經(jīng)濟發(fā)展高度發(fā)達，那么信訪完全可以歸于法律體系而不獨立存在。但是基于我國仍處在社會主義發(fā)展的初級階段，轉(zhuǎn)型期依舊面臨許多障礙與危機，信訪作為一種過渡性機制將長期存在。

1.信訪廢止論

于建嶸教授于“信訪的制度性缺失及其政治后果”一文中詳細論述了這一制度之缺陷以及其改革措施之設(shè)想。此外，筆者也尋到了其在新條例頒布前一年的12月2日于北大的燕南講壇的演講稿“中國信訪制度之批判”一文，與其“信訪的制度性缺失及其政治后果”文章中觀點大體相近。筆者又結(jié)合其他學者對信訪存廢的爭辯，進行了總結(jié)，并對信訪廢止后的現(xiàn)實進行思索。

（1）信訪體制不順、功能錯位、程序缺失

于建嶸教授于《中國信訪制度批判》文章中揭示了信訪制度體制不通、功能錯位、程序缺失等缺憾：“信訪體制不順，機構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。信訪功能錯位，責重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機制不完善，政治迫害和政治激進主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴重的沖突事件。”^[23]

首先，信訪體制阻滯，主要歸因于我國相關(guān)接信接訪機構(gòu)龐大雜亂，歸屬不同。我國各級黨委、人大、政府、兩院均備有信訪機構(gòu)，之后大型行政事業(yè)、企業(yè)等單位也設(shè)立接信接訪機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置十分混亂。國家設(shè)國家信訪局，國務(wù)院各部委下設(shè)接信接訪部門，但是國家信訪局及各部委信訪局并未存有領(lǐng)導和被領(lǐng)導之關(guān)系，只存在名義上的辦事之間的指導和被指導。同樣，地方各級人民政府所設(shè)專門接信接訪機構(gòu)與政府職能機構(gòu)的信訪機構(gòu)也不存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導之關(guān)系。橫向來看，不同地方政府之接信接訪部門設(shè)置同運行程序又不盡相同；人大、政協(xié)、法院、檢察院的信訪又互不協(xié)調(diào)，這會導致信訪人不斷上訪、越級訪，以致各類矛盾都匯集于中央，中央無力解決又會造成中央政治權(quán)威的流失。當然，這種情況在出臺禁止越級上訪的政策后會有所好轉(zhuǎn)，但“信訪宜疏不宜堵”，以強制手段加以禁止并非良策。

其次，信訪之功能定位在救濟職能上本身就缺失合理性。司法救濟乃社會救濟之最終最底之防線，而信訪作為廣義行政救助之一種嚴重干擾了司法救濟之正義與嚴明。民眾偏好信訪，將信訪視作最后一顆飽腹之稻谷。導致這種現(xiàn)象之根源也是紛繁雜亂的，于建嶸教授認為，“各地司法腐敗導致公民不能得到正常的司法救濟是其主要原因”^[24]，若經(jīng)由司法程序能完美解決信訪人的信訪問題，司法救濟能得到民眾信服，那么民眾何來“信訪不信法”？同時，這也與“依靠‘清君’為百姓喊話之社會傳統(tǒng)有相當大之聯(lián)系”^[25]，這也說明“報警、求助和施壓是農(nóng)民進京上訪的主要目的”^[26]。行政救濟固然不能取代司法救濟，信訪法治化改革對如何使信訪救濟與法律救濟吻合而又不消解國家司法機關(guān)的權(quán)威，成為改革的關(guān)鍵。

最后，信訪流程存在嚴重缺憾。從第一部《信訪條例》頒布以來，屬地管理、分級負責、便民高效、法治快速等原則就逐漸確立起來。信訪分級負責、歸口辦理的原則表面上理順了信訪的程序，但“責任真空”現(xiàn)象依舊存在，配套的信訪究責機制尚未建立，信訪推諉、扯皮現(xiàn)象普遍。后來信訪責任追究制度逐漸確立，信訪達標與考核方法逐漸推廣，一時間越級訪、鬧訪、進京訪沉溺。這雖然緩解了信訪辦事難、程序亂的問題，但過于強調(diào)追責，政府往往會尋求“信訪尋租”，進而“信訪設(shè)租”，當“收買和欺騙等方法不能發(fā)生效果時，就會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害”。收容遣送時期的信訪，集中體現(xiàn)了壓制型信訪的弊端，暴力壓制不能解決問題，只會導致問題的積壓——收容遣送廢除后的大規(guī)模“信訪洪峰”就是鮮明的實例。

（2）信訪數(shù)量龐大、成本過高、效率低下

有學者統(tǒng)計，自新中國成立之后，中國共歷經(jīng)約6次信訪洪潮。^[27]雖然信訪近年來增長趨勢得到緩解，但信訪基數(shù)依舊過大。信訪數(shù)量的龐大還體現(xiàn)在信訪涉及的領(lǐng)域逐漸擴大，形式逐漸復雜，信訪制度與政策窮于變通。

信訪存在模糊性，其救濟標準、相關(guān)重要程序都十分模糊。信訪人對信訪的認知不協(xié)調(diào)，導致信訪人認為通過信訪可以獲得更多救助，這也是信訪數(shù)量龐大的重要原因。此外，在普通民眾的眼中，尤其是相比訴訟，信訪的成本比較低，也更加便捷。而事實恰恰相反，信訪投入極高，效果速率也很低。就成本而言，其一，體現(xiàn)在信訪人自身成本昂貴，需要花費大量時間、精力與錢財，若信訪人不滿意初訪結(jié)果多次上訪，那么付出的人、財、物等代價就更大，現(xiàn)實中信訪人信訪是“經(jīng)村子到縣城，由縣城到市里，再由城市至省級，這些地方都解決不了，他們之最后一站就到了北京。來到北京，又幾乎要走訪能找到的每一個中央級機關(guān)”^[28]。其二，體現(xiàn)在公共成本，即公共利益代價，信訪機構(gòu)需要花費大量的人力資源去核實、登記、辦理、催辦信訪人的信訪事項，時間周期長，占用各種辦公資源多。由信訪引起的政策調(diào)整，會導致政治系統(tǒng)的破壞。此外，若舉行信訪聽證、復核，又要組織民眾、協(xié)同其他部門舉行聽證會，啟用復核程序，人、財、物花費更大。其三，就信訪部門而言，迫于信訪追責的壓力，難免會出現(xiàn)堵訪、截訪現(xiàn)象，派出其他力量截、堵信訪人，這部分花費不容小覷。

就信訪效率而言，有相關(guān)研究表明，能經(jīng)由信訪解決的困難僅在2‰。^[29]僅有千分之二的信訪人才能如愿解決問題，解決問題的同時也付出了巨大的成本，那么為何民眾卻偏好信訪？有學者給出了兩條解釋：一是“訴訟無效”，二是“厭訟”。^[30]但是訴訟確實比信訪有效，民眾也并非自古就對訴訟持以抵觸情緒。筆者認為，民眾對信訪偏好的直接原因是信訪自身的模糊性，出于理性人利己的心理，人們偏好那些可能會得到更多收益的救濟途徑，而不是救濟方式與程度已十分明確的訴訟。

（3）信訪目標不清、手段剛化、人治突出

信訪目標不清、手段剛化，目標與手段存在巨大的矛盾。這集中體現(xiàn)在“信訪終結(jié)悖論”，本書在論述信訪終結(jié)悖論時談到了信訪機構(gòu)惡性“息訪”，導致越維穩(wěn)越難以維穩(wěn)的困境，這種困境自然與人治的信訪難以分開。

信訪終結(jié)論的領(lǐng)軍人物紛紛指責信訪的人治嚴重干擾了法治，人治下的信訪，其目標、手段與標準自然不會有統(tǒng)一的限定——與法治理念相左。我們對信訪的定位究竟是什么，是單純的民意上達，抑或是上通下達，還是救濟解決機制，還是其他？雜糅了眾多目標的信訪，在運行時缺乏一體化的協(xié)調(diào)機制，信訪人上訪的問題，經(jīng)由政府匯集后需要時間去納入議事日程，或者直接擱置，效率在哪？若領(lǐng)導直接批條，迫使相關(guān)部門作出回應(yīng)，公正在哪？信訪法治化后，必然會與司法救濟競合，競合解決辦法還有涉法涉訴信訪的司法導入機制僅僅依靠目前頒布的指導性文件還遠遠不足，那么我們?yōu)槭裁匆ù罅饨⑿聶C制而不取消信訪，統(tǒng)一規(guī)劃在已逐漸完善的司法機制里呢？

信訪制度確立后便面臨不斷的發(fā)展困境，伴隨著每次信訪高潮，越來越多的學者提倡進行一場“信訪革命”，提出了諸多信訪改革路徑。有關(guān)信訪廢止，不再論述。在筆者看來，信訪廢止并不是信訪功能的廢止，無論何種救濟，能夠救得人民、穩(wěn)得國家、利得社會便是法治化的救濟途徑。信訪廢止，無非是將信訪功能轉(zhuǎn)化給其他機構(gòu)與制度，即機構(gòu)的重組。但是單純?nèi)∠有沤釉L機構(gòu)，必然會有很多阻力：原信訪機構(gòu)工作人員如何安排、已制定的政策如何廢止、既得利益者的干擾等。想來已經(jīng)發(fā)展了幾十年的信訪制度，其廢止所帶來的政治、經(jīng)濟成本，遠不會比信訪本身的成本低。

信訪制度自身內(nèi)在之種種抵牾都并不是對抗性之矛盾，都可以通過變革加以解決。信訪制度正處在上升期，其存在的種種弊端是信訪改革重要的動力。

2.信訪廢止后的簡要現(xiàn)實思索

我們不妨勾畫出信訪制度廢止后的現(xiàn)實狀況，這種假設(shè)來源于我們對信訪制度的了解以及其他救濟機制的運行狀況。筆者認為將出現(xiàn)兩種情形：第一，信訪制度挖坑式單獨剔除，沒有相關(guān)制度補充信訪職能；第二，替代式的信訪廢止，選取現(xiàn)有或新創(chuàng)制度彌補信訪職能。

（1）挖坑式信訪廢止

顧名思義，挖坑式信訪廢止，就是簡單地剔除信訪，留下制度漏洞——挖坑不去“填”。這種情況在當前公共政策發(fā)展上升期出現(xiàn)的概率不大，但也不排除激進者如此而為。

首先，訴訟與復議不能化解之難題難以得到化解。我國法律訴訟和復議都存在接案空間與時間之限制，單以司法機關(guān)行政復議之范圍為例，它要求我國公民、法人或其他組織對部分非抽象行政行為能夠向司法行政機關(guān)申請行政復議，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關(guān)行政復議應(yīng)訴工作規(guī)定》，大體有“司法行政機關(guān)無及時或違規(guī)錯誤辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)”、“對司法行政機關(guān)作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的”、“認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項，司法行政機關(guān)不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理的”、“認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內(nèi)不予注冊的”、“認為符合條件，申請司法行政機關(guān)參加資格考試，司法行政機關(guān)沒有依法辦理的”、“其違法收費或不履行義務(wù)”、“對其作出之撤銷、變更或者維護公證機構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服的”、“對其作出的留場就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)作出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的”、“對司法行政機關(guān)作出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的”、“認為其作出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”10種。而對“執(zhí)行刑罰的行為”、“執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為”、“司法助理員于民間糾葛作出調(diào)解或者其他解決的”、“資格考試成績評判行為”以及其他法律、法規(guī)言明的不能提起行政復議的行為不得提請復議。問題來了，這些行為怎么辦？有的能通過訴訟渠道解決，但訴訟與復議都無法解決的問題又該如何處理？我們短時間內(nèi)無法盡善盡美地建設(shè)我國的法律體系，因此，信訪取消后，民眾的矛盾與積怨會加劇，影響社會穩(wěn)定。

其次，訴訟與復議無力解決的問題難以得到滿意解答。民眾反映的問題與糾紛可以通過復議解決，不滿意，繼而通過訴訟，訴訟結(jié)束卻仍不滿意（在合乎社會公益的情況下不滿意），卻又不能再次復議與訴訟，這類問題如何解決？在筆者看來，復議與訴訟解決問題不徹底或者不公平，使得民眾不滿意，遠不如不解決。由于地區(qū)差異，司法救濟難免有差異，人們就會產(chǎn)生對比，處于劣勢的人永遠都想超過處于優(yōu)勢的人，處于優(yōu)勢的人如同“馬太效應(yīng)”所揭示的那樣，“人之道……損不足以奉有余”。依據(jù)公共危機管理理論，人們自身感覺不公與無力是社會危機產(chǎn)生的重要根源，若沒有信訪制度加以完善與調(diào)節(jié)，社會危機的周期將縮短，持續(xù)時間將延長。

（2）替代式信訪廢止

對替代式信訪廢止，筆者只持有一種態(tài)度：勞民傷財。已有的信訪制度已經(jīng)很好地起到了民意匯集與糾紛解決的功能，采用另一種制度去更換它則是畫蛇添足。有學者認為將其納入司法軌道，統(tǒng)一法律體系，那么信訪就是國家法律體系完善的過渡性制度，廢止信訪也多此一舉。況且，信訪制度自正式建立以來不足60年，依舊處在發(fā)展的上升期，國家經(jīng)濟與政治改革才逐漸深化，這時卻將處于搖籃的信訪制度扼殺，是不合理的。

信訪是群眾路線的延伸，很難有其他可代替的制度。黨和政府密切聯(lián)系群眾，人民群眾積極向黨靠近、向政府進言獻策，信訪制度都提供了有效的途徑與保障。制度替代會造成民眾對制度的陌生感，政策替代也需要較長的時間，民眾接受制度變遷的時間成本，比信訪制度自身發(fā)展的成本要大。

總之，信訪廢止至少于當前乃無法繼續(xù)為之。2005年新條例之頒發(fā)恰好證明了接信接訪工作存在之必要性，這之后對其存留廢止之爭辯逐漸消失，轉(zhuǎn)而爭論信訪內(nèi)在功能的存廢問題，如強化監(jiān)督職能、弱化救濟職能。這實際上也是信訪存廢之爭的延伸，人們對信訪制度有了更理性的判斷，信訪法治化改革的共識逐漸形成。

（二）信訪制度的價值與可行性

前文筆者敘述了信訪之地位與作用，集中體現(xiàn)在其是我黨工作路線之密切黨群關(guān)系之重要環(huán)節(jié)，是保障人民主權(quán)的重要政治手段，是公民參政議政的基本政治社會化方式，是黨和政府傾聽民意的重要途徑，是維護政府公信與司法權(quán)威的潛在行為。國內(nèi)有學者區(qū)分了信訪的政治功能與法定功能，并依據(jù)信訪的政治功能、法定功能與實然功能總結(jié)出信訪的“雙邊代理”與“四項激勵”的應(yīng)然功能（張宗林、鄧廣淼等，2014）。

本書對信訪制度的價值與可行性分析是在結(jié)合了信訪產(chǎn)生與發(fā)展的歷史上探討了信訪的應(yīng)然功能。信訪具有前瞻性，不能被動地接受環(huán)境的變化，因而信訪的應(yīng)然功能既要合乎現(xiàn)實國情的需要，匹配信訪的政治功能與法定功能，又要“登高望遠”，站在歷史發(fā)展的角度與未來相結(jié)合。

1.信訪制度的價值

（1）信訪制度體現(xiàn)中國人的文化歸屬

信訪制度體現(xiàn)了中國人的文化歸屬，可以看作中國傳統(tǒng)政治文化的延續(xù)。這種誕生在封建專制主義國家的傳統(tǒng)政治之文化從根本上區(qū)別于西方，這也從另一個角度揭示了引入國外相關(guān)制度的困難。

衙齋臥聞蕭蕭竹，

疑是民間疾苦聲。

些小吾曹州縣吏，

一枝一葉總關(guān)情。

鄭克柔這首《濰縣署中畫竹，呈年伯包大中丞詩》很好地體現(xiàn)了我國古代之“清官政治”。在古代，文人們講究“學而優(yōu)則仕”，要想實現(xiàn)自身的抱負就要走仕途，但也不乏一些隱士。隱士雖歸隱，但也大都是仕途不順、懷才不遇之流。文人求得一官半職，為的是御國穩(wěn)四海，造福一方。封建專制主義中央集權(quán)下，清官的作用顯得十分重要，實際上古代的腐敗比現(xiàn)在要嚴重得多，老百姓對能夠為其申冤平反的官員往往感恩戴德。

問題就是，于全面建成社會主義法治社會之今日，這種明官政治是否還有必要存在。王躍文于《大清相國》中樹立出一位明官之標桿——陳廷敬。用王躍文自身的話說陳廷敬是這樣一個人：清官多酷，陳廷敬是清官，卻宅心仁厚；好官多庸，陳廷敬是好官，卻精明強干；能官多專，陳廷敬是能官，卻從善如流；德官多懦，陳廷敬是德官，卻不乏鐵腕。當有人問王躍文：“陳廷敬某方面可以看作中國歷史上的官員典范，這樣的典范有何現(xiàn)代意義呢？”其回答是：“我用故事傳述這位古人之逸事，經(jīng)常面臨某種責問：難道我們這個時代還要提倡陳腐的清官意識嗎？我覺得這個問題提得有些莫名其妙。時代發(fā)展到今天，人們都知道制度建設(shè)非常重要，這是常識。但是，這同效法前賢并不矛盾。離開時代性不說，道德層面做人的基本準則是亙古不變的永恒價值。”^[31]誠然，道德層面做人的準則亙古不變，何況是關(guān)乎國家存亡的政府官員。

清官政治文明就是接信接訪體制機制之文化歸屬。老百姓遇到困難，訴諸官員，官員體恤其窮苦為其申冤昭雪，這就是最純正的人治。人治本身并無錯，人治更能發(fā)現(xiàn)細微的問題，經(jīng)由官員發(fā)現(xiàn)政策的漏洞與不足，一方面安撫百姓，另一方面尋求解決的辦法，這種高效而又符合民意的做法不失為一種完美地嫁接在民主與法治之間的橋梁。民眾顯然發(fā)現(xiàn)并充分利用了這座橋梁，“人們能夠抓住這根‘保命稻草’之邏輯極其簡明：哪個有權(quán)任命當官者，哪個就有權(quán)力戒懲官員”^[32]。

我黨在領(lǐng)導人民斗爭時延續(xù)了這種文化。文化對人的影響是深遠持久的，“清官政治”傳統(tǒng)政治文化是優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，在全面深化改革與推進依法治國的今天，我們不能忽視了人在其中的作用，要繼承發(fā)揚“清官政治”，融入時代精神。要努力培養(yǎng)“道德人”，發(fā)揮“理性人”在維護社會公益中的作用。

（2）信訪制度體現(xiàn)中國人的制度邏輯

信訪制度體現(xiàn)出中國人之內(nèi)在制度之邏輯。在我國古代，雖然有律例，也有嚴苛的刑罰，但是地方官員獨大、政法權(quán)力不分的現(xiàn)實沒有好轉(zhuǎn)。雖然我國古代不存在像西方國家出現(xiàn)的“行政國家”現(xiàn)象，但行政權(quán)優(yōu)于司法權(quán)是不爭的事實。

古時地方官員幾乎統(tǒng)握行政、司法、檢察權(quán)，我國古時存在某一諺語叫作“毀家之縣令，滅門之府尹”，便由此可見。據(jù)《明史·職官志》記載：“知府掌一府之政，宣風化，平獄訟，均賦役，以教養(yǎng)百姓”，“知縣掌一縣之政。凡賦役，歲會實征，十年造黃冊，以丁產(chǎn)為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借請不時之役，皆視天時休咎，地利豐耗，人力貧富，調(diào)劑而均節(jié)之。歲歉則請于府若省蠲免之。凡養(yǎng)老……表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟。皆躬親厥職而勤慎焉”。知府與知縣管理的事務(wù)十分繁雜，除了宏觀調(diào)控，還要征稅、勞役差派、訟獄治安和一些公益事業(yè)。^[33]百姓申冤，知縣在大堂之上公開審理，最后宣判，這更像是行使行政權(quán)力而不是司法權(quán)力，案子如何判、判多少均由知縣裁定。若百姓有大冤情多會“邀駕”，有些官員覺得有冤情便會立即開堂審理或直接“批條”，就像現(xiàn)在的“越訴”、“越訪”。

于當下之國家體制里，司法權(quán)威也越來越讓步于行政權(quán)力，且遵照行政權(quán)力之要求而驅(qū)使法律運行，^[34]因而產(chǎn)生了大量的信訪。我們正在試圖改變這一現(xiàn)狀，讓行政與司法相互制衡而不厚此薄彼。但是這一建設(shè)需要面臨紛繁復雜的矛盾與不可預知的阻礙，因此這一境況很難短時間變更，只能繼續(xù)依靠信訪制度將其法治化而慢慢過渡。

（3）信訪制度體現(xiàn)中國人的政治理想

從封建王朝建立直至民國，我國中央與地方政府都體現(xiàn)出全能主義，但家族、宗族統(tǒng)治依舊與政府統(tǒng)治相互補充與抗衡。國法與家規(guī)，公罰與私刑，普通百姓就是不斷地在這兩者中抉擇、反抗。新中國成立后，處于計劃經(jīng)濟時代的我們提倡建立全能型政府，政府統(tǒng)攬社會生活的方方面面，宗族統(tǒng)治逐漸瓦解，人民得以解放。

中國政府之政治理想即要義乃一心一意為人民服務(wù)，廣大群眾也贊同這一要義，有困難紛紛找當局援助。改革開放后，為逐漸確立市場在資源配置中的決定作用，“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，以往民眾存在問題向政府尋求幫助沒有了依據(jù)，而出于對司法的陌生與不信任，求助無門。保留信訪制度，就是順應(yīng)廣大民眾信任政府之信仰，保障政府全心全意謀人民之服務(wù)之理想。

堅持全心全意為人民服務(wù)之宗旨也乃中共之崇高價值追求。能否實現(xiàn)民眾之權(quán)益、得到全部民眾之擁護，乃權(quán)衡我們黨的路線、方針及政策正確與否之終極指標。中國共產(chǎn)黨始終堅持民眾團體乃歷史之創(chuàng)新引領(lǐng)者、乃社會物質(zhì)之實現(xiàn)者，只有緊緊依靠群眾、密切聯(lián)系他們，才能使我黨執(zhí)政永葆活力之源泉。

“什么是人民大眾呢？最廣大的人民，占全人口百分之九十以上的人民，是工人、農(nóng)民、兵士和城市小資產(chǎn)階級。所以我們的文藝，第一是為工人的，這是領(lǐng)導革命的階級。第二是為農(nóng)民的，他們是革命中最廣大最堅決的同盟軍。第三是為武裝起來了的工人農(nóng)民即八路軍、新四軍和其他人民武裝隊伍的，這是革命戰(zhàn)爭的主力。第四是為城市小資產(chǎn)階級勞動群眾和知識分子的，他們也是革命的同盟者，他們是能夠長期地和我們合作的。這四種人，就是中華民族的最大部分，就是最廣大的人民大眾。”^[35]

我黨無論在何時何地都堅持著“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，新中國成立之后亦是如此。中國共產(chǎn)黨乃中國特色社會主義事業(yè)引領(lǐng)之中心，我黨要匯聚民心、體察民情、鞏固中心地位，就務(wù)必拓寬廣大民眾與中共之溝通渠道，加深黨群關(guān)系之密切程度。信訪制度便是我黨在新中國成立后，“人民為重”理念的制度升華，是黨的政治理想的集中體現(xiàn)。

2.信訪制度的可行性

信訪制度體現(xiàn)了中國人的文化歸屬、制度邏輯與政治理想，歷史的演變造就了信訪制度如此的應(yīng)然功能，也彰顯了信訪制度的可行性。

（1）政治文化的繼承與發(fā)展是信訪制度繼續(xù)發(fā)展的動因

首先，政治文化之繼承與弘揚是信訪制度繼續(xù)進化之動因。文化對人的影響深遠持久而潛移默化，中國傳統(tǒng)政治文化深深烙印在我國政治系統(tǒng)上，影響著一代又一代的政府官員為民立命。如今，在國家大力反腐倡廉的背景下，官員自身的政治素養(yǎng)與文化水平日益提高，清官政治文化歸屬已經(jīng)有了制度的保障。雖然民眾的清官依賴已大大減少，但為官廉潔、剛正不阿是公務(wù)人員的基本素質(zhì)。另外，民眾經(jīng)由信訪制度的檢舉揭發(fā)，也大大促進了反腐的進程。信訪與反腐相輔相成，互相促進。

（2）制度邏輯為信訪的存在提供了可能

其次，制度邏輯給信訪之持續(xù)供予了可能。我國將長期存在行政權(quán)與司法權(quán)的不對稱現(xiàn)象，信訪則在不對稱中平衡了兩者的長短優(yōu)劣，是為了解決這一問題而產(chǎn)生的，而并不是像有些學者認為的僅僅是行政權(quán)優(yōu)于司法權(quán)的現(xiàn)狀迫使信訪產(chǎn)生。當然這種制度邏輯還要與我國市場經(jīng)濟發(fā)展的不完備，國家計劃時期尚有大量殘留，計劃經(jīng)濟時期對政府依賴地延續(xù)也為信訪的存在提供了客觀條件。

（3）政治理想目標是信訪制度存在的精神支柱

最后，政治理想目標乃接信接訪制度存在之精神支柱。黨和政府堅持為人民服務(wù)之要義，貫徹這一工作路線，堅定不移地將民眾團體放于治國安邦之首位。新時期，我們又融入了使中華民族偉大復興之“中國夢”這一宏偉理想。中國夢，就是中國人民的夢，中國夢的實現(xiàn)需要億萬國人的不懈奮斗，信訪就是群眾夢想實現(xiàn)的晴雨表，也是勾畫美好前景、構(gòu)建美好藍圖的“畫筆”與“調(diào)色盤”。

“天下興亡，匹夫有責”，廣大民眾乃完成民族復興之奠基人。信訪制度則供予民眾參加政治實踐、實現(xiàn)自身治國理想之政策支持。茍利國家生死以，豈因禍福避趨之，在信訪法治化改革的進程中，黨和政府要清楚認識到信訪制度自身的缺陷與價值，不能逃避。在現(xiàn)實中，信訪改革顯得太過保守，配套制度建設(shè)投入不夠。我們在引導民眾正常信訪的同時，也要引導信訪部門正常接訪，要在“人治”中彰顯法的理念，在法治中突出人的靈活。

（三）信訪法治化的可行性分析

1.信訪法治化的必要性

在探討法制與法治關(guān)系時，本書簡要闡述了信訪法治化的價值：信訪法治化是貫徹依法治國基本方略的要求，信訪法治化是推動黨的群眾路線法治化的基本途徑，信訪法治化是統(tǒng)一、完善我國法律體系的首要課題，信訪法治化是樹立黨政權(quán)威、提高自信與公信的基本手段。

就信訪制度存廢爭論的結(jié)果而言，信訪改革走法治化道路已達成共識。為了解決當前信訪制度的困境，重新審視信訪法治化的必要性，對于抓住信訪法治化改革的要點、審視信訪法治化改革布局具有戰(zhàn)略意義。而信訪制度自身需要不斷完善與發(fā)展，以逐漸適應(yīng)社會的發(fā)展與變革，提升自己的科學性與合理性，這也是信訪法治化的內(nèi)在動因。

（1）信訪法治化是信訪存廢之爭的必然結(jié)果

前文敘述了信訪廢亡存留之辯，于此無細述。其存廢爭論之結(jié)果于2005年《信訪條例》公布后以制度強化論之勝利而告終，接信接訪制度得到了進一步發(fā)展。這看似是社會各界爭論產(chǎn)生的結(jié)果，實則不然，保留信訪制度并對其進行法治化改革，是信訪自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，也是我國社會主義法治建設(shè)必然面臨的課題。

信訪強化論雖然獲得了爭論的勝利，但強化信訪的觀點還是有待商榷。如果面對數(shù)量越來越多的信訪，黨和政府為了解決信訪問題而擴權(quán)，或者擴大信訪組織規(guī)模，那么就會有更多的人來信訪，眾口難調(diào)，產(chǎn)生的矛盾就將會更多，信訪高潮會蜂擁而至。這也體現(xiàn)了信訪存在“終結(jié)悖論”，越去刻意終結(jié)信訪，反而因采取的手段不當而適得其反。

信訪取消論雖然失敗，但它卻引起了人們對信訪自身功能與價值的重新審視。從本質(zhì)上來看，我們當前的信訪法治化改革更強調(diào)了一些“取消信訪”的做法，就像加強信訪監(jiān)督職能、弱化信訪救濟職能。強化監(jiān)督實質(zhì)上就是對信訪的弱化，信訪部門向紀檢監(jiān)督部門靠近，實質(zhì)就是部門與制度的同化。而剝離出信訪的救濟職能，歸于司法救濟之流，最直接的結(jié)果就是弱化了其在市場經(jīng)濟中民眾心中的地位。但是為了鞏固黨的執(zhí)政地位，保障人民群眾獲得“底線救濟”的權(quán)利，弱化救濟職能又顯得不那么可行。一旦信訪救濟功能取消，司法救濟、行政救濟、社會救濟又不能填補這個空缺，后果將不堪設(shè)想。

綜合這兩種觀點，我們便有了“信訪整合論”，就是信訪法治化的基本態(tài)度——整合信訪。信訪整合，需要調(diào)理“人治”與“法治”的關(guān)系，需要權(quán)衡救濟與監(jiān)督的強弱，需要兼顧公平與效率，最終實現(xiàn)法治的信訪。“人治”同“法治”該如何調(diào)和，則為“人之治理”基礎(chǔ)上的“法之治理”，發(fā)揮人于信訪中之靈活創(chuàng)造性，輔之法律規(guī)范；還是“法治”藍圖上的“人治”，將信訪禁錮在法律體系之下，引發(fā)人在其中的能動性。這需要我們進一步探索。

（2）信訪法治化是信訪功能法治化的必然要求

信訪法治化改革的首要任務(wù)就是重新界定信訪職能，理順信訪職能，才能為信訪法治化改革指明出路。因此其功能法治化后，接信接訪體制機制才能實現(xiàn)法之治理。信訪制度設(shè)置的初衷是方便民眾聯(lián)系政府，而信訪發(fā)展的幾十年中卻不斷衍生了監(jiān)督、救濟等功能，從信訪發(fā)展的歷史中不難看出其原因就是政治文化傳統(tǒng)的延續(xù)。

信訪功能法治化明晰了信訪的功能，可減少信訪越位、錯位與缺位。信訪制度由建成時的溝通功能發(fā)展為如今的監(jiān)督、救濟、導向等多元化功能，已存在很大程度的透支。通過對信訪功能的法律界定，可以明晰信訪的應(yīng)然功能，使信訪解決其應(yīng)該解決的問題，避免了信訪的越位、錯位和缺位。

當明確信訪功能之后，就指明了信訪法治化改革的道路與力度。社會需要信訪發(fā)揮什么樣的功能，信訪法治化改革就要著力突破，增強信訪的社會適應(yīng)性。在國家反腐力度加強的背景下，信訪成為人們檢舉揭發(fā)的重要渠道，信訪的監(jiān)督功能得到人們的重視。因此信訪法治化改革就要進一步拓寬民意匯集渠道與加強監(jiān)督懲戒力度。

無論信訪法治化具體走什么道路，首先且必須要解決的就是信訪功能法治化，合理明確地界定信訪功能，依據(jù)信訪功能進行信訪改革的道路選擇。這種選擇并不是剛性，非一樣時期需要融入非同樣之時代品質(zhì)。

（3）信訪法治化是解決信訪困境的唯一出路

矛盾是發(fā)展的必要條件，發(fā)展自身本就是矛盾的集合，信訪制度自建成以來便充斥了各種矛盾。首先是民眾與社會的矛盾，也就是私益與公益的矛盾，這是信訪問題產(chǎn)生的主要矛盾。這類矛盾并非都是對抗性的，當民眾與政府達成共識，信訪就會以另一種姿態(tài)出現(xiàn)——公民理政。信訪如此轉(zhuǎn)化需要特定的契機，法治化就是這之間的橋梁。

上訪人與信訪部門之多難窘境，是接信接訪制度上升之阻礙。總的來說表現(xiàn)為以下幾點：上訪無法可依、過程監(jiān)督不力、信訪不信法等。我們尚無一部《信訪法》，現(xiàn)行《信訪條例》無論于法律位階還是在功能系統(tǒng)上都存有諸多問題。沒有一部《信訪法》，信訪人的訴求難以滿足，《信訪條例》只能讓位于其他法律，信訪部門與工作人員也將不會嚴格按照規(guī)章辦事，相關(guān)領(lǐng)導隨意“批條”也就不會那么讓人意外了。

毋庸置疑之事乃信訪法治化確實將造成新型信訪窘境。筆者認為信訪法治化在取得某一階段性成果后，就又會引起關(guān)于信訪存廢的大討論。原因有三：一是信訪制度成熟了，理應(yīng)與司法體系統(tǒng)一，將其納入司法體系具有很強的可行性；二是隨著法律體系的完善和司法救濟的發(fā)展，越來越多的難題可以經(jīng)由法律渠道解決，可以不依賴信訪；三是信訪制度向紀檢監(jiān)察與民意匯集方向發(fā)展，會被其同化，信訪分離出去的職能由其他制度替代。屆時就會浮現(xiàn)上信上訪“逆法治化”之窘境。

所謂信訪“逆法治化”，并不是指信訪法治化的倒退，也不是國家法治建設(shè)停滯不前，而是信訪功能的理性回歸。原先信訪被逐漸剝離的功能，又會逐漸回歸信訪。這是社會發(fā)展程度較高時制度的流動性造成的，信訪人從信訪渠道獲得救助，沒必要再經(jīng)由法律渠道加以解決，兩種渠道并不存在本質(zhì)的差異。但是這一制度又存在其必要存于之其他作用，體制“慣性”也使得接信接訪工作機制難以廢止。這樣，信訪多元功能的回歸，又會出現(xiàn)“信訪不信法”（那時信訪本身就是法，但不屬于同一體系），信訪一頭獨大，新一輪的信訪法治化改革就會出現(xiàn)。

（4）信訪法治化是統(tǒng)一信訪法律體系、制定統(tǒng)一信訪法的現(xiàn)實需要

國內(nèi)學界普遍達成的共識是信訪立法是信訪法治化的必然路徑。信訪法治化首先要具備的就是一部統(tǒng)一的《信訪法》，《信訪法》是信訪法治化的先導與綱領(lǐng)，是信訪制度的核心。前文介紹我國出臺了眾多信訪規(guī)章，部分文件還存在相互沖突的現(xiàn)象，因此統(tǒng)一信訪法律體系尤為重要。其次還要注重相關(guān)配合制度之健全，要與接信接訪制度相協(xié)調(diào)。

張宗林等學者在其專著中提到了制定統(tǒng)一信訪法的必要性，主要概括為六個方面：信訪存廢之爭需要統(tǒng)一的信訪立法予以調(diào)和、既有信訪法律規(guī)范體系存在的問題需要統(tǒng)一的信訪法予以解決、信訪的制度功能有賴于統(tǒng)一的信訪立法予以實現(xiàn)、現(xiàn)有的信訪矛盾需要統(tǒng)一的信訪立法予以解決、現(xiàn)有信訪制度困境需要統(tǒng)一的信訪立法予以化解、信訪機制的良性運轉(zhuǎn)需要統(tǒng)一的信訪立法予以完善。^[36]

本研究指出，信訪立法僅僅是實現(xiàn)其法治化邁出之微微一小步。當下信訪理論調(diào)研位于前進伊始，能夠?qū)π旁L立法予以指導大多乃具體工作部門之經(jīng)驗。信訪研究機構(gòu)、大中院校加快信訪制度與立法的理論研究，發(fā)揮其在溝通、救濟、監(jiān)督、維穩(wěn)方面的功能，更深層次去健全信訪體制、指導接信接訪工作，又會反過來受益于其立法。從理論與實踐兩方面入手，制定統(tǒng)一信訪法，對深化我國政治體制改革、樹立司法權(quán)威大有裨益。

（5）信訪法治化是司法行政體制改革的有機組成部分

黨的十八屆四中全會決定把包括司法行政體制改革在內(nèi)的司法體制改革作出更進一步重要布置，并闡明我國司法體制改革更深層標準之任務(wù)。

當前，我國法律領(lǐng)域之相關(guān)行政改革已然進行。全國司法行政機關(guān)正在認真?zhèn)淇紙猿治尹h十八屆四中全會之精神，堅持中國特色社會主義法治道路，把深層刻畫司法行政體制革新各項工作組織好、各項革新舉措謀劃好、各項革新工作落實好，為政體推動依法治國、建成法治中國予以應(yīng)有之努力。^[37]

全面深化司法行政體制革新要求變革律師制度，健全其執(zhí)業(yè)權(quán)利保護制度，健全其違法違紀監(jiān)督懲戒機制，強化律師職業(yè)道德建構(gòu)；還要求完善法律援助機制，推動構(gòu)建法律援助法，強化相關(guān)配合規(guī)章制度建構(gòu)。^[38]信訪法治化改革中，要建立健全信訪律師參與制度，引入律師參與接信接訪工作，引領(lǐng)上訪人經(jīng)由法律渠徑化解矛盾糾紛，以實現(xiàn)訴訪分流。對于那些交通閉塞，生活水平低下，法律普及程度較低的地區(qū)要主動進行法律援助、科普法律常識，引導民眾合理、合法表達訴求；同時也將民眾難以上訴的問題與之解決，避免積怨，化危機于無形。

綜上所述，信訪法治化是我國法治化進程的分支，作為穩(wěn)定社會秩序、聯(lián)系黨和群眾、維護公平正義的重要制度，使之法治規(guī)范化，不僅是轉(zhuǎn)型時期社會發(fā)展之需要，更是深入踐行黨的十八屆四中全會之要義，更為整體推動依法治國，發(fā)揮制度優(yōu)勢之迫切要求。信訪改革之出路便是融入接信接訪之法治要義，此乃由信訪制度發(fā)展之規(guī)律所決定。信訪法治化有其自身特有的價值，信訪將民間“草根意識”匯集到國家制度層面，因此不僅有著高層制度基礎(chǔ)的支撐，也有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。

2.信訪法治化可行性分析

前文在理論上論證了信訪法治化的價值與必要性，認為信訪法治化是信訪制度發(fā)展與改革的必由之路。但是信訪法治化是否具有現(xiàn)實的可操作性，在此部分將進行進一步探討。

（1）我國社會主義法治建設(shè)的成就為信訪法治化奠定了基石

中共十八屆四中全會之要求明確強調(diào)，我們黨高度重視法治建設(shè)。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須強化法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設(shè)社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建構(gòu)穩(wěn)步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。

回顧歷史：中共十五大首次將依法治國樹立成黨帶領(lǐng)人們治國理政之基本方略；1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法；黨的十六大明確指明發(fā)揚中國特色社會主義民主政治必須堅持我黨領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國三者之有機統(tǒng)一，為推進依法治國、建設(shè)社會主義法治進一步厘清了正確發(fā)展道路與奮進指向；中共十七大、十八大則高舉法治之偉大旗幟，從“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”四個法治建設(shè)之各個環(huán)節(jié)整體推進依法治國基本策略之貫徹實行；中共十八屆三中全會則更深層次指明推行法治中國構(gòu)建之要求。^[39]

經(jīng)過幾十年的法治建設(shè)，我們?nèi)〉昧遂橙坏某删停瑸樾旁L法治化打下了堅實的基礎(chǔ)。

第一，政府職能得到了進一步的轉(zhuǎn)變及完善，已經(jīng)大體完成從管理強制型政府到便民型政府之過渡。我國不斷推進行政審批制度改革，加快了政府職能轉(zhuǎn)變與管理方式的創(chuàng)新，信訪制度體現(xiàn)了政府為人民服務(wù)的宗旨，簡化行政審批程序，加強行政監(jiān)管，對于接信接訪事宜之開展起到了有益保障。

第二，國家行政部門設(shè)置日趨合理，大部制革新趨避政府職能之交錯、政出多部與數(shù)門管理，大力地提升行政之效能、降低行政之投入。信訪部門處在國家職能部門的邊緣，與職能部門相似卻又有本質(zhì)的不同。我國信訪部門備置缺乏統(tǒng)一調(diào)度，部門設(shè)立不合規(guī)范，其部門歸口不一、難以協(xié)調(diào)。我國政府部門改革則為接信接訪部門之合理配置提供了參照。

第三，政務(wù)更加公開，行政權(quán)力得到了有力監(jiān)管與羈束。我國各級政府要自覺接受同級人大及其常委會之監(jiān)督、政協(xié)之民主監(jiān)督、人民法院之監(jiān)管，同時其內(nèi)部各部門橫向羈束監(jiān)管得到加強。信訪法治化旨在突出信訪的監(jiān)督職能，以行政權(quán)制約行政權(quán)是提高政府內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量高效而便捷的手段，同時也強化了對信訪自身的監(jiān)督。著力打造“陽光政府”，為信訪制度運行的公開透明給予了很好的借鑒，“陽光信訪”成為信訪法治化的有效路徑。

第四，司法體制改革健全了司法職權(quán)配置，其公平、正義性與公信力提高。我國積極探索構(gòu)建案例指導制度，統(tǒng)一裁判標尺，降低“同案不同判”之惡況。^[40]司法體制改革取得的成就，是實現(xiàn)“訴訪分離”、信訪司法導入的關(guān)鍵推動力。統(tǒng)一訴訟裁判尺度，則指明了信訪也需要統(tǒng)一救濟尺度，避免了“鬧而優(yōu)則仕”的尷尬局面。

第五，社會主義法治觀念增強，民主法治意識深入人心。據(jù)統(tǒng)計：“五五”普法期間，全國共培訓公職人員4200余萬人，公職人員參加法律知識考試2700余萬人；組織企業(yè)經(jīng)營管理人員法律知識培訓3.35萬多期，培訓人員290多萬人，舉辦講座、報告會5.13萬多場，參加人員620多萬人；培訓農(nóng)村“兩委”干部1200多萬人，培訓農(nóng)民工1.56億人，極大提高了農(nóng)民法律意識。^[41]如此大力度的普法，使社會各界人士牢記法的理念，嚴格依法辦事。對于信訪而言，信訪人法治意識提高，大大避免了“鬧訪”等非正常訪現(xiàn)象的出現(xiàn)，民眾法治意識提高，則從根本上解決了“信訪不信法”的難題。

第六，公務(wù)員體系合理配置，當下公職人員綜合素養(yǎng)全面提升。信訪不是信訪人與國家體制或者信訪部門及辦事人員的對抗，公務(wù)員素質(zhì)的提高可緩解信訪人的矛盾心理與減少信訪人的過激言行。信訪人員體系與素質(zhì)的提升，可以提高信訪的辦事效率，協(xié)調(diào)民眾與政府關(guān)系，有助于提高政府公信力。

（2）我國信訪部門的工作實踐經(jīng)驗為信訪法治化提供了實踐支持

歷經(jīng)近60年的發(fā)展，我國信訪部門已經(jīng)取得了較為豐碩的實踐經(jīng)驗。

具體而言，在學理研究上，已經(jīng)總結(jié)出大量有關(guān)信訪的功能、法治化具體路徑的成果。例如，信訪律師參與制度，有學者認為充分結(jié)合律師與信訪制度的優(yōu)勢，暢通律師介入信訪的渠道，是信訪法治化成功的關(guān)鍵。我國信訪總量大，而律師在時間與空間上都能彌補信訪制度的空缺，加之律師自身的中立性和專業(yè)性，會大幅提升信訪的解決效率，對促進“訴訪分離”、發(fā)揮司法在信訪中的作用具有重要意義。

在實踐研究上，信訪制度自1957年建成以來，頒布了一系列信訪法規(guī)與文件，這些文件是我國信訪部門工作實踐的寶貴經(jīng)驗。新中國成立7年后，我國首次信訪工作會議拉幕，大會頒布《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》和《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》，信訪運行實踐逐漸凝聚調(diào)研碩果。1961年2月8日，中央機關(guān)信訪工作大會圓滿落幕，傳達了“人民來信很重要、對于來信要區(qū)別處理、信寫到哪一級只能哪一級拆看”等指示，習仲勛要求“要建立和健全制度；信訪工作要經(jīng)常抓，要有匯報制度”。接信接訪工作實踐向深層次邁進。1964年國務(wù)秘書廳對外發(fā)布《人民來信來訪工作的基本經(jīng)驗》，乃為新中國成立后我國接信接訪工作實踐經(jīng)驗之有效匯總。8年后的11月7日，中辦、國辦、總政治部、公安部召集有關(guān)部門負責人會議，對信訪工作中經(jīng)常遇到的重大的、突出的七個政策性問題：定性問題，非正常死亡問題，開除、退職問題，遣返、疏散問題，工資、勞保、優(yōu)撫、救濟問題，戶口遷移問題和“可以教育好子女”的家庭出身問題提出了解決辦法，并作出了相應(yīng)的規(guī)定。我國信訪工作能夠依據(jù)時代特點，融入現(xiàn)實發(fā)展的需要而不斷調(diào)整。1982年2月21日至27日，《當前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》以及《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》經(jīng)由第三次全國信訪工作大會通過，兩份文件總結(jié)新時期接信接訪工作之形勢，指明接信接訪工作需要解決之問題，且將接信接訪部門設(shè)置成為黨政部門某一常建性部門。4年后的3月份，《關(guān)于加強信訪工作的通知》經(jīng)由中辦以及國辦聯(lián)同頒發(fā)并指明當下接信接訪工作承擔之核心要務(wù)便乃為我黨之核心工作作貢獻。1995年，在總結(jié)幾十年的信訪工作實踐經(jīng)驗與理論研究的基礎(chǔ)上，凝聚而成我國第一部《信訪條例》，后于2005年再次修訂。2年后的3月2日，《人民檢察院信訪工作規(guī)定》頒布，此后其他黨政機關(guān)相繼出臺接信接訪工作要求，這些規(guī)范性文件大大將我國接信接訪工作體制機制充沛豐富。同年10月，我黨十七大召開，強調(diào)“要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權(quán)益機制”。時隔1年后的6月30日，中紀委印發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，同年7月4日，監(jiān)察部、人社部、國信聯(lián)同制定出《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》，我國接信接訪工作權(quán)責體系成型。2009年1月21日至22日，全國信訪局長工作大會在北京舉行，大會著重指明了要加強接信接訪之民生任務(wù)，要暢通渠道、依法辦事；并提出了要從源頭上減少信訪問題，要通過做好調(diào)研工作提出政策建議，我國信訪工作實踐邁入新階段。2010年3月，《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》經(jīng)由中共中央國務(wù)院頒布，并指出嚴肅糾改限制與妨礙民眾正常上信上訪活動之不正確行為，保障來信來訪渠徑之通暢。2011年2月始，國家信訪局改變了批評通報之辦法，實行“點對點、一對一”地對相關(guān)地域通報“入京、非常規(guī)上訪”之境況與難題，取消這種信訪排序分類之做法，相關(guān)部門指明“將矛盾消解于當?shù)亍敝滦徒有沤釉L工作思路。2011年4月，新時期加強涉訴信訪工作的“五項制度”正式下發(fā)，信訪工作通報、化解、終結(jié)機制逐漸確立。2012年年初，為有效破解涉訴信訪突出問題，當時最高人民法院院長王勝俊明確指出，解決好涉訴信訪難題“必須強化群眾觀念，必須堅持源頭治理，必須建立長效機制，必須工作重心下移”。

2013年，《關(guān)于完善信訪事項復查復核工作的意見》、《國家信訪局關(guān)于加強和統(tǒng)籌信訪事項督查督辦工作的規(guī)定》、《國家信訪局協(xié)調(diào)“三跨三分離”信訪事項工作規(guī)范》先后施行，指明了接信接訪工作復核、督查與引導機制。隨后一年的5月1日，《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》頒布施行，2014年9月接信接訪工作之“導入、糾錯、退出”三文件印發(fā)，為化解系法系訴來信來訪工作“入口”不通、規(guī)程“空轉(zhuǎn)”、“出口”不通之類突出難題提出了辦法。此外，《國家信訪局機關(guān)貫徹落實〈黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例〉實施辦法》、《關(guān)于進一步加強因公出國（境）管理工作的意見》、《國家信訪局機關(guān)辦公用品領(lǐng)用管理規(guī)定》、《國家信訪局機關(guān)辦公用房使用管理規(guī)定》、《國家信訪局機關(guān)節(jié)約辦法》、《國家信訪局會議管理辦法》、《國家信訪局機關(guān)工作人員公務(wù)出差管理辦法》等文件先后出臺，接信接訪機關(guān)內(nèi)部處理管理辦法相繼出臺，規(guī)制了接信接訪相關(guān)部門之辦事秩序。2015年1月1日，《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》、《國家信訪局信訪理論研究項目管理辦法（試行）》、《國家信訪局關(guān)于進一步加強政務(wù)督查抓好工作落實的辦法》等文件相繼出臺，標志著信訪工作評價、研究、監(jiān)督、終結(jié)等一系列工作機制的完善。

（3）信訪法治化的共識與信訪立法的呼吁為信訪法治化提供了社會基礎(chǔ)

信訪法治化順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，順應(yīng)民意，有著廣泛的社會基礎(chǔ)。

信訪法治化已變?yōu)槿珖鹘缛耸恐壑诵摹?015年以來，各大網(wǎng)絡(luò)媒體對于信訪的報道鱗次櫛比，其中有信訪工作取得的實績，也有“堵信”、“截訪”、“鬧抓”等負面案例，正面報道足夠鼓舞人心，而負面的案例則更加引起人們對信訪的關(guān)注，普遍對信訪法治化寄予厚望。

首先，人大代表與政協(xié)委員在兩會上的提案，對信訪進行法治化改革的要求居多。2010年全國人民代表大會之代表魏旋君提出：“要想根治當前信訪中存在的各種問題，還要‘依法治訪’。”其還建議完善人大代表聯(lián)系上訪群眾、參與辦理接信接訪事宜之法律法規(guī)，“代表法規(guī)定，代表應(yīng)當與原選區(qū)選民、原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，在現(xiàn)實生活中，也有信訪人遇事找代表的例子，也有一些代表主動為本選區(qū)的公民信訪提供力所能及的服務(wù)。”還建議完善代表法，“直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表，有接受本選區(qū)選民針對當?shù)卣ぷ髑闆r信訪的義務(wù)，并賦予其在人大許可框架內(nèi)進行調(diào)查、聽證、對政府提出監(jiān)督要求的權(quán)力。”期待能建立“人大代表—人大常委會—人民代表大會”之接信接訪問題反向傳輸機制，拓展接信接訪制度始于“對上負責”轉(zhuǎn)到“對下負責”。^[42]

其次，國內(nèi)諸多專家學者對信訪法治化之呼聲成為其實現(xiàn)自身規(guī)制革新之重要推動力。2009年，北京市信訪矛盾分析研究中心正式成立，以張宗林為代表的一大批專家學者開始致力于信訪法治化的理論與實踐研究，強力呼吁對信訪進行法治化改革，在其著作中詳細論述了信訪法治化的總體設(shè)想、基本原則以及模型設(shè)計，^[43]為信訪法治化點明了方向。新疆師范大學法學院之李軍曾談道：“‘信訪不信法’之觀念在很多群眾之意識當中極有市場。鬧一鬧就必定有結(jié)果，不鬧就沒結(jié)果，鬧得越大得到的利益就越多，這是一種惡性循環(huán)。”其認為：“如果信訪成為一種常態(tài)化，而不把它納入法治化軌道，就是在法治的體系之外贅生了另外一個體系，導致法治化建設(shè)不能形成合力。”建議將“群眾合理的訴求納入合法渠道，納入法治社會建構(gòu)的整體系統(tǒng)之中”。^[44]

最后，信訪法治化也存在相當廣泛之群眾根柢。信訪作為民眾聯(lián)系黨和政府的重要渠道，寄托了人民群眾對黨和政府的希望，人民群眾對于信訪法治化的呼聲日益高漲。這主要源于信訪人對信訪公正性的追求與渴望，作為權(quán)利救濟，救濟標準與效力的統(tǒng)一，是其公平正義的真正體現(xiàn)。

時至今日我們依舊存在清官情節(jié)，這種人治心理與法治理念并不相悖，也是支撐信訪制度存在下去的支柱。費孝通于其《鄉(xiāng)土中國·生育制度》著述中分析了人治和法治的關(guān)系，其認為“法治的意思并不是說法律本身能統(tǒng)治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還是要靠權(quán)力來支持，靠人來執(zhí)行。法治其實是指‘人依法而治’，并非沒有人的因素在其中。所謂人治和法治之別，不在人和法這兩個字上，而是在維持秩序時所用的力量和所根據(jù)的規(guī)范的性質(zhì)”^[45]。

除了以上三點是信訪法治化的可行性因素之外，我國《憲法》也為信訪法治化提供了依據(jù)，雖然當前《憲法》里尚未出現(xiàn)信訪之具體字眼，然其賦予廣大公民批評倡議、監(jiān)督檢舉之權(quán)力，依法確保人民群眾之公民權(quán)，此乃接信接訪工作法治化之關(guān)鍵依據(jù)。此外，海外相關(guān)制度之發(fā)展也為我國信訪法治化提供有益之參考。諸如瑞典等國之議會監(jiān)察專員制度、德國的公民申訴制度、法國的人民權(quán)益保護官制度以及日本的行政相談和苦情制度等^[46]，這些制度與我國信訪制度類似，都起到了訴訟之外的代議制民主政體的有益補充，它們在解決民眾與政府之間的矛盾糾紛上、在便利政府與民眾關(guān)系上都取得了很好的成效，信訪法治化具體路徑選擇完全可以借鑒其取得的成果。

綜上所述，當前中國已經(jīng)出現(xiàn)充足的信訪法治化之契機，具備較為成熟合理之信訪革新條件。綜觀全國，我國信訪法治化已陸續(xù)開展，但是仍然面臨著十分嚴峻的問題，信訪法治化道路還不是很通暢，體制的制約、思想的禁錮都阻礙了信訪法治化的深化。黨的十八屆四中全會指明，全面推動依法治國方略之目的乃為構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，構(gòu)建社會主義法治國家。^[47]

全面深化改革必須全面推進依法治國，推進信訪制度改革就必須全面“依法治訪”。因此，我們要重新審視信訪工作的現(xiàn)狀與困境，加快自身理論與實踐探索，積極吸取外來經(jīng)驗，主動掃清信訪法治化道路上的障礙、創(chuàng)造信訪法治化條件。

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[1] 直訴政策，即古代老百姓可以對皇帝陳說冤情與不滿的古老訴訟政策。

[2] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[3] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[4] 參考“中國古代的直訴——上訪”，載于新浪歷史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，訪問時間2014年6月16日。

[5] 參考“中國古代信訪資料匯編”，載于網(wǎng)易博客國學園地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，訪問時間2010年7月31日。

[6] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[7] 參考“中國古代信訪資料匯編”，載于網(wǎng)易博客國學園地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，訪問時間2010年7月31日。

[8] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[9] 參考“中國古代的直訴——上訪”，載于新浪歷史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，訪問時間2014年6月16日。

[10] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[11] 參考“中國古代的信訪制度”，載于《人民法院報》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，訪問時間2006年2月13日。

[12] 即太平天國。

[13] 參考康祖詒：“應(yīng)詔統(tǒng)籌全局折”，載于《戊戌變法》第二冊，上海人民出版社1957年版，第201頁。

[14] 參考康祖詒：“應(yīng)詔統(tǒng)籌全局折”，載于《戊戌變法》第二冊，上海人民出版社1957年版，第237頁。

[15] 參考第一歷史檔案館：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》，廣西師范大學出版社1996年版。

[16] 參考國家檔案局明清檔案館：《戊戌變法檔案史料》，中華書局1958年版。

[17] 參考金國華、連淑芳主編：《信訪心理學》，上海大學出版社2014年版，第10頁。

[18] 參考金國華、連淑芳主編：《信訪心理學》，上海大學出版社2014年版，第10頁。

[19] 參考吳超：“新中國六十年信訪制度的歷史考察”，載于《中共黨史研究》2009年第11期。

[20] 參考《首屆全國信訪工作理論研討會論文集》，中國檢察出版社1992年版。

[21] 此6種情況分別為：①對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的來訪事項，以及已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)及其他行政機關(guān)不予受理；②對跨越本級和上一級機關(guān)提出的來訪事項，上級機關(guān)不予受理；③來訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理，來訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理或辦理機關(guān)的上級機關(guān)再提出同一來訪事項的，該上級機關(guān)不予受理；④來訪人對來訪事項處理（復查）意見不服，未提出復查（復核）請求而到上級機關(guān)再次走訪的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不予受理；⑤來訪人對來訪事項處理（復查）意見不服，無正當理由超過規(guī)定期限未請求復查（復核）的，不再受理；⑥已經(jīng)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府復查復核機構(gòu)審核認定辦結(jié)或已經(jīng)復查復核終結(jié)備案，并錄入全國信訪信息系統(tǒng)的來訪事項，來訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，不再受理。

[22] 參考張文壕：“信訪制度存廢之爭的辨析與認識”，載于《黨政干部論壇》2013年第5期。

[23] 參考于建嶸：“中國信訪制度批判”，載于《中國改革》2005年第2期。

[24] 根據(jù)于教授之調(diào)研，在受其問卷調(diào)研的632位入京上訪之農(nóng)民里，存401位在信訪之前把上訪的問題提起法院訴訟，占總額之63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；覺得法院非法辦案而判決其敗訴的有220位，約占54.9%；覺得法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的占9位，占2.2%。

[25] 《信訪的制度性缺失及其政治后果》文章里顯示：在接受調(diào)查的上訪人中，90.5%是為了“把問題反映到中央來，讓中央知道情況”；88.5%是為了“給地方政府施加壓力，以求問題的解決”；69.2%是為了“引起中央機關(guān)的重視，問題可以直接解決”，81.2%“也知道中央不會直接解決，但可以得到批文”。

[26] 參考于建嶸：“中國信訪制度批判”，載于《中國改革》2005年第2期。

[27] 參考李炳炎：“信訪制度存廢淺探”，載于《長江論壇》2010年第6期。

[28] 參考周永坤：“信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇”，載于《暨南學報（哲學社會科學版）》2006年第1期。

[29] 參考“國內(nèi)首份信訪報告獲高層重視”，載于《南方周末》2004年第1082期。

[30] 參考張?zhí)┨K：“中國人在行政糾紛中為何偏好信訪？”，載于《社會學研究》2009年第3期。

[31] 參考王躍文：“這個時代還要崇尚清官嗎”，摘編自《東方早報》2013年12月25日、《華夏時報》2014年1月3日、《文學報》2014年1月2日。

[32] 參考郭松民：“我國信訪改革應(yīng)該推行制度演進”，載于《環(huán)球》2004年第24期。

[33] 參考“市、縣委書記和明清知府、縣權(quán)力之比較”，載于《鳳凰博報》，http：//blog.ifeng.com/article/1250803.html，訪問時間2008年1月10日。

[34] 參考張文壕：“信訪制度存廢之爭的辨析與認識”，載于《黨政干部論壇》2013年第5期。

[35] 節(jié)選自《毛澤東：在延安文藝座談會上的講話（一九四二年五月）》。1942年5月2日至23日，在延安整風期間，毛澤東親自主持召開了有文藝工作者、中央各部門負責人共100多人參加的延安文藝座談會，中央政治局委員朱德、陳云、任弼時、王稼祥、博古等出席了會議。這次會議，對后來黨的文藝政策的制定和文藝工作的健康發(fā)展產(chǎn)生了非常深遠的影響。載http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-06/24/content_1545090.htm，訪問時間2016年11月1日。

[36] 參考張宗林、鄭廣淼等：《信訪與法治》，人民出版社2014年版，第159-165頁。

[37] 參考“司法部介紹推進司法行政體制改革相關(guān)情況”，載于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，訪問時間2014年11月5日。

[38] 參考“司法部介紹推進司法行政體制改革相關(guān)情況”，載于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，訪問時間2014年11月5日。

[39] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設(shè)取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。

[40] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設(shè)取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。

[41] 參考喬曉陽：“社會主義法治建設(shè)取得的歷史性成就（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）”，載于人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，訪問時間2014年11月19日。

[42] 參考“全國人大代表魏旋君：建議完善信訪法律制度”，載于國家信訪局網(wǎng)站，http：//www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2010-03/09/c_13203786.htm，訪問時間2010年3月9日。

[43] 詳見張宗林、鄭廣淼等：《信訪與法治》，人民出版社2014年版。

[44] 參考“新疆專家建言推進陽光信訪 將信訪納入法治化軌道”，載于天山網(wǎng)，http：//news.ts.cn/content/2014-12/01/content_10770746.htm，訪問時間2014年12月1日。

[45] 參考錢麗鑫：“信訪法治化研究”，載于《中國政法大學》2011年3月。

[46] 有關(guān)國外類似信訪制度的研究詳見王凱等：《信訪制度與國外相關(guān)制度分析研究》，中國民主法制出版社2013年版。

[47] 參考“全面深化改革必須全面推進依法治國”，載于求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-11/16/c_1113229037.htm，訪問時間2014年11月16日。