第二節　獨立之后的反腐建設

1955年，李光耀等人組織成立了人民行動黨，提出了反殖民統治和打倒貪污的口號，不斷揭露執政黨的貪污腐敗問題，同時他們努力爭取廣大人民群眾的支持，發起了致力于消除腐敗的競選運動，經過若干年的不斷奮斗，1959年人民行動黨獲準組織新的政府，李光耀出任總理。[7]李光耀的上臺是新加坡反腐敗建設的真正開始。李光耀曾經指出，必須避免產生令人懷疑的交易或貪污行為，每個新加坡人都知道，維護在政府、商界與社會所建立起來的廉潔環境，對我國將來是極為重要的。[8]新政府要求國家公務員和各級黨的干部時刻樹立為國為民奉獻犧牲的精神，在政事和行政方面必須保持高度的廉潔自律。自人民行動黨成立之時起，他們就將“打倒貪污”作為自己的口號，并將黨旗的主色調定為白色，以示清廉。[9]人民行動黨在李光耀的領導下，下定決心整治國家中存在的貪污腐敗現象，實現國家的發展，帶領人民走上富強的道路。

新加坡是一個資本主義國家，實行的是多黨制，國內僅僅是注冊的黨派就有24個。從1959年開始到1988年的8次大選中，每次都有多個政黨和一些獨立人士參加競選，但是人民行動黨憑借自身在反腐倡廉中的突出表現每次都能贏得大選，成為新加坡獨立以來一直執政的黨派。人民行動黨并不排擠其他政黨的存在，他們允許其他政黨參加競選，并且表示不會制訂人為政策來鞏固自己的執政地位。由于每次的大選不僅會面臨反對黨，而且還要面對大量的選民，所以人民行動黨十分注重自己的形象，克己奉公，廉潔自律，無私奉獻，在人民心目中樹立了不倒的良好形象。[10]

一、制度與機制建設

（一）《防止貪污法》

新加坡《防止貪污法》，于1960年6月17日頒布，1985年重新修訂。《防止貪污法》融實體法、程序法和組織法于一體，對懲治腐敗起到了關鍵性的作用。

1959年新加坡擺脫了英國的殖民統治和日本的占領，實現了國家的獨立，但是長久以來殖民地時期的腐敗問題并沒有隨著殖民統治的結束而終結。1959年，新加坡開始實行自治。自治初期的新加坡貧窮落后，而貪污腐敗卻依舊嚴重。人民大眾生活得不到基本的保障，不滿情緒日益高漲。1960年，以李光耀為首的新政府為了穩定民心，實現國家發展，決心嚴厲打擊貪污腐敗問題，于是制定并頒布了《防止貪污法》，并成立了貪污調查局，賦予其調查權、搜查權、逮捕權、沒收權等具體權力。與之前的反貪污法律相比，《防止貪污法》的內容更加廣泛，懲罰力度加大，防止任何存在僥幸心理的國家公職人員以身試法。在國家建設和發展中，新的貪污腐敗開始出現，自治初期制定的《防止貪污法》已不足以應對新出現的貪污腐敗現象，為了確保《防止貪污法》的效力，人民行動黨政府根據形勢的變化、新的腐敗現象，不斷對《防止貪污法》進行修訂。在接下來的幾年里，共進行了7次修改，“對賄賂的內容和范圍、受賄的形式和主體、懲治賄賂的機構及職權和調查程序等都作了明確詳細的規定，把肅貪倡廉的各項活動都納入法律調整的范圍，補充了刑法的相關規定”。[11]經過補充修改的《防止貪污法》具有了更強的可操作性，使新出現的貪污腐敗人員難逃法律的追究。例如《防止貪污法》第8條規定，依第5條、第6條的犯罪提起訴訟時，被告系政府或政府部門或公共團體的成員，從與政府或政府部門或公共團體進行交易或準備進行交易者或其代理人處收到、接納、接受賄賂時，除有反證外，推定這種收受為賄賂的誘引或報酬。這就是新加坡的法律：通過進行“有罪推定”的方式明確了對于貪腐的積極打擊態度。除了對《防止貪污法》進行修訂，人民行動黨還制定頒布了其他一些法律對其進行補充，例如新加坡政府推出的關于公務員行政處分的《公務懲戒性程序規則》就是對《防止貪污法》的一個補充，使得反貪污的法律體系更加完善。與此同時，《防止貪污法》賦予了貪污調查局官員更多的權力，加強了他們對貪污腐敗的調查力度，維護了人民行動黨對新加坡的領導，也贏得了廣大民心，促進了新加坡的發展。

新加坡制定的包括《防止貪污法》在內的反腐法律是相當嚴厲且全面的，早在立國之初，以李光耀為首的新政府就下定決心依法治國，通過建立完善的法律體系來保證國家建設的順利實施，對腐敗官員的處罰是嚴格按照法律執行的。李光耀總理在處理這方面的事情上就能顯示出什么叫法大于情。[12]新加坡原國家發展與建設部部長鄭章遠，曾與李光耀一道爭取獨立，創建共和國，后來在新加坡“政府組屋”建設中立下大功，他深受李光耀器重，與李光耀有很深的私交。但1986年反貪污調查局經過調查發現他曾受賄40萬新元，但他拒不承認，并希望李光耀幫忙壓下此案，李光耀不但沒有隱藏，還根據《防止貪污法》勒令其停職接受調查。最終鄭章遠畏罪自殺，用自殺來表示對法律的尊重。[13]由此可以看出，新加坡執法嚴格，王子犯法確實與庶民同罪。從上面的例子中不難看出李光耀領導的人民行動黨堅定的反腐決心，正是將法律擺在人情之上，才能保證《防止貪污法》及其他相關法律的嚴格實施，最終實現真正的反腐。

（二）貪污調查局

新加坡貪污調查局成立于1952年，是新加坡反貪污的執法機構，前身是新加坡警察署刑事偵查局（CID）中的反貪處。

1952年前的新加坡貪污腐敗現象十分嚴重，但是對貪污案件的查辦都歸警察局管理，而很多的警察自身就不斷地貪污，因此貪污腐敗根本得不到有效處理。1952年貪污腐敗現象的猖獗使得成立專門的反貪機構變得迫在眉睫，于是貪污調查小組應運而生。但是由于受權力的限制，貪污調查小組并沒有起到其應有的作用。[14]1963年，總理公署接管了貪污調查小組，將其改為貪污調查局。這就意味著，該局不從屬任何部門，局長由總統任命，只對總理一人負責，使貪污調查局不再受政府的干涉。貪污調查局具有廣泛的調查、搜查、查封乃至逮捕等權力，該局的主要職責是：調查公務員的違法行為，依據情節向政府有關部門建議采取紀律制裁或移交檢察廳起訴法辦；受理政府工作人員及私營企業雇員的貪污受賄投訴，重點偵辦政府官員的貪污舞弊行為，研究公務員隊伍中的違法情況，提出相應的預防措施；檢查公共部門的工作程序，重點檢查容易發生貪污受賄行為的部門，以堵塞漏洞；對新委任或即將晉升的官員進行審查；對公務員進行反腐敗教育。[15]反貪污調查局的工作人員可以不用逮捕證搜捕任何一個涉嫌貪污或受賄的人；有權入屋搜查，沒收被認為是贓物或其他罪證的任何錢物；有權進入各部門、機構，要求其官員、雇員及其他任何人提供所需的材料；要求涉嫌貪污受賄者對其合法收入以外的財產說明其來源，如不能作出合理解釋，有權將涉嫌者移交法庭制裁——主要接受和調查公眾對公共部門和非官方部門的投訴，能夠對案件進行充分的調查取證。[16]而對于執法隊伍本身，尤其是貪污調查局的官員，更是有著極其嚴格的要求，如果被發現有任何行為違反這些要求，如徇私舞弊，貪污受賄甚至是行為不檢點，他們都會面臨嚴厲的懲罰。[17]貪污調查局是一個很高效的部門，每年，貪污調查局都會接到上千民眾的投訴和檢舉信，而帶有署名的檢舉信都會得到貪污調查局的快速回應。貪污調查局自成立以來，嚴格按照新加坡的法律制度對多起有影響的重大貪污腐敗案件進行了處理，如前環境發展部政務部長帶家人到雅加達旅游的時候接受了一位印尼商人的幾張機票，回國后就受到了貪污調查局的調查，最終被免去了職位，還被判了4年刑罰。貪污調查局不分官員職位的高低，對任何國家公職人員都進行嚴格調查，一旦發現有貪污現象，都會按照法律給予懲處。曾經一位獄警因幫助犯人購買香煙而拿到了15新元，經貪污調查局的調查，將其行為視為一種受賄行為，為此判處該獄警監禁3個月的懲罰。[18]雖然這個懲罰比較重，但正是以依法量刑來展示新加坡對法律的尊重，同時也說明新加坡對貪污腐敗的嚴厲打擊。任何搞貪污腐敗的人都難逃法律的追究。

（三）廉潔自律

李光耀不僅對各級官員要求嚴格，自身也做到了以身作則。李光耀明白作為“二戰”之后新獨立的國家要想不再重蹈歷史的覆轍就必須加強自身建設，使自己強大起來，而當時的國情讓李光耀認識到落后的新加坡需要一個強大而且廉潔的政府帶領整個國家走向富強。李光耀執政初期，他曾把自己的父母兄弟叫到一起，對他們說，從今以后不要指望從他那里得到任何特殊照顧，要完全像普通老百姓一樣對待自己。[19]李光耀執政30多年，他的妻子柯玉珠始終是一個平凡的律師，在家相夫教子，從來沒有像其他國家的第一夫人那樣參與政治事務。他的兩個兒子也是依靠自己的實力，以優異的學習成績獲得總統獎學金，遠赴英國的劍橋大學和美國的著名大學進行深造學習，回國后又都在平凡的工作崗位上奉獻自己的力量，他們誰都沒有依靠父親的權力獲得任何特權或照顧。[20]1995年，香港媒體發布消息稱李光耀、李顯龍父子以特價購買房屋，涉嫌接受房地產商的特殊優惠。此消息一出，一些公眾開始懷疑李光耀是否真的維護廉潔制度，但李光耀主動要求貪污調查局調查，并在國會的3天辯論中發表長篇論述，詳細介紹了他們購買住房的經過。后經貪污調查局調查，李光耀父子購買房屋所獲得的優惠是正常的市場行為，其他業主也同樣享有，李光耀父子并沒有利用自己的身份為自己謀取私利。并且最終，李光耀表示要將買房的折扣交給政府，支持國家慈善事業建設。李光耀積極配合調查，主動公開相關情況，讓新加坡民眾打消了對廉潔政府建設的疑慮，同時增加了新加坡人民對政府的信任。這種來自人民的信任也是新加坡政府一貫努力維護的，在新加坡廉政建設的過程中，人民的監督與信任始終是新加坡政府極為關注的。

二、公務員隊伍建設

在建立和完善反腐制度建設的同時，新加坡對國家公職人員的要求也極其嚴格。政府對公務員的選拔、考核、管理過程把控近乎苛刻，這也是新加坡反腐建設成功的原因之一。

新加坡政府求賢若渴，為爭奪人才，政府每年從高中畢業生中挑選品學兼優者，提供總統獎學金，送其到國內外名牌大學學習，并與政府簽約，畢業后為政府服務至少5年。如在此期間由政府選送攻讀碩士學位（1年學制），還需要再簽約延長為政府服務3年。在這8年的工作期間，政府和總統獎學金獲得者可以雙向選擇，若認為人才特別優秀，政府會給予提拔。這種遴選人才的方式，把遴選關口和遴選時間提前，把有潛質的青年作為政府未來官員的人才儲備，并且可在長期的考察中，根據個人的特點和不同情況，為其提供最適合的崗位。[21]而且人民行動黨還注重從培養好的黨員或議員開始培養后備力量。一方面通過基層支部在全國各個選區中廣泛發展新黨員。各黨支部負責人通過日常觀察和了解，把那些教育水平高、認可人民行動黨宗旨、有奉獻精神和工作能力的年輕人吸收入黨。另一方面由人民行動黨高層領導直接物色成功人士入黨，進入政界。此外，新加坡政府還把選才的眼光投向了世界。每年大學生畢業前夕，新加坡政府都會根據自己的需要，派人帶總理的親筆信和聘書到劍橋、牛津、麻省理工等世界名校招聘人才。[22]

從組織結構看，目前新加坡公務員管理機構主要有兩個：公共服務委員會和公共服務署。為了保證選拔公務員的公開、公平，新加坡成立了獨立于內閣的公共服務委員會，該委員會直屬于總統，不受政府各部門的制約和影響，專門負責公務員的錄用、任命和獎懲，并對公務員進行嚴格的道德考核。[23]按照法律規定，公共服務委員會均應是有成就的商界、金融、教育、醫療等人士，而不是政治家或工會成員，所以委員一般都是兼職的，保證了委員會工作的公正性，避免行政系統濫用人事權。目前，公務服務委員會的職能主要有兩部分：一部分是負責政府最高級別官員的招聘、考核和晉升（一般從政府內部公務員中提拔，較少向社會招聘）；另一部分是負責總統獎學金的發放、考核。公共服務署隸屬于財政部，其主要職責是負責發布有關公務員的指示，負責制定人事發展政策，行政管理官員和法定機構中高級官員的管理，制定公務員培訓政策，負責安排公務員的工資福利待遇，研究私營企業和法定機構工資福利情況和發展動向，以使公務員工資福利不至于與私營企業差距太大。

新加坡所有公務員均納入統一的管理體系中，沒有中央與地方之分，按照服務、職務的不同共分為四個等級。第一級是最高級別，為各類行政官員與管理官員，由整個行政管理機構的官員組成。第二級為執行人員，由不同層次的高級執行官員組成。第三級是書記人員，由各類辦事員和技術人員組成。第四級是輔助和外勤等從事體力勞動的人員。

1995年，新加坡的公務員管理體系進行了一次重大改革。上述第二級、三級、四級公務員的招聘、考核和晉升，不再由公共服務委員會負責，改由政府各用人部門自行負責。這樣就避免了由于第三方介入和對情況掌握不全面，而拖延或影響公務員選任和管理工作的效率。政府最高級別即第一級人才的招聘、考核和晉升工作，不再由公共服務署負責，而改由公共服務委員會負責。公共服務署從不負責政府各用人部門公務員的招聘、考核和晉升工作，而只負責向各用人部門提供這方面的統一準則、政策和程式。此外，整個國家公務員的選任制度，也就是政府各部門常秘及其以下各級官員的晉升事宜，也與任何形式、范圍、層次的選舉無關，甚至都不在同級或下屬中進行不記名的民意測驗，一律由用人部門的行政主管研究決定。

這種各有側重、合作互補又互相監督的體制，避免了單一管理機構容易產生的主觀性、隨意性，充分體現了管理上的科學性。以公務員的晉升為例，其程序是：首先由各部門對擬晉升的公務員提出建議，報公共服務署的人事發展處，經人事發展處審查合格，報公共服務委員會批準后，再由原單位正式任命。在這個過程中，公共服務委員會和公共服務署的人事發展處的關系是：人事發展處負責制定有關晉升的政策規定，考察、了解并準備擬晉升人員的材料。公共服務委員會負責審定公務員的晉升。這樣分開辦理，環環緊扣，相互監督，保證了晉升工作的公平合理。

新加坡公務員錄用兼顧剛性與柔性原則。剛性原則體現在對應聘者的學歷有一定的硬性要求，柔性原則體現在對應聘者的品德修養等情況要嚴格審查，道德有失或有不良嗜好者將不予錄取。[24]公務員被正式錄用之前，必須通過考試關和審查關，在考試合格和體檢合格之后還必須接受嚴格的審查和調查，內容包括有無犯罪前科、日常交往、社會背景、個人愛好及品德修養等。[25]審查形式包括明查和暗查兩種，明查就是要求公務員本人必須如實填寫自己的日常活動日記，而且每周都要上交，接受主管官員的檢查。一旦發現疑點，馬上將日記本上交貪污調查局，貪污調查局會就此展開非常詳細的調查，任何可疑點都不會放過。暗查就是對于所有的公務員，無論職務高低，尤其是新任職的公務員，暗中派人跟蹤，暗訪他們的日常行動，或收到舉報后派人跟蹤進行審查取證。[26]嚴格的審查制度使得國家的公職人員沒有絲毫能逃脫政府監管的可能，他們也不會幻想如果貪污可以逃脫法律的制裁。此外，為保持公務員隊伍的活力，新加坡政府還規定，官員的某一任職不能超過10年。這使得職位的流動性大大增強，有利于年輕人晉升。

在新加坡的發展過程中，政府注意到日本殖民時期貪污出現的原因之一是官員的薪水不足以支撐其正常的生活，這為腐敗埋下了隱患。因此，新加坡政府遵循優奉養廉的理念，為公職人員提供盡可能高的工資福利待遇，并建立健全社會保障體系。這樣一來，國家的公職人員生活水平提高了，沒有了后顧之憂，可以安心工作，根本沒有必要冒著很大的風險去貪污受賄，自毀前途。

從1970年新加坡渡過了經濟危機之后，國家每隔幾年就會為政府的公職人員提高薪資待遇，保證大多數公務員生活富足，衣食無憂。1987年前，公務員薪金總額等于每月薪金加上常年花紅，但這兩部分都是固定的。新加坡政府從1987年起開始推行靈活工資制，薪金總額依然等于每月薪金加上常年花紅，但兩部分都是可變動的，根據公務員考核等次可在薪金幅度內獲得相應的加薪。并且，政府將公務員薪酬水平與私營企業進行比較，從而確保公務員的薪資是有競爭性的。但因為缺乏正式和定期的公務員薪酬比較和調整機制，結果導致新加坡公務員的薪酬水平增長難以與增長迅速的私營企業人才薪酬水平相匹配，政府面臨著難以吸引和留住優秀人才的問題，公務員隊伍中的優秀人才流失問題也日益嚴重。[27]鑒于此，新加坡政府于1994年發表了《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府——部分與高級公務員薪金標準》白皮書，將國內政府部門公職人員的工資與私人部門掛鉤，使政府部門人員的工資緊貼外部勞動力市場上的薪酬水平，增加競爭力，有利于提高政府部門的工作效率，充分發揮人才的作用。

新加坡公務員薪金制度強調過程平等而非結果平等，從內部公平來講，新加坡對公務員實行與績效掛鉤的薪金制度，由于績效考核結果被認為是客觀公正的，按公務員的績效給予其相應的獎勵也被認為是公平的結果；就外部公平來說，新加坡公務員薪金按企業相似職位的薪金為基準，盡管略低于企業界的薪金水平，但考慮到職業穩定性，總體上是一個公平的結果。

另外，新加坡完善的社會保障體系，不僅為公職人員解決了各項福利問題，還保障了他們退休之后的晚年生活問題。社會福利涉及的面非常廣，包括醫療補助、貸款、住房優惠和集體保險，這些福利待遇為公職人員節省了一大筆開支。例如，所有公務員和男性公務員的眷屬在政府醫院或診療所治療免付醫療費，而住院治療的病房費，公務員本身只需付相當于公眾人士所付的20％，男性公務員的眷屬只需付相當于公眾人士所付的50％。政府以成本價向公務員出售住房，公務員在購買住房時享有優惠的貸款。除此之外，為保證公職人員退休之后的晚年生活，政府還實行了一套完整的中央公積金制度，成為新加坡政府高薪養廉的強大保證。中央公積金制度規定所有參加社會工作的人員，包括政府公務員、企業職員都必須參加公積金制度，每人按每月工資的20％扣交公積金，而政府和企業也按該職工月薪的20％提供公積金，工作時間越久，積蓄越多。如果在職期間廉潔奉公，沒有貪污腐敗等違法行為，退休后全家生活富裕，安居樂業，但一旦在職期間有貪污受賄等不法行為，不僅會被開除公職或判刑，還會被沒收所有公積金，致使晚年失去生活保障，不僅在政治上身敗名裂，而且在經濟上傾家蕩產。[28]因此，新加坡公務員一般都很珍惜自己的工作，勤政清廉，絕少愿冒貪污受賄而被開除或取消養老保證金的風險。

新加坡公務員的行為準則和崗位職責，相關法律法規都作了明確規定，如《公務員指導手冊》《公務員法》《公務員守則和紀律條例》《沒收非法財產條例》等。[29]此外，新加坡有嚴格的公務員財產申報制度，公務員必須自動填寫法定聲明，申報財產（包括個人動產、不動產、存款、股票、債券等，有配偶的還必須申報配偶財產），并有專門機構進行核查。除了上述預防機制外，新加坡還重視舉報人制度，加強對舉報人的保護，積極鼓勵和支持公眾參與反腐倡廉，從而在社會上形成了一股強大的反腐聲勢。[30]新加坡對違反廉政紀律行為的公務員治理是十分嚴格的，每位公務員在工作中接受價值超過50新元的禮品必須繳公，否則以貪污受賄罪論處，會面臨5-7年的牢獄之災，還要將入職以來自己積累下來的全部公積金和養老金上繳國庫。新加坡對公務員的多層次、多角度的監督機制，保證了權力監控的有效性，使得新加坡公務員隊伍的腐敗現象得到了有效遏制。通過把反腐敗納入法律化、制度化和規范化的軌道，常抓不懈，從不放松，為防止公共權力的腐化奠定了堅實的基礎。

三、監察機構建設

在嚴格選拔錄用制度之外，新加坡還建立起一套近乎苛刻的監督與管理機制，主要包括官方與民間兩個方面。官方的公務員監督機構包括公共服務委員會及貪污調查局。公共服務委員會的主要職能是負責公務員的選聘和政績的考核，專門調查國家公職人員的貪污腐敗案件。它有權對公務員的抗命、工作過失等進行調查，提出處理意見，直到除名，被開除的公務員永遠不能再錄用；貪污調查局則可直接向總理負責，并行使調查、審訊的權力，有嚴格的法律保障。[31]

貪污調查局是新加坡反貪污腐敗的專門機構，也是《防止貪污法》的執行機關。《防止貪污法》對貪污調查局作了全面規定，并賦予其廣泛的權力，特別是強化了其偵查權限和偵查措施，增大了執法的權威性。根據該法第15條至第21條的規定，貪污調查局享有特別偵查、無證搜查與強行搜查、對財產的查封扣押、檢查復制銀行賬目、要求有關人員提供犯罪證據、要求嫌疑人說明財產來源、無證逮捕以及限制轉移財產等特別權力。這些權力有的是法律直接賦予，有的則是通過檢察官予以授權。貪污調查局的局長由總統任命，對總統負責，不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調查局還經常檢查政府機關執行公務的程序，以便堵塞漏洞；對容易發生腐敗現象的部門人員進行定期輪換，也可以對這些部門進行突擊檢查，并且每隔3—5年全面檢查防止貪污賄賂措施是否真正實施，從而有效地防止腐敗案件的發生。

隨著經濟的快速發展和全球化的不斷加深，新加坡經濟類的貪污案件開始逐漸增多，商業犯罪活動頻繁出現，且形式多種多樣，貪污調查局已經不能滿足徹底打擊腐敗案件的需要。因此，為打擊和防止商業犯罪活動，新加坡于1985年建立了商務事業局。商務事業局隸屬于財政部，擁有專業人員，專門負責打擊經濟犯罪。商務事業局擁有同貪污調查局相當的權力，其調查官除了擁有警方的各種調查權，還有權在未取得逮捕令的情況下逮捕嫌疑人，對于情節嚴重如可判3年有期徒刑的嫌疑人，調查官可直接發出逮捕令而無須申請；此外，商務事業局鼓勵公眾舉報，在接到舉報投訴后即可馬上展開調查，在獲得足夠證據后向法院提起訴訟；犯罪嫌疑人被判刑后，商務事業局還有權向其索取調查相關費用，對于國際性的犯罪調查，商務事業局主要是借助國際合作辦案，通過與案件相關國家共同協作緝拿犯罪嫌疑人。[32]

對公務員的監督另一方面來自普通的人民群眾。首先是選區議員。國會規定，議員每周必須會見一次選民，仔細聽取選民的意見，并向有關部門進行反映和質詢，每個職能部門必須在最短的時間內對選民所提出的問題進行解答或處理。其次是公民咨詢委員會。按照國家規定，該委員會必須負責隨時接待選民，不得以任何借口回絕選民的來訪。再次是民眾聯絡所，除了組織居民日常的活動外，也接受選民的投訴。復次是歸總理公署管轄的居民委員會，設專職聯絡員同居民直接聯系，居民的意見可以直接“通天”。最后是社會事務部下設的人民投訴局，專門接受人民對干部、政府的投訴。為了廣開言路，新加坡法律對投訴人進行嚴格保護，但一經查明是誣告，投訴人要負法律責任。[33]