10.地方政府融資平臺的法律風險現狀分析及解決方案之探討

徐清波[1]

2000年前后，隨著國家對住房分配制度的取消和商業按揭政策的推行，房地產已經逐步成了中國經濟的重要組成部分，在當前的財稅制度下，地方政府的“土地財政”應運而生。土地需求推動土地供給，各地政府通過各種方式完成由“生地變為熟地”的環節（即：土地一級開發環節）。然而土地一級開發需要投入的資金量很大，且資金占用時間長、回收期長的特點，使得土地一級開發籌資的任務成為重中之重。基于土地一級開發籌資及其他基礎建設融資需求，各級地方政府設立了不同形式的融資平臺，但迄今為止地方融資平臺出現了收益率低、還債高峰期、巨額債務風險凸顯等特點，在當前社會實體經濟普遍下行的大背景下，地方融資平臺的風險已嚴重危及地方政府的財政風險以及金融系統的安全，進而對社會穩定產生嚴重的負面影響。面對此種現狀，化解其風險有現實意義。

一、地方政府融資平臺形成與法律風險現狀

（一）地方政府融資平臺的定義

地方政府融資平臺的概念是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體和行業性投資公司。

（二）地方政府融資平臺產生的原因

1994年我國進行了中央和地方的分稅制改革，現在看來基本實現了改革的預期，整體來看大方向是正確的。但是也出現了中央和地方在“財權”與“事權”不對等的負面現象，地方政府因地方建設的不斷深入而導致地方財力吃緊、巨額隱性債務惡性增長的現象。

究其原因，由于《預算法》（1994年）及2014年8月31日《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》都規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。在這種背景以及傳統GDP掛帥的思維主導下，很多地方政府官員為了解決地方建設資金不足的問題，先后建立了一些隸屬于不同層級地方政府的投融資平臺（即：所謂的投融資體制創新）。

（三）地方政府融資平臺的分類

不同的分類標準可以將地方政府融資平臺進行不同的分類，常見的分類有以下幾種，具體為：1.按法律性質劃分為企業法人、事業法人和機關法人；2.按平臺功能劃分為經營性平臺和融資性平臺；3.按收入與否劃分為有自營收入且有一定自償能力的平臺與沒有自營收入且缺乏自償能力的平臺。

（四）地方政府融資平臺的融資方式

總體來看，地方政府融資平臺的融資方式主要有銀行貸款、銀信合作、銀行理財、發城投債、政信合作等幾種方式。

（五）地方政府融資平臺在各時期的發展歷程及其法律風險現狀

通過對我國地方融資平臺的發展進行梳理，迄今為止基本可以分為以下四個階段：

1.初創探索階段（1992年-1997年）：

我國最早的地方政府融資平臺在上海出現。20世紀90年代初上海市城市建設投資開發總公司成立，該公司的業務主要涵蓋了上海市各類公共基礎設施，旗下設有多家實體公司，目的是以資本手段來代替傳統的行政以及財政手段。

2.推廣融合階段（1998年-2008年）

國家開發銀行等政策性銀行自1994年成立后，安徽蕪湖于1998年與國開行簽了第一單打捆貸款協議（即融資平臺與國開行結合）；2002年，重慶市人民政府建立了“八大融資平臺”，這一行為被國開行和世界銀行予以了肯定，于是各地紛紛效仿開始建立地方政府融資平臺。

3.高速發展階段（2009年）

自從2008年國家推出“四萬億”刺激經濟的政策之后，地方政府融資平臺的效用迅速凸顯，尤其是2009年3月24日中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，被地方政府和商業銀行視為是對地方政府投融資平臺的支持和鼓勵。也正是從這個時期起，各地融資平臺數量大幅度增長并呈現“遍地開花”、“勢如破竹”的狀態。

4.2009年至今的巨大變化階段

2009年至今，地方政府的融資平臺無論在規模上還是在數量上都出現了巨大的增幅，風險凸顯。

央行《2010年中國區域金融運行報告》顯示，截至2010年年末時為止，全國各級地方政府的投融資平臺共有1萬多家，且由以往地方政府投融資平臺主要集中在省級、地級市層面，發展到現在的縣級市、甚至區縣（發達地區甚至鄉鎮）都有的狀態，其中有70％的地方平臺在區縣級。國家審計署于2011年初公布的中國各級地方政府債務達到10萬億的規模。從總的負債率看，地方政府直接的負債和擔保責任下的或有負債的比例達70％以上，這遠高于歐盟關于成員國債務不得超過60％的紅線。以3到5年的平均還款期計算，從償還的期限看，還債高峰將出現在2012年至2013年左右，加之屆時地方政府換屆等因素影響，地方債務導致違約的疊加因素會大大增加。從地區看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100％，這已經接近歐元區一些深陷主權債務危機的國家的標準。國家審計署2013年12月30日公布的數據顯示，截至6月底中國地方政府債務達到約17.89萬億元，與2010年底相比大約增加70％。這使得中央政府和地方政府的債務總量達到30.27萬億元，約為2012年名義國內生產總值（GDP）的58％。在中國，地方政府通常不得發行地方政府債券，因此通過下屬投資公司向個人和公司發行高收益率投資工具來為基礎設施建設項目籌資。這導致所謂的“影子銀行業”快速發展。中國地方政府尚未擺脫嚴重依賴于投資的經濟模式，這使得人們擔心債務可能繼續增加。有些地方政府的融資平臺已經開始出現了資金鏈斷裂的現象并進入訴訟。例如：齊魯銀行此前發布的2013年年報顯示，濟南市歷城區城市建設綜合開發公司（下稱“歷城城建”）3507萬貸款本金違約，并欠息高達613萬元，貸款五級分類為可疑類，并已訴訟。

二、地方政府融資平臺的法律風險分析

地方政府融資平臺，從本質上來看就是借債之平臺。債者，人之責也。如果平臺貸款出現不能按期清償的情形，地方政府所承受的風險就非常高，因此，對融資平臺的法律風險進行充分細致的分析將有利于妥善解決融資平臺的風險問題。

（一）償還債務的高峰期非常集中

據銀信聯和中金公司研究部對地方政府融資平臺的債務測算數據顯示，各地地方融資平臺償債金額在2013年會達到2.76萬億元的最高值，還貸高峰期會集中在2012年至2014年這三年，3年內平均還貸達到2.63萬億元的規模。財政部2012年1月公布，2011年全年累計，全國財政收入10.374萬億元，比上年增加2.064萬億元，增長24.8％；同期全國財政支出10.89萬億元，按年增加1.91萬億元，增長21.2％。全年錄得財政赤字5190億元。在“四萬億”投資強烈刺激下，此前瘋狂發債的地方平臺將再迎兌付潮。Wind數據顯示，2015年全年將有5621.83億城投債到期，上半年是還債高峰期，將有3160.55億到期。其中3月、4月和5月將達到“洪峰”，到期債務分別是776.3億元、841億和636.1億，占全年到期債務量的4成。

通過對上述數據的分析，可以清楚地看到地方融資平臺基本在同一時間進行設立及借貸融資，還款周期普通相同的情況下，相應的債務也普遍在相對集中且相對短的時間內到期，這種現狀對地方融資平臺的還款能力要求非常高。然而，地方融資平臺投資的卻很多都是效益回收周期長、效益不高的項目，因此當集中還款期出現時，地方融資平臺所承受的還款壓力非常大，一旦資金鏈出現問題，地方融資平臺很可能會隨時倒下、后果不堪設想。

（二）地方政府融資平臺呈現負債率過高的現象

不少地方政府融資平臺在設立過程中未能嚴格按照法律規定如實注資，甚至有些地方政府還采取了“濫竽充數”等變通方式在平臺設立及經營期間注入不實資產。目前來看，很多地方政府投融資平臺已呈現高負債的現象（負債率普遍超過80％，有的甚至會更高），在資本金不實的背景下，平臺現實的還債能力非常弱。有的地方政府為擴大資本金和資產數量，獲得對銀行更多的話語權，采用了兼并整合或/及整合存量國有資產的增資模式，之后采用打捆貸款的方式形成“資金池”，方便貸款和資金使用。這種做法并非有效解決風險的方式，只是將風險解決時間推移、將風險解決的難度增加的負面做法，一旦以時間換空間的效果不能達到，風險爆發將更為嚴重。

（三）投融資平臺融資過程中對土地升值的依賴過大、融資擔保過程中的承諾不規范

地方平臺在融資還貸過程中，從商業模式上來看主要是依靠土地市場價格的增長。這種做法在土地市場價格上升期間頗為有效，過往各地地方政府普遍都嘗到了甜頭。不過一旦土地市場價格下跌，土地出讓會變得困難，償還貸款將出現困難。

為了防范土地市場價格下降而帶來的風險，金融機構往往還會要求對還款予以其他擔保。這時地方政府為了協助融資平臺順利貸到款項，就采用除土地抵押外的其他方式（如財政資金）承諾解決償還貸款的問題，有的還常以地方財政出具變相擔保文件或由當地人大出具“安慰函”來進行擔保的方式。而事實上，這種擔保無論從法律上以及現實執行過程中都很成問題，一旦土地的市場價格未能達到預期的增長，償還貸款就會成為問題，這時銀行的風險就會凸顯。

（四）部分投融資項目的效益不高，償還債務的責任主體不明確

由于很多投融資平臺在融資過程中大多沒有舉債的整體規劃，對所投項目也缺乏嚴格、科學的項目論證，因此導致資金使用上的重大浪費、經濟效益低下、投入產出的效率過低的局面。而且，由于投融資擔保不實導致地方平臺的債務最終償還主體與一旦投資失誤后承擔責任的主體都不是十分明晰，如果出現償還債務困難之情形，最終的責任人是誰、地方政府會否承擔擔保責任等問題，對銀行和投資者來說其實都不是很肯定。

（五）地方政府融資平臺自身公司治理結構不健全，人力資源建設機關化

目前地方政府融資平臺的法人治理結構很不健全，部分融資平臺的高管都是由原政府官員或退居二線的官員來擔任的。這些高管缺乏必要的企業經營管理經驗及風險防范意識，公司運營行政化，難以吸引、沉淀獨立的優秀金融人才，導致在投融資的運營中收益不高，甚至容易出現重大決策失誤的現象。

（六）多頭借款、違規挪用，要么銀行短存長貸、要么平臺短借長投

由于城市基礎設施建設項目資金規模比較大，因此不少投融資平臺會采取先就一個項目或多個項目向多家銀行融資貸款，之后將借來的所有資金統一放入一個“資金池”里，再根據一個項目或多個項目的進展按需要隨時提取。這種做法給貸款銀行帶來巨大的風險，很多貸款銀行很難對貸款資金的走向（甚至違規挪用的現象）、使用等重要因素實行有效監控。

不少地方政府融資平臺為了解決到期的債務問題，還采用了很多所謂的變通但屬于違規的做法。他們在“拆東墻補西墻”之余，情急之下有的還采用短存長貸或者是短借長投的做法，這都容易使銀行貸款期限錯配風險。

三、地方政府融資平臺風險解決方案

（一）深化稅制體制改革，盡快推進房地產稅立法和實施的推出，合理調整“財權”與“事權”的關系

1994年的分稅制改革時，我國的經濟總量尚處初級階段，地方稅收基本能夠承擔地方政府的行政開支。但隨著經濟的高速發展，特別是房地產業的飛速發展，地方政府在地方管理與城市經營過程中所承擔的成本越來越高，加之地方政府的主要官員受GDP考核的影響等因素，地方稅收已經不能充分解決地方政府的行政開支，導致各地政府通過賣地方式獲得更多的城市經營資金、對“土地財政”的依賴越來越重，實際上不斷地推高了各地房地產市場價格，影響到中央政府對房地產宏觀調控的政策執行，是嚴重影響我國經濟和社會健康穩定持續發展的負面因素之一。

在地方政府的“事權”和“財權”不對等的背景下導致上述“土地財政”走進死胡同，這是分稅制改革制度設計時所沒有預料到的。隨著社會經濟的發展，分稅制制度應該進行相應的調整和改革，調整中央與地方稅收的分配方式及相應的比例，確保地方政府發展所需要的財力支持，從根本上化解地方政府城市經營過程中的融資難題。

同時，按照“用者自付”的經濟學基本理論，在享受來自于政府公共設施投入、公共管理而帶來的物業增值和使用便利的背景下，作為物業的所有者對持有物業予以相應的納稅是合情合理、有法理基礎的；同時，采用減少購買環節的稅費、開征（或提升）持有環節稅費的做法，會更加有利于社會整體稅負結構的調整，且對促進民眾消費和推動經濟發展都會有好處，即：按照十八屆三中全會中提出的房地產稅立法和實施。這樣可以有效充實地方稅收庫房，減少地方政府對“土地財政”的依賴，改變現行房地產市場的怪相、平衡房地產價格、促進實體經濟的健康發展。

（二）健全地方政府債券發行規則，對《預算法》進行修訂

地方政府的融資平臺實際由地方政府或地方國企掌控，平臺的經營狀況很顯然透明度不高，從制度層面來看，這種設計存在隱患的幾率大。相反換一種思維，采用允許地方政府發行債券的方式來解決地方政府融資的問題會更有效，通過加強對地方債的立法，著重地方發債的主體資格、地方發債的目的和資金用途、地方發債的發行程序、地方發債的法律監管、地方發債的政府法律責任上，規范政府發債在法律的框架下陽光合法的進行，并可以做到風險可控。因此，引導地方政府通過發行債券的方式來解決融資問題的模式會比現行地方政府融資平臺的運作模式的風險更為可控。

2014年上半年，經國務院批準，財政部在部分省市啟動地方政府債券自發自還試點工作，并出臺了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》。《試點辦法》嘗試通過對《預算法》的修訂前的試點改革，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，以及地方政府信用評級制度。

國務院批轉的發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中明確指出：“規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”這能夠看到中央在解決地方政府融資平臺改革的思路就是通過制度升級來解決現行地方融資平臺的暗箱操作的風險，可以預見按照這種思路來執行，將來現行地方政府融資平臺的操作方式將會逐漸縮小或者退出市場。

（三）提高投融資平臺的透明度，完善平臺公司治理結構

傳統的國企大多集中在國計民生的領域內經營，享受政府給予的壟斷經營地位，這種法律以及政策的紅利讓很多國企市場競爭力非常差，而且很容易滋生貪腐行為。

現行的投融資平臺也基本在國企或者采用類似國企的管理經營模式進行，其經營市場化運行信息披露透明度很低，因此對融資平臺實施與國企一樣的改革是非常有必要性。

國家可以建立完善地方投融資平臺信息披露制度，明確規定投融資平臺應當及時披露的信息內容及范圍，對地方投融資平臺資本金狀況、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況、整體負債比例和規模等信息，依照法定程序及時予以披露。國家制定監管法規，對地方政府融資總量進行約束，建立和完善債務風險監測指標體系，以財政負債率、財政債務率和財政償債率等作為監測指標，對地方政府的債務規模、結構和風險進行動態監測和評估。

地方投融資平臺同時應嚴格遵守我國《公司法》《金融法》及《證券法》等法律法規，履行登記注冊手續、成為獨立人格的法人，明確其產權關系和各項入股資產，規范其公司治理結構，遵循市場化機制來完善法人治理結構和公司運作模式，提升經營管理能力；引入人力資源的市場運作，改變過往“官員化”人才制度建設，積極吸引優秀專業人才，對提升地方政府融資平臺的市場競爭能力、經營盈利能力，防范因經營不善導致的經營風險。

（四）規范貸款擔保行為、擔保程序，完善還貸保障機制

按照我國《擔保法》及其司法解釋的規定，政府部門及其下屬財政部門不得為投融資平臺作融資擔保，然而現實中地方政府在推動各融資平臺業務開展及履約過程中時常出現違規擔保行為，如政府財政擔保以及各種隱性擔保，這種違規擔保不僅違法，而且現實過程中根本無法執行，因此規范融資平臺在貸款過程中的各種擔保行為，避免投融資平臺因經營不善或還債不能之情形而導致的地方財政債務危機（甚至金融風險）的發生。

夯實擔保物擔保前的調查審查程序，防止走過場，提升平臺公司信貸管理水平。

針對投融資平臺之間互保嚴重的現象，銀監會應盡快出臺地方政府融資平臺管理規定，強化政策性銀行的作用，監督商業銀行實施更為審慎的風險管理措施，防范大面積金融風險的產生。

（五）充實公司資本金、引進民間資本

嚴格上來說，地方政府融資平臺融資的項目運作因為壟斷經營在理論上來說效益應該高于普通項目，對于民間資本來說是存在意欲參與此類項目的投資和運營。引入民間資本參與地方政府融資平臺的運作，這不僅能夠解決項目的資金問題，而且能夠通過民間資本在項目運作過程中的分權制約防止項目運作的腐敗和經營風險問題。

各級地方政府應嚴格貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文件）要求進行地方政府融資平臺的公司資本金充實、采用引進民間投資等方式來促進融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結構完善，增強融資平臺公司的自身造血功能和承貸能力。

各地投融資平臺公司要積極采取市場化方式來拓寬融資渠道、降低融資成本。投融資平臺運作時，不能過度地依賴當地政府的支持，應充分采用市場化運作模式、盤活存量資源、拓寬融資渠道來募集未來投資經營所需資金。而且除了向銀行貸款外，投融資平臺公司可以選擇采用發行企業債券、短期融資券、中期票據和發起設立產業投資基金等方式進行融資，同時隨著項目進展適時采用IPO上市融資的方式，實現資產證券化。

（六）依法確認投融資平臺的投資范圍，推動平臺融資項目管理規范化

國家應該制定統一法律法規，將地方政府投融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等公共服務、公共工程等特定領域。只有那些民營企業做不了、做不好的事情才由地方政府投融資平臺來做的原則，以解決市場失靈或市場不能的問題。政府投資的范圍大體集中在社會基礎設施、公用事業、部分重大基礎工業項目以及國防、航天和高新技術產業投資等方面。財政部門、審計機關要加強對資金的監督管理，認真做好項目跟蹤審計和檢查工作，加強對項目的事前評審、事中監控、事后評價，建立健全項目風險防范機制，確保資金的安全、規范和高效使用。

上述的風險分析及解決方案僅僅是筆者粗淺的認識，學者和智者們仍有更多有效的方法來化解現存的風險。從國家近期出臺的眾多政策與法規中都能看到國家正在花大力氣通過各種不同的方法來處理地方政府融資平臺所呈現的巨大風險，對此我們充滿信心。不過，過往積累下來的風險總是并非單一存在、不同領域和類型的風險總是以復合型的姿態呈現，而且在舊問題沒有解決之前又會出現其他新問題，因此解除其風險的難度可想而知，這都需要相關部門在實踐中不斷地研究對策、調整方案，在不斷出現的新問題面前冷靜面對、方案的綜合運用，將風險降到可以接受的安全范圍。本文主題的探討無論是在理論上還是在實踐中都有很長的路要走，希望本文的拋磚引玉能夠為地方政府在化解融資平臺的風險過程中起到一定的參考作用。

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[1]徐清波，廣東合盛律師事務所。