人民幣國際化法律問題

人民幣國際化法律問題研究概要

劉少軍^[1]

人民幣國際化的法律問題是一個系統性的法律問題。第一，它涉及的是主權貨幣國際化的法學理論基礎問題，如果我們不能對主權貨幣國際化本身在法學理論上有一個清楚的認識，就不可能進一步深入研究有關人民幣國際化的任何實踐問題和具體法律問題。第二，它是在主權貨幣國際化法學理論的基礎上，進一步研究人民幣和人民幣財產的國際化流通的法律問題。它具體包括：人民幣的法律性質、人民幣國際化流通的經營權、監管權以及金融市場的穩定問題。第三，它是人民幣匯率調控權的法律問題。它不僅涉及貨幣主權問題，還涉及相關國際組織和國際協定的約束問題，它是人民幣國際化過程中必須涉及的法律問題。第四，它也是人民幣國際糾紛的裁判問題，人民幣的國際化必然涉及國際糾紛，必須研究糾紛的裁判問題。第五，它同時是人民幣相關法律的修改、補充與完善問題，它決定著人民幣的性質、國際化進程、國際流通和裁判規則。

一、主權貨幣國際化的法學理論

主權貨幣的國際化是伴隨著市場全球化、經濟全球化，并在布雷頓森林體系的形成與崩潰、牙買加體系的確立與運行的大背景下進行的。這里的貨幣是指以國家信用為價值基礎，由法律直接擬制和保障，用于交易和支付的通用財產；在當代社會已經成為以國家信用為基礎，以貨幣發行國法律為貨幣權利（力）來源的“主權貨幣”。

主權貨幣的國際流通，具體可分為“法定主權貨幣”的國際流通和“主權貨幣財產”的國際流通。法定貨幣是主權國家法律直接規定的貨幣存在形式；“主權貨幣財產”是主權國家法定貨幣的轉化形式，主要表現為銀行存款貨幣，它不是由國家貨幣法律直接規定的，在財產性質上代表的是其兌付機構的信用。法定貨幣與貨幣財產的性質不同，必然導致二者在進行國際流通時面臨法律問題的不同。法定貨幣國際流通面臨直接的主權矛盾，在不同的流通條件下，法定貨幣國際流通的法律效力并不相同。主權貨幣財產進行國際流通時沒有明顯的主權障礙，貨幣國際流通的核心是指“貨幣財產”的國際流通，國家在推進貨幣國際化戰略時，重點是貨幣財產的國際化而非法定貨幣的國際化。

主權貨幣國際化不僅存在法律基礎問題，還會面臨國際流通的經營權和監管權問題。主權貨幣國際化流通的經營權可以具體分為法定貨幣的國際經營權與貨幣財產的國際經營權。法定貨幣的國際經營權主要包括：境外貨幣財產權、境外貨幣流通權、境外假幣鑒定權、境外舊幣更換權、境外殘幣兌換權；貨幣財產的國際經營權主要包括：境外經營主體審批權、境外經營范圍確定權、境外支付結算批準權。同時，這些權力的實施還離不開法定貨幣的國際監管權與貨幣財產的國際監管權。法定貨幣國際監管權的具體內容主要包括：出入國境監管權、境外使用監管權、境外支付確認權、境外毀損禁止權、境外圖樣許可權、境外裝幀許可權、境外假幣收繳權、境外偽造懲處權等。貨幣財產的國際監管權包括貨幣發行國的監管權和貨幣流通國的監管權。貨幣發行國的監管權以屬人管轄權為法律依據，貨幣流通國的外幣財產監管權以屬地管轄權為法律依據。

主權貨幣國際化不僅存在經營權和監管權問題，還存在匯率調控權和糾紛裁判權的問題。匯率調控權是主權貨幣國際化流通中不同貨幣之間的兌換比例問題，匯率調控權最終影響到該國在國際經濟中的地位和國際收支平衡，必須明確國家匯率調控權的主權邊界。如果超越匯率調控權的邊界，就可能構成匯率偏差和匯率操縱，國際貨幣基金組織享有匯率操縱行為的認定權和匯率偏差享有確認權。如果某成員國構成操縱匯率，其他成員國就有權對其征收相應的報復性關稅。主權貨幣的國際流通必然引起國際性貨幣糾紛，它還會進一步引起主權貨幣國際流通糾紛的裁判管轄、適用法律、裁判標準和裁判執行等問題。

二、人民幣國際流通的法律問題

人民幣國際流通的法律問題首先是人民幣的法律性質問題。按照我國現行法律規定和貨幣法理論，它同世界各主要貨幣一樣是法定貨幣、信用貨幣和主權貨幣。人民幣存款作為人民幣演化而來的貨幣衍生形式，是信用財產、衍生財產和準法償貨幣財產。除人民幣存款外，人民幣財產還包括其他各種以人民幣表示的其他金融財產。

人民幣實現國際流通后，首先會面臨境外經營權問題，在這方面我國現行法律、法規幾乎沒有任何規定。人民幣國際流通的經營權，主要包括人民幣法幣與人民幣存款的經營權。人民幣法幣國際流通的核心問題是國家貨幣主權問題，具體包括：境外法律地位問題、境外假幣鑒定問題、境外舊幣更換問題和境外殘幣兌換問題等，必須明確境外人民幣的財產權、境外貨幣流通權、境外假幣鑒定權、境外舊幣更換權、境外殘幣兌換權等。人民幣存款國際流通面臨的問題主要包括：境外經營準入問題、境外經營范圍問題和境外經營清算問題等。必須明確境外經營主體審批權、境外經營范圍確定權、境外支付結算許可權。

人民幣的國際流通，必然產生人民幣監管機關與東道國貨幣監管機關的監管權矛盾。在這方面我國現行法律幾乎沒有任何規定，某些法規中有一些個別的規定也難以解決系統性問題。人民幣法幣國際流通監管的主要內容包括：出入國境監管、境外經營監管、境外偽造監管和境外假幣收繳監管等諸多問題。因此，必須明確人民幣國際流通監管權的具體內容，包括出入國境監管權、境外經營監管權、境外假幣收繳權、境外偽造懲處權。人民幣存款國際流通的監管權問題主要涉及人民幣監管機關與東道國貨幣監管機關的監管權，以及國際貨幣基金組織與我國及東道國貨幣監管機關的監管權的協調。我國應依據屬人管轄權原則享有主權監管權，貨幣流通東道國應依據屬地管轄權享有監管權。

人民幣國際化流通進程中，人民幣市場的穩定是保證人民幣國際地位，使人民幣真正成為世界主要貨幣的重要條件。目前，人民幣國際流通的市場分布越來越廣交易數額越來越大，給人民幣國際流通的市場穩定帶來巨大影響，出現了干擾國內貨幣政策、沖擊國內金融秩序以及增大國內監管難度等諸多困境。必須明確穩定人民幣匯率的法律措施，以最終從法律上保障人民幣國際化的順利進行。人民幣國際流通的市場穩定措施應主要包括：健全基礎制度建設，即深化國內金融體制改革、完善支付結算清算系統、完善貨幣政策調控體系；加強境外市場協作，即加快推進跨境貿易人民幣結算、繼續推進人民幣區域化進程、加強金融基礎設施合作建設、增強聯合監管和合作；完善境外監管體系，即健全境外人民幣市場相關法律、建立完善監管體系、建立健全內部控制制度、加強重點內容的監管安排。

三、人民幣匯率調控權的法律問題

在主權貨幣國際流通的背景下，必然存在一國主權貨幣與其他國家主權貨幣的兌換和兌換比率問題，即主權貨幣的匯率問題。根據貨幣主權原則，主權國家對其主權貨幣與其他國家的主權貨幣之間的兌換比率享有調控權。同時，國際貨幣基金組織作為世界各主權貨幣合作的核心機構，對各成員國的匯率政策也享有監督管理權。2007年國際貨幣基金組織對匯率監督制度進行了重大的修改，通過了《對成員國政策的雙邊監督》新決定。按照這個新的決定，國際貨幣基金組織對成員國匯率操縱行為享有認定權、對匯率偏差享有確認權，各成員國無權以其國內法對抗其他主權國家的匯率調控權。

人民幣匯率調控權問題的核心是明確我國的主權邊界，在該主權邊界內最大限度地實施人民幣匯率的調控權，確定匯率操縱與匯率偏差的認定標準與懲罰措施。按照《國際貨幣基金組織協定》的相關規定，我國享有人民幣匯率主權，有權自主決定符合我國實際情況的匯率制度。但是，在此同時也必須努力促進匯率穩定，避免匯率操縱和產生嚴重的匯率偏差，妨礙國際收支的有效調整或取得對其他會員國不公平的競爭優勢。我國有權根據自己的實際情況獨立自主地制定和改變匯率政策，不受其他國家要求的限制。

在實施人民幣國際化戰略過程中，我國應按照自主性、可控性、漸進性原則，設定人民幣匯率改革的時間表和路徑。同時，在我國擁有高額外匯儲備的情況下，應避免國際貨幣基金組織認定我國存在匯率操縱和人民幣匯率存在嚴重偏差，妥善應對相關國家對人民幣施加的壓力。我國應進一步完善人民幣匯率形成機制、構建人民幣跨境監測制度、完善人民幣發行和回籠制度、出入境管理制度以及跨境支付結算制度。同時，進一步推進國際貨幣體系的改革，為穩定人民幣匯率創造一個良好的國際法律環境。

四、人民幣國際糾紛裁判的法律問題

人民幣的國際流通必然引起人民幣的國際糾紛，如何解決好這方面的糾紛，確定人民幣國際糾紛管轄權與裁判標準，是人民幣國際糾紛解決的程序和裁判法律問題。人民幣國際糾紛與其他類型的糾紛不同，它是以不同國家、居民與非居民為主體的糾紛；這些糾紛既涉及人民幣監管政策和法律等宏觀問題，也涉及人民幣財產權利、支付效力及法院管轄權和裁判執行權等微觀問題；這些糾紛的解決，目前缺乏明確的法律規定。需要我們對人民幣國際糾紛的裁判規則進行認真研究，以為相關司法實踐提供基本的參考依據。

人民幣國際糾紛裁判問題，第一，是人民幣的國際支付效力問題。人民幣在我國境內的支付效力由我國貨幣法律予以明確規定和確認，但是，對于其境外支付效力，以及境外支付效力的確認，則取決于支付行為地對于貨幣主權的保留程度，取決于其是否承認他國貨幣法的域外支付效力。我國已經同許多國家簽署人民幣支付結算相關協定，人民幣在這些國家或區域具有明確的支付效力。我國應加強與有關國家的雙邊談判，簽訂協議，承認人民幣在該國境內支付的法律效力，并對其貨幣流通行為進行明確規范。

第二，是人民幣法律變動的裁判問題。根據貨幣主權原則，我國貨幣管理當局有權根據需要變動人民幣的相關法律，這是我國的貨幣主權。但是，如果這種變化超出了普遍可以接受的法律界限，事實上達到對境外人民幣或人民幣財產持有人進行財產征收的效果，給相關國家或地區造成較大的損失，則應承擔相應的賠償責任。

第三，是人民幣價值變動的裁判問題。人民幣價值的變動原因可以區分為國家行為和非國家行為。對于非因國家行為造成人民幣購買力的變化和匯率變化導致的人民幣價值變動損失，不具有可訴性。對于因國家行為導致的人民幣價值變動損失，根據貨幣主權原則，受到損失的國內外相關主體，也不享有訴權。但是，如果我國貨幣管理當局惡意進行競爭性貨幣貶值，或者利用變動匯率轉嫁危機，給其他相關國家或地區造成較大的損失，則構成對國際法的違反，通常在境外主體請求時應承擔相應的賠償責任。

第四，是人民幣法律責任承擔的裁判問題。在確定承擔法律責任的貨幣種類時，在人民幣國際流通背景下，如果采用人民幣能夠最大限度地滿足賠償或者補償目的，或者合同當事人有人民幣作為合同履行貨幣的特別約定的，法院應以或至少可以人民幣作出判決，目前“恰當性貨幣規則”已經成為一種國際裁判的趨勢。在確定承擔法律責任的匯率時限時，應該以最大限度地滿足準確賠償或者補償的原則進行裁判。在人民幣國際流通背景下，法院選擇以“支付日匯率規則”作出判決，更符合損害賠償的原則。

第五，是人民幣國際糾紛管轄權的裁判問題。對于同人民幣財產經營相關的糾紛，應按照糾紛發生地法院享有優先司法管轄權和裁判權的原則確定。無論糾紛當事人是否是我國公民，我國法院也都應享有補充的司法管轄權和裁判權。如果糾紛發生地的法院拒絕受理相關案件，我國法院應享有司法管轄權和裁判權，并應有權要求東道國司法機關協助執行相應裁判結果。同時，必須在我國現行法律體系中系統地規定貨幣相關法律的域外效力，最終使我國法院系統享有境外人民幣糾紛的司法管轄權和裁判權。

五、人民幣國際流通的法律完善

人民幣國際化的法律問題，既包括國際法層面的問題也包括國內法層面的問題。對于國際法層面的問題，我國應積極參與國際貨幣法律規則的制定與完善，同相關國家充分協商、達成雙邊或多邊貨幣協定。同時，在國內相關法律的制定和實施過程中，還必須以人民幣國際化流通為基本背景，在國際化的視野下修改和完善現行法律。它的實質是必須規定人民幣法律的域外效力，特別是人民幣的域外財產效力與法律地位、域外經營權、域外監管權和域外裁判權。具體來說，人民幣國際流通的法律完善包括以下部分。

第一，是人民幣基本法律制度的完善。我國目前正研究修改《中國人民銀行法》，建議在修改后的《中國人民銀行法》中明確規定人民幣的域外財產效力和流通效力。在《國際貨幣基金組織協定》等國際性法律基礎上修改現行《外匯管理條例》，并更名為“主權貨幣財產管理條例”。建立完善的境內外金融機構人民幣法幣和存款經營權和監管權制度。明確規定我國法院對于境外人民幣財產糾紛的司法管轄權和裁判權。

第二，是人民幣法幣管理制度的完善。在修改現行《人民銀行法》的過程中，明確人民幣是我國的法定貨幣，它在中國境內具有法償效力，境外如無對方國家法律或協定限制也具有貨幣財產效力；取消人民幣與其他貨幣持有人之間直接兌換權的限制，建立人民幣兌換清算機制和人民幣發行與回籠體系；明確我國金融監管機關對人民幣境外流通的經營許可權和經營監管權；最終形成以我國中央銀行為核心、以商業銀行為基礎、以合格的相關機構為輔助的人民幣法定貨幣國際流通體系，以存款貨幣國際流通奠定基礎。

第三，是人民幣支付結算制度的完善。在修改《商業銀行法》或制定統一的《支付結算法》過程中，明確我國的人民幣財產域外經營許可權或經營監管權，完善跨境貿易人民幣支付結算系統的具體運行規則；建立以跨境資金流動與境外資產負債為核心內容的監管體系，完善個人跨境人民幣業務責任控制及懲處機制；建立結算法律糾紛解決機制，設立跨境貿易人民幣結算仲裁委員會，受理與跨境貿易人民幣結算有關的糾紛。

第四，是人民幣匯率管理制度的完善。修改我國現行《外匯管理條例》，將其變成既規范境內外幣財產又規范境外人民幣財產的法律；逐步實現匯率管理制度向完全市場化方向過渡，完善人民幣匯率形成和調節控制的市場化機制；加強匯率管理相關法制建設；健全匯率管理與貨幣政策、財政政策、產業政策等協調機制。

第五，是人民幣流通監管制度的完善。在修改《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律的過程中，明確我國貨幣流通監管機關在人民幣流通中的國際、國內監管地位，明確我國監管機關對人民幣法幣和人民幣財產的境外流通監督管理權。重塑人民幣跨境流通的市場化監管理念；完善監管法律機制，設立人民幣跨境流通集中監督管理中心；完善監管具體措施，加強對人民幣境外流通市場的監管和人民幣反洗錢監管。

第六，是人民幣糾紛訴訟制度的完善。在修改我國《法院組織法》、《檢察院組織法》以及相關《訴訟法》的過程中，明確我國司法機關域外人民幣糾紛的司法管轄權和裁判權。完善人民幣糾紛解決機制，提高糾紛解決程序設計的合理性與科學性；依據貨幣主權不同的行使方式對人民幣糾紛進行區分，并設計相應同類型糾紛的程式化處理規則；對于單方面行使貨幣主權而引發的糾紛，應以限制國家貨幣主權為主線；對于雙方或多方欠缺合意行使貨幣主權行為而引發的糾紛應以“契約精神”化解糾紛。

第七，是明確人民幣監管國際協作的原則。在處理與各國監管機構關于人民幣國際監管權限的協調與合作關系時，應堅持尊重各國主權原則；在構建人民幣國際監管協作機制、參加人民幣監管的相關國際組織時，應堅持國家利益與國際利益相結合原則；在從事人民幣國際監管協作的實踐、采取人民幣國際監管措施時，應堅持監管有效性原則。