三、可以靈活運用具體的PPP項目運作方式實施土地一級開發

（一）PPP項目運作方式多種多樣

一是根據《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》第三部分“合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式”第二項的規定可知，具體的PPP項目運作方式，根據是否屬于經營性項目、準經營性項目還是非經營性項目，來區別適用建設—運營—移交、建設—擁有—運營—移交、建設—擁有—運營、委托運營等方式運作。同時，鼓勵各地根據當地實際及項目特點，積極探索、大膽創新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。

二是根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條的規定：“……（三）項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定……”

（二）土地一級開發可以創新性地運用具體的PPP項目運作方式

在某市某片區土地一級開發整治PPP項目中，其運作方式為：中標人（社會資本方或社會投資人）與招標人（某市人民政府或某市人民政府授權的國有獨資公司）下屬公司以股權投資方式共同組建項目公司實施土地一級開發整治，其中：招標人下屬公司股比不超過20%，中標人股比不低于80%。招標人委托項目公司作為建設業主，按重慶市的基本建設程序，采用公開招標方式確定施工單位實施土地整治工作。

具體合作投資路徑為：第一步，中標人與招標人下屬公司某市地產股權投資基金管理有限公司，以有限合伙的方式共同發起設立一家基金合伙企業。某市地產股權投資基金管理有限公司擔任該基金合伙企業的基金管理人，負責開發資金的募、投、管、退。第二步，基金合伙企業與招標人下屬公司某市某開發投資有限公司、某市某地產股權投資基金有限公司共同出資成立項目公司。其中基金合伙企業出資81%（其中中標人出資不低于80%），某市某開發投資有限公司出資18%，某市某地產股權投資基金有限公司出資1%。

雖然某市某片區土地一級開發整治PPP項目中，其運作方式不是委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等方式，但我們不應限于上述形式中，而應探尋PPP模式的實質，即《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對PPP模式的定義，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

在某市某片區土地一級開發整治PPP項目中，政府方通過股權合作的方式，與社會資本（中標人）通過共同設立項目公司，利益共享，風險分擔，且長期合作的關系。滿足PPP模式的實質意義和應有之義。其運行模式如下圖：