一、四個配套辦法適用與實施的基本情況

（一）四個配套辦法的出臺與實施受到廣泛關(guān)注且符合實踐需求

1.四個配套辦法進一步細化四項措施的適用情形與實施程序

2014年12月15日環(huán)境保護部部務(wù)會議審議通過《按日連續(xù)處罰辦法》《查封扣押辦法》以及《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》。《按日連續(xù)處罰辦法》詳細規(guī)定了按日連續(xù)處罰執(zhí)法措施的適用情形以及實施程序，細化新《環(huán)境保護法》第59條規(guī)定的按日連續(xù)處罰措施，指導(dǎo)各級環(huán)保機關(guān)執(zhí)法人員適用和落實新《環(huán)境保護法》規(guī)定的按日連續(xù)處罰措施。《查封扣押辦法》詳細規(guī)定了環(huán)保部門實施查封、扣押行政強制措施的適用情形、具體對象以及實施程序，落實新《環(huán)境保護法》第25條規(guī)定的查封、扣押措施，指導(dǎo)規(guī)范各級環(huán)保機關(guān)執(zhí)法人員適用和落實新《環(huán)境保護法》規(guī)定的查封、扣押措施，保護行政相對人的合法權(quán)益。《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》詳細規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉三種不同層次執(zhí)法措施的適用情形以及實施程序，進一步細化新《環(huán)境保護法》第60條規(guī)定的限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施，指導(dǎo)各級環(huán)保機關(guān)執(zhí)法人員適用和落實新《環(huán)境保護法》規(guī)定的限產(chǎn)、停產(chǎn)措施。

2014年12月24日環(huán)境保護部會同公安部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定并印發(fā)了《移送行政拘留辦法》。《移送行政拘留辦法》明確了部門責(zé)任，要求加強協(xié)作配合，加強辦案監(jiān)督，嚴(yán)防以罰代拘，詳細列明了適用《環(huán)境保護法》第63條的四種具體違法情形，規(guī)定了行政主管部門向公安機關(guān)移送適用行政拘留案件的具體程序，完善了行政執(zhí)法與行政拘留的銜接規(guī)范，全面指導(dǎo)各級環(huán)保部門運用和實施新《環(huán)境保護法》規(guī)定的移送行政拘留措施，依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。

2.四個配套辦法受到社會各界廣泛關(guān)注，知曉程度較高

受訪的環(huán)保機關(guān)工作人員、行政相對人、社會公眾均有75%以上的人知曉四個配套辦法。在環(huán)保機關(guān)工作人員中幾乎全部知曉四個配套辦法，可見在環(huán)保機關(guān)內(nèi)部，四個配套辦法的宣傳學(xué)習(xí)工作成效較好。受訪行政相對人均有90%以上、普通社會公眾中有75%以上知曉四個配套辦法，可見四個配套辦法的出臺與宣傳效果較好，社會公眾，尤其是排污企業(yè)對環(huán)境保護予以更多關(guān)注。（見圖1-1）

3.四個配套辦法的出臺與實施在環(huán)境執(zhí)法活動中具有必要性

受訪的環(huán)保機關(guān)工作人員、行政相對人、社會公眾均有80%以上認(rèn)為在環(huán)境執(zhí)法中四個配套辦法具有必要性。其中，四個配套辦法均有95%的受訪環(huán)保機關(guān)工作人員認(rèn)為其具有必要性，既可以指導(dǎo)其依法行政，又可依法打擊環(huán)境違法行為；有84%以上的受訪企業(yè)認(rèn)為四個配套辦法具有必要性，可以對企業(yè)的排污行為進行監(jiān)督和威懾；另有82%以上的受訪公眾也認(rèn)為四個配套辦法的實施在環(huán)境執(zhí)法中具有必要性。（見圖1-2）

4.四個配套辦法的法條條文規(guī)定合法合理

在對四個配套辦法進行專家評估中，針對每個配套辦法均設(shè)計一份專家評估問卷，共4份專家評估問卷。專家評估問卷共25道題，均設(shè)有“是”“否”“不清楚”三個選項，選擇“是”則計分，選擇“否”或“不清楚”則不計分。每道題1分，總分為25分。去掉最高分25分和最低分14分，計算平均分得出四個配套辦法專家評估的分值，并將總分25分的問卷得分所表達的總體評價進行分段“賦值”， 0—5分為非常不滿意、6—10分為基本不滿意、11—15分為一般、16—20分為基本滿意、21—25分為非常滿意。

四個配套辦法專家評估的分值均在20分以上，可見參評專家對四個配套辦法內(nèi)容的合法性和合理性整體上非常滿意（見圖1-3）。具體而言，第一，文字與章節(jié)安排方面，參評專家均認(rèn)為四配套辦法法條文字表述清晰、易于理解；章節(jié)名稱基本合理；但實體性規(guī)定與程序性規(guī)定在適用情形與實施程序章節(jié)中仍有交叉。如《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》《按日連續(xù)處罰辦法》第三章實施程序中均包含個別實體性條款的內(nèi)容，不屬于程序性規(guī)定，超出了該章標(biāo)題的范圍。第二，實體性規(guī)定方面，參評專家均認(rèn)為四個配套辦法的實體性規(guī)定基本合理，且能夠起到懲治環(huán)境違法行為的作用。但對于《按日連續(xù)處罰辦法》適用情形的規(guī)定還需要充分考慮實踐中的統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和實際適用可能性；對于《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》適用情形的規(guī)定，尤其是適用除外的規(guī)定，還需要考慮規(guī)章的制度功能分工和如何在實踐中落實的定位問題，仍有完善空間；對于《查封扣押辦法》適用情形的規(guī)定，尤其是在既符合執(zhí)法實際需要又不背離行政強制宗旨方面找到平衡，仍有完善空間；對于《移送行政拘留辦法》適用條件所增加的“依法作出行政處罰決定”的適用條件，存在合法性和合理性的雙重質(zhì)疑。第三，程序性規(guī)定方面，參評專家均認(rèn)為四個配套辦法的程序性規(guī)定基本合理、合法，但均認(rèn)為四個配套辦法規(guī)定的實施程序可操作性有待進一步提高。

5.四個配套辦法的實施程序規(guī)定較為合理，具有可操作性

受訪的環(huán)保機關(guān)工作人員對四個配套辦法的實施程序進行評價，均有70%以上受訪環(huán)保機關(guān)工作人員認(rèn)為四個配套辦法規(guī)定的實施程序具有可操作性。問卷調(diào)查中，對《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》實施程序合理性進行評價的855人中，認(rèn)為該辦法所規(guī)定的實施程序合理的占78. 6%，過于簡單的占4. 8%，過于復(fù)雜的占16. 6%；對《查封扣押辦法》實施程序合理性進行評價的855人中，認(rèn)為該辦法所規(guī)定的實施程序合理的占74. 3%，過于簡單的占4. 5%，過于復(fù)雜的占21. 2%；對《按日連續(xù)處罰辦法》實施程序合理性進行評價的714人中，認(rèn)為該辦法所規(guī)定的實施程序合理的占82. 8%，過于簡單的占3. 7%，過于復(fù)雜的占12. 4%；對《移送行政拘留辦法》實施程序合理性進行評價的852人中，認(rèn)為該辦法所規(guī)定的實施程序合理的占73. 6%，過于簡單的占4. 9%，過于復(fù)雜的占21. 5%。因此，總體而言，四個配套辦法規(guī)定的實施程序較為合理，具有較強的可操作性。（見圖1-4）

（二） 2015年四個配套辦法在全國范圍內(nèi)得到普遍適用

1.適用四種執(zhí)法措施的案件數(shù)量在全國范圍內(nèi)的分布呈地域性特征

2015年全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共715件，罰款數(shù)額達56 954. 41萬元；實施查封扣押案件共4 191件；實施限產(chǎn)停產(chǎn)案件共3 106 件;移送行政拘留共2 079起（不含山東2—6月份數(shù)據(jù)）。（見圖1-5）

2015年全國32個地區(qū)（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的案件單獨統(tǒng)計）中案件數(shù)最多的2個地區(qū)為浙江省和廣東省，案件數(shù)量分別為2 263件和1 152件。案件數(shù)量最少的5個地區(qū)分別為西藏自治區(qū)1件、海南省14件、青海省18件、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團31件和新疆維吾爾自治區(qū)35件。案件數(shù)量在40—100件的地區(qū)共4個，分別是上海市、天津市、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)。案件數(shù)量在101—300件的地區(qū)共10個，分別是：云南省、吉林省、黑龍江省、重慶市、四川省、貴州省、河北省、甘肅省、北京市和山西省。案件數(shù)量在301—1 000件的地區(qū)有11個，多數(shù)集中于東部沿海和中部地區(qū)，分別是內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、陜西省、河南省、山東省、湖南省、湖北省、江西省、江蘇省、安徽省和福建省。可見，大體上，地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，環(huán)境違法行為發(fā)生率越高，越需要嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法。（見圖1-6）

2.適用四種執(zhí)法措施案件數(shù)量整體呈波動上升趨勢

總體而言，全國范圍內(nèi)適用四個配套辦法的案件數(shù)量整體呈波動上升趨勢。相對而言，適用查封扣押措施和適用限產(chǎn)停產(chǎn)措施的案件的波動情況更加明顯。上半年，適用四個配套辦法的案件數(shù)量峰值均出現(xiàn)在4月份，且1月份四類案件數(shù)量均最少。下半年，四種措施的適用案件數(shù)量峰值（同時也是全年的案件數(shù)量峰值）除了查封扣押案件在11月份之外，其他三類均出現(xiàn)在12月份。另外，每月四個配套辦法實施情況中，以查封扣押案件數(shù)量最多，限產(chǎn)停產(chǎn)案件數(shù)量次之，移送拘留案件數(shù)量處于第三位，按日計罰案件數(shù)量最少。（見圖1-7）

3.信息公開基本得到貫徹實施，但仍存在案件信息未及時公開的情形

2014年新環(huán)保法中規(guī)定了信息公開的內(nèi)容，為了對信息公開條款群的內(nèi)容進行落實，《按日連續(xù)處罰辦法》第4條、《查封扣押辦法》第7條和《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》第4條中分別規(guī)定了有關(guān)信息公開的條款。根據(jù)地方上報數(shù)據(jù)統(tǒng)計，信息公開率為上報數(shù)據(jù)中明確標(biāo)明已經(jīng)公開的案件數(shù)與該類案件總數(shù)的比例。^[1]總體而言，全國32個地區(qū)執(zhí)行此三個配套辦法的信息公開率為67. 04%，各地區(qū)執(zhí)行信息公開情況一般。另外，根據(jù)信息公開率，三類案件信息公開率均在73%以下，且限產(chǎn)停產(chǎn)案件信息公開率低于查封扣押案件以及按日連續(xù)處罰案件的信息公開率。（見圖1-8）

全國32個地區(qū)中，除西藏自治區(qū)沒有三類環(huán)境執(zhí)法案件外，其他31個地區(qū)三類案件信息公開執(zhí)行情況有較大差異，北京市、山西省、河南省信息公開率高達90%以上，信息公開情況最優(yōu)，而寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、江西省信息公開率低于40%，信息公開未依法執(zhí)行到位（見圖1-9）。因此，三個配套辦法中信息公開條款的實施有待進一步加強。

4.信息以網(wǎng)絡(luò)公開為主，公開途徑多樣

各地上報數(shù)據(jù)資料顯示，信息公開途徑表現(xiàn)為常規(guī)和靈活相結(jié)合的方式。各地區(qū)較為常用的方式是通過環(huán)保局網(wǎng)站和政府信息公開網(wǎng)進行公開，其中通過環(huán)保局網(wǎng)站公開信息的案件數(shù)量占絕大多數(shù)。（見圖1-10）

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，環(huán)保機關(guān)公開三類案件的途徑多樣，主要是在環(huán)保局信息公開網(wǎng)站上進行公開，其次是政府信息公開網(wǎng)站。較多環(huán)保機關(guān)也通過電視新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體以及報紙等方式進行公開。另外，也有不少環(huán)保機關(guān)通過新穎的渠道公開案件信息，如微博、微信、手機報等。（見圖1-11）

5.公眾環(huán)保意識提高，主動獲取環(huán)境信息的方式多樣

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，行政相對人以及社會公眾選擇獲取信息的方式多樣， 50%以上受訪行政相對人和社會公眾選擇政府信息公開網(wǎng)站、環(huán)保局信息公開網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)媒體、電視新聞、報紙等方式獲取環(huán)境案件信息。其中，受訪行政相對人中有71.5%通過環(huán)保局信息公開網(wǎng)站獲取信息，受訪社會公眾中有66. 9%通過電視新聞獲取信息。另外，也有社會公眾通過微博、微信以及手機報等最新信息獲取方式來關(guān)注環(huán)境案件信息。因此，在未來的環(huán)境案件信息公開能力建設(shè)中，加強環(huán)保部門信息公開網(wǎng)站建設(shè)，以及普及電視、新聞媒體和自媒體等信息公開途徑，應(yīng)成為環(huán)境執(zhí)法信息公開工作的一項重點，以滿足不同類型的行政相對人和社會公眾的不同需求。（見圖1-12）

（三）四個配套辦法的實施發(fā)揮了打擊環(huán)境違法行為、預(yù)防環(huán)境違法行為發(fā)生的作用

1.環(huán)境違法行為反彈率整體較低，四個配套辦法的實施取得初步成效

據(jù)統(tǒng)計， 2015年全國32個地區(qū)依據(jù)四個配套辦法被處罰（強制）的企業(yè)總數(shù)為10 299家，而被重復(fù)處罰（強制）的企業(yè)總數(shù)為265，由此可見全國范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率低，為2. 57%。具體而言，全國32個地區(qū)違法企業(yè)反彈率均低于10%，有北京、上海、海南、西藏四個地區(qū)反彈率為0，且有27個地區(qū)反彈率低于6%。但遼寧反彈率相對最高，為9. 9%，其次為天津，為8. 47%。因此，就全國范圍內(nèi)整體而言，違法企業(yè)反彈率低，四個配套辦法的實施發(fā)揮了打擊環(huán)境違法行為、威懾排污者的作用，取得了初步成效。（見圖1-13）

2.各類社會主體均表示四個配套辦法實施后環(huán)境質(zhì)量有所改善

受訪者中，有77. 4%的環(huán)保機關(guān)工作人員、95. 9%的受訪企業(yè)和79. 0%的公眾認(rèn)為新《環(huán)境保護法》以及四個配套辦法實施后其所在區(qū)、縣環(huán)境質(zhì)量有所改善。可見，總體而言，四個配套辦法能夠得到有效實施，且在一定程度上改善了環(huán)境質(zhì)量。（見圖1-14）

3.四個配套辦法對排污企事業(yè)單位具有強大威懾力，能夠積極預(yù)防環(huán)境違法行為的發(fā)生

根據(jù)四個配套辦法對違法者改正違法行為的作用大小、威懾力大小打分：分?jǐn)?shù)為0—10分， 0分為毫無作用， 10分為對違法者威懾力大。接受調(diào)查問卷的三類受訪主體對四個配套辦法的威懾力均給出8. 5分以上的評分，其中《移送行政拘留辦法》威懾力度最大，為9. 06分；《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》威懾力度相對最小，為8. 65分。根據(jù)對調(diào)查問卷的分析，三類受訪主體對四個配套辦法威懾力度的評分，均集中于8、9、10分，且10分居多。且在三類主體中，作為四個配套辦法適用對象的行政相對人，對四個配套辦法威懾力度具有直觀感受，對四個配套辦法的評分均高于9分，可見四個配套辦法對排污企業(yè)具有很大的威懾力，對于預(yù)防環(huán)境違法行為的發(fā)生具有積極作用。（見圖1-15）

4.環(huán)保執(zhí)法較好利用“組合拳”，環(huán)保機關(guān)與公安機關(guān)協(xié)同合作

本報告中，環(huán)保執(zhí)法“組合拳”是指環(huán)境行政機關(guān)為及時制止環(huán)境違法行為，嚴(yán)厲懲治環(huán)境違法者，對同一違法者在同一自然年度的同一或多個違法行為，同時或先后采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施。^[2]

2015年全國32個地區(qū)715件按日連續(xù)處罰案件、4 191件查封扣押案件、3 106件限產(chǎn)停產(chǎn)案件、2 079件移送行政拘留案件中，共處置10 299家企業(yè)（或個人）。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)保機關(guān)共對704家企業(yè)（或個人）打出環(huán)保“組合拳”。其中，被采取2種措施組合的企業(yè)（或個人）最多，共664家，占94. 32%；其次是被采取3種措施組合的，共39家企業(yè)（或個人），占5. 54%；另外有1家企業(yè)（或個人）被采取4種措施組合，占0. 14%；沒有企業(yè)（或個人）被同時采取五種措施（見圖1-16）。

具體而言，兩種措施組合的“組合拳”中，首先是同時被采取查封扣押措施并移送行政拘留的企業(yè)（或個人）數(shù)量最多，為188家，可見查封扣押措施與移送行政拘留措施組合實施最為普遍。其次是查封扣押措施與涉嫌犯罪移送公安機關(guān)的組合，為163次；查封扣押措施與限產(chǎn)停產(chǎn)措施組合，為78次。可見被采取查封扣押措施的企業(yè)或個人環(huán)境違法行為均較為嚴(yán)重，查封扣押其環(huán)境違法設(shè)施、設(shè)備等是輔助性措施，目的為進一步調(diào)查其環(huán)境違法行為，最終決定限產(chǎn)停產(chǎn)或移送行政拘留，甚至涉嫌犯罪移送公安機關(guān)。另外，分析數(shù)據(jù)后可知，采取兩種措施組合的“組合拳”有82%以上是與移送行政拘留或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)有關(guān)的，可見對環(huán)境違法行為打出環(huán)保“組合拳”需要環(huán)保機關(guān)與公安機關(guān)協(xié)同合作，共同為保護環(huán)境、制止環(huán)境違法行為、預(yù)防環(huán)境污染作出貢獻。（見表1-1）

5.全國32個地區(qū)實施四個配套辦法情況排序

根據(jù)每類案件的總數(shù)、違法企業(yè)反彈率、信息公開率（《移送行政拘留辦法》除外）三組數(shù)據(jù)，采用“各要素分別排序賦值，加權(quán)求和”的方法，即通過對案件數(shù)、反彈率和信息公開率這三要素分開排序賦分，最后再進行加權(quán)求總分的方法，對全國32個地區(qū)執(zhí)行四個配套辦法的情況進行排序（見表1-2）。

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注釋

[1]但不排除各地填報數(shù)據(jù)后又公開案件信息的情形。鑒于本報告作為第三方開展的科研性評估，本研究報告統(tǒng)一以各地上報時填報的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，進行統(tǒng)一橫向比較和評估。特此說明。

[2]環(huán)保執(zhí)法“組合拳”狹義上是指環(huán)境行政機關(guān)對同一違法者的同一違法行為，在同一自然年度內(nèi)采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施，以制止違法行為，嚴(yán)厲懲治環(huán)境違法者。但鑒于課題組所掌握的案例數(shù)據(jù)識別相關(guān)要素的實際困難，將該定義擴大為廣義的“組合拳”。廣義“組合拳”包括四種情況，即同一自然年度內(nèi)： 

（1）環(huán)境行政機關(guān)對同一違法者的同一違法行為同時采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施。如針對A企業(yè)不正常運行污染防治設(shè)施，環(huán)境行政機關(guān)查封其排污設(shè)施，并將主要責(zé)任人移送公安機關(guān)處以行政拘留。此案中環(huán)境行政機關(guān)采取查封措施與移送行政拘留措施相結(jié)合的“組合拳”。 

（2）環(huán)境行政機關(guān)對同一違法者的同一違法行為先后采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施。如針對B企業(yè)通過暗管排放水污染物的行為，環(huán)境行政機關(guān)責(zé)令其改正、處以罰款，并責(zé)令其停產(chǎn)整治，在復(fù)查時發(fā)現(xiàn)其行為仍未改正的，對其處以按日連續(xù)處罰，并將主要責(zé)任人移送公安機關(guān)處以行政拘留。此案中環(huán)境行政機關(guān)采取停產(chǎn)整治、按日連續(xù)處罰與移送行政拘留措施相結(jié)合的“組合拳”。 

（3）環(huán)境行政機關(guān)對其在同一時間發(fā)現(xiàn)的同一違法者的不同違法行為采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施。如環(huán)境行政機關(guān)在對C企業(yè)的現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)， C企業(yè)不正常運行大氣污染防治設(shè)備，超標(biāo)排放大氣污染物，并違法排放危險廢物，遂對C企業(yè)的三種違法行為采取查封措施、停產(chǎn)整治措施、處以罰款，并移送行政拘留，復(fù)查時發(fā)現(xiàn)其未改正排污行為，又對其處以按日連續(xù)處罰。此案中環(huán)境行政機關(guān)采取停產(chǎn)整治、查封扣押、按日連續(xù)處罰與移送行政拘留措施相結(jié)合的“組合拳”。 

（4）環(huán)境行政機關(guān)對同一違法者的環(huán)境違法行為進行查處后，行政相對人再違法的情形（包括再犯同一違法行為與出現(xiàn)新類型的后續(xù)違法行為），對其采取兩項或兩項以上的環(huán)保配套措施。如7月份D企業(yè)超標(biāo)排污不改正被處以按日連續(xù)處罰措施，改正后9月份又被發(fā)現(xiàn)有超標(biāo)排污行為，被處以停產(chǎn)整治措施。此案中環(huán)境行政機關(guān)采取按日連續(xù)處罰與停產(chǎn)整治相結(jié)合的“組合拳”。若D企業(yè)改正恢復(fù)生產(chǎn)后，又于同年11月被發(fā)現(xiàn)有偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)行為，而被采取查封扣押措施，主要責(zé)任人被移送行政拘留。在這種情況下，此案中環(huán)境行政機關(guān)采取按日連續(xù)處罰、停產(chǎn)整治、查封扣押與移送行政拘留相結(jié)合的“組合拳”。